思考题（二）

一、概念解释

灾害成因理论 芬克模型 4R模型 行政效能

二、简要解答

1.简要说明西方公共危机管理研究出现高潮的历史背景。

2.简要介绍危机形成理论。

3.简要介绍危机管理过程与阶段理论。

4.简要介绍政府应急管理必要性理论。

5.简要介绍我国学者关于政府危机管理的主要理论观点。

6.简述国外政府危机管理的成功经验。

三、分析论述

1.试述政府应急管理理论研究的特点。

2.试述美国和日本的政府应急管理模式的特点。

3.试述我国政府在应急管理实践中的成功经验及有待完善之处。

四、案例分析

案例资料

莫斯科人质事件

2002年10月23日至26日，莫斯科发生劫持人质危机事件。该事件的大概情况如下。

10月23日，星期三。晚9时左右，四五十名车臣绑匪闯入莫斯科东南区轴承厂文化宫剧院，将在那里看音乐剧的700多名观众、100多名演员和文化宫的工作人员扣为人质。非法武装劫持人质的头目巴拉耶夫要求俄罗斯军队在一周内撤出车臣，否则，他将引爆莫斯科轴承厂文化宫大楼。他们警告:警方每打死他们一人，他们就杀死10名人质。大约30人被释放，包括儿童和外国人。

10月24日，星期四。俄罗斯总统普京取消了出访计划。俄罗斯解救人质工作小组同绑匪取得联系并开始谈判。包括1名英国人在内的9名人质被释放。下午2时，普京首次声明说，这次人质危机是“外国恐怖组织中心策划的”。他命令特种部队“准备解救人质，同时最大限度地保障人质的安全”。全国电视台公布了人质向普京的吁求，他们呼吁总统结束车臣战争:“我们要求您做出明智决定，结束战争。我们厌倦了战争，希望和平。”下午6时30分，两名女人质设法从一个窗户逃出。绑匪向她们开枪和投掷手榴弹，其中一人受伤。晚上，26岁的售货员罗曼诺娃在试图进入剧院时，被绑匪射杀。绑匪说，他们认为罗曼诺娃是特工。半岛电视台播放了一个录像，一名妇女自称是绑匪成员，她发誓要“杀死数百名异教徒”。联合国安理会一致谴责劫持人质的恐怖行为，并呼吁无条件释放人质。

10月25日，星期五。早晨6时30分，7名人质被释放。中午12时30分，包括1名瑞士女孩在内的8名8到12岁的儿童被释放。但绑匪从原先答应释放75名所有外国人质的立场上退却。莫斯科发生几起反对战争的小型示威活动。下午4时45分，俄罗斯联邦安全局局长帕特鲁舍夫向媒体宣布，若绑匪释放人质将保证其生命安全。晚上7时，普京总统说这次危机的当务之急是“确保人质的生命安全”。晚上8时，普京在电视上再次讲话，说谈判的大门仍然敞开，但他对车臣战争的立场不变。晚上10时35分，俄罗斯官员说，又有3名妇女和1名男性人质被释放，他们都是阿塞拜疆人。午夜，俄罗斯著名的车臣战地女记者波利特科夫卡娅充当了绑匪和当局的调停人，并与绑匪会谈。她说，如果当局不给出计划从车臣撤军的证据，叛军将采取“最极端的措施”。她说，普京必须表态结束车臣战争，从车臣撤出一切军队。

10月26日，星期六。2时30分，救护人员从剧院救出一男一女，他们都有枪伤。3时30分，剧院内传出枪声和爆炸声。据俄罗斯官员说，绑匪打死2名人质。然后一些人质试图逃跑，绑匪向他们开枪。8名人质逃脱。凌晨5时30分，特种部队开始发动袭击。他们向剧院发射了迷魂气，并在大楼墙壁上炸开一个洞。双方暴发激烈枪战。6时30分，特种部队冲进剧院，可以听到一系列爆炸声和枪声。5名女人质逃出。30多名绑匪在战斗中被击毙，其中包括绑匪头目巴拉耶夫。所有女性绑匪都系着爆炸腰带。至少有8名人质被打死。特种部队士兵无严重伤亡。7时，爆炸声和枪声沉静下来。7时10分，特种部队士兵将活着的绑匪押出剧院，许多被救人质也陆续离开。还有一些尸体被抬出。7时15分，一名官员宣布绑匪头目巴拉耶夫被击毙。7时25分，国际文传通讯社报道，安全部队已经彻底控制该剧院，所有人质已经被解救。官方后来宣布:750名人质被救，67名人质死亡。有34名绑匪被击毙。7时45分，联邦安全局官员说，在绑匪开始屠杀人质时，特种部队才发起攻击行动。8时15分，内政部副部长瓦西里耶夫说，大多数绑匪被击毙，“一小撮绑匪”可能混在人质中逃跑了，已经发布通缉他们的命令。俄罗斯卫生部门透露，10月23日至26日在莫斯科发生的恐怖分子劫持人质事件中，共有118名人质死亡。(这个是因为特种部队使用了特殊的化学药品，结果很多人质吸入气体后导致死亡。)[1]

该次事件牵动了整个世界的神经，这是“9·11”事件后世界范围内最大规模的恐怖主义事件。在短短的60个小时内，700多名人质的安危、车臣问题的走向、普京的执政地位都吸引着世人的关注。尽管武力行动付出了血的代价，但危机在短短的60个小时内就得以解决，充分反映出俄罗斯的危机处理机制在实战当中发挥了应有的功效。

(一)决策核心:临危不乱、指挥若定

俄罗斯总统在国家政治结构与危机处理中发挥着决定性的作用，普京总统在此次危机中反应快速、行动果断，表现出了高超的危机处理能力。恐怖事件发生之后，普京总统相继采取了以下一系列危机处理行动。

(1)迅速召集强力部门领导人紧急会议，讨论解决之策。

(2)取消与德国总理施罗德的会谈，宣布不参加在墨西哥举行的亚太经合组织首脑会晤，坚守在克里姆林宫办公室，紧密关注事态的发展。

(3)迅速对危机根源做出判断，确定人质事件是由“国外恐怖中心策划的”。这一措施初看起来有些不着边际，但却隐含着普京总统深刻的战略考虑:首先可在一定程度上将人质事件与车臣问题剥离开来，从而减轻在车臣问题上所面临的压力;其次可把车臣问题与国际恐怖主义进一步紧密捆绑，从而获得广泛的国际支持;第三可借机寻找车臣问题背后的“黑手”，为今后断绝车臣武装分子的后路埋下伏笔。

(4)在面临国内和国际不绝于耳的“和解”呼声的压力下，坚定地表示既要最大可能地保证人质安全，又“绝不向恐怖活动低头”，从一开始就明确了要用武力解决人质危机的各项准备。这在很大程度上稳定了民众的情绪，将人们的注意力集中于单纯“人质事件”的解决上，避免了国内外对普京总统的危机应对能力、俄罗斯在车臣问题上的立场变化甚至俄罗斯国家命运的无端揣测。

(5)在危急关头果断决策，做出以武力解决人质事件的决定。此次人质事件涉及近千人的生命，而恐怖分子又提出几乎不可能答应的无理要求，大多数媒体及观察家对此事的解决表示悲观，普京总统也面临着上任后最严峻的一次考验。但普京总统镇定自若，果断决策，在4名人质遇害之时，果断下令特种部队出击，在最佳时机击溃恐怖分子，避免更大的人员伤亡。

(二)行动部门:早做预案、行动迅速

莫斯科发生劫持人质事件后，俄罗斯危机处理机制的支持与保障系统紧急启动。

(1)联邦安全局和内务部宣布实施应对突发事件的“雷雨”计划，要求所有官员立即到所在部门报到。

(2)俄罗斯政府紧急成立了由莫斯科市长卢日科夫和各有关部门领导人参加的解救人质指挥部，卢日科夫和联邦安全局副局长普罗尼切夫亲自领导解救人质的行动。

(3)俄罗斯的“阿尔法”反恐怖小组和联邦安全局反有组织犯罪局的人员立即赶往事发地点，占领有利位置，并进入临战状态。

(4)俄罗斯的警察和军队封锁了通往事发现场的道路，紧急疏散文化宫附近楼房的居民和一家医院的病人。内务部长格雷兹洛夫也召开内务部紧急会议，研究如何解救被扣人质，同时向内务部所属内卫部队下达命令，要求内卫部队加强对重要设施和所有运输干线的警卫与监视，防止武装匪徒从车臣潜入俄其他地区及类似事件的发生。警方奉命更加严格地检查旅客的身份证和行李。与此同时，各重要基础设施的负责人也已接到通知，加强守卫，以防不测事件发生。车臣首府格罗兹尼也加强了对车臣政府大楼和重要设施的警卫。

(5)俄罗斯国家杜马召开紧急会议，讨论解救人质问题。一些杜马代表亲临现场，并参与到与绑匪的谈判当中。俄罗斯议会上院—联邦委员会主席米罗诺夫表示可依法根据总统的要求在莫斯科实施“紧急状态”，从而为此次反恐行动提供了充分的法律保障。

(6)“阿尔法”反恐小组临危受命，再建奇功。“阿尔法”小组成员个个训练有素、武艺超群，在近年来的反恐怖作战中屡建奇功。1996年，车臣匪首拉杜耶夫率领600余名匪徒冲入基兹利亚尔市，把3000多名医生、护士及市民掠为人质。“阿尔法”担任强攻突击群的第二梯队，负责最后解救人质。经过殊死搏斗，人质终获自由。1997年，阿尔法又成功挫败一起劫机案，全部142名乘客安然无恙。10余天后，“阿尔法”又挫败一起劫持瑞典外交官的人质事件，恐怖分子被击毙。在此次莫斯科的解救人质事件中，“阿尔法”又凭借平时的严格训练和近年来积累起来的实战经验，以最小的代价将人质解救出来。

(三)情报宣传:及时准确、巧妙配合

在此次莫斯科人质事件中，俄罗斯的危机信息处理系统的作用主要表现在以下几个方面。

(1)及时准确地向普京总统传递情报信息。在10月24日凌晨普京总统召集的强力部门领导人紧急会议上，俄联邦安全局局长帕特鲁舍夫和内务部长格雷兹洛夫向普京汇报了人质事件的进展以及背景情况。之后，他们又数次直接觐见普京总统，向他汇报事态的最新进展。

(2)加强与各种政治社会力量的沟通，缓解社会紧张状态。10月25日，普京总统在会见国家杜马议会党团领导人时指出，保证被劫持人质的生命安全是当前唯一的主要任务。各党派对此必须采取协调一致的立场。普京说，目前局势非常复杂，各党派应该抛开各自的利益和争论，全社会应保持统一和团结。在与全俄穆斯林大会领袖的会见中，普京又明确表示打击车臣恐怖主义不等于与全俄1300万穆斯林为敌，呼吁俄罗斯各个民族应共同应对恐怖主义的威胁。在25日的电视讲话中，普京总统甚至告诫民众，不要因人质事件而不断增加“反车臣情绪”。他说:“我刚得到内政部的一份令人担忧的报告，越来越多的人想要对居住在俄罗斯领土上的少数车臣人制造威胁。我们不允许任何负面影响的事情发生，也不允许任何挑衅性行为。我们必须避免非法的行动。”

(3)普京数次发表电视讲话，直接阐述面临的形势与自己的立场，安抚社会情绪。

(4)加强对媒体的管理，避免因失实报道而扰乱人心。恐怖事件发生后，俄政府一方面允许媒体对事件的处理进行现场报道，以避免因信息封锁而导致流言四起、人心惶惶。另一方面，又根据《俄罗斯联邦反恐怖主义斗争法》的规定，对媒体进行了相应管理，防止失实信息激化公众情绪。俄共主席久加诺夫也呼吁大众媒体不要对此次人质事件及相关局势大加炒作，媒体不要因为狂热从而使局势恶化。他还提醒说:“我们生活在多民族国家里，在这种状况之下，每个用词都要慎之又慎。”

(四)反恐机制:养兵千日，用兵一时

俄罗斯联邦反恐危机处理机构由总统统一领导，俄联邦政府是领导反恐、保障反恐所需的必要力量、资金、资源的主体，联邦权力执行机关依据俄联邦法律及其他法规在自己的职权范围内参与反恐。直接参与反恐的联邦执行权力机关主要有:俄联邦安全局、俄联邦内务部、俄联邦对外情报局、俄联邦保卫局、俄联邦国防部和俄联邦边防局等。为协调各“反恐”机构的行动，根据俄联邦总统或俄联邦政府的决定，可成立联邦或地方级的反恐小组。

莫斯科人质事件的成功解决表明，在恐怖主义已经成为人类社会安全共同敌人的今天，加强反恐机制等危机处理机制的建设尤为必要，“养兵千日，用兵一时”，只有及早加强危机处理机制的建设，才能在危机来临之时，临危不乱、化解危机[2]。

人质危机事件后，俄罗斯又针对事件中暴露出来的问题，对反恐危机管理机制进行进一步的修补:确立了先发制人的反恐方针，强调应努力将恐怖主义活动消灭在策划和准备阶段;针对面临的国际恐怖主义威胁，修改有关动用国家武装力量的规定，表示要对那些针对俄罗斯使用大规模杀伤性武器的恐怖威胁予以还击;为应对新型威胁，将改革军事装备和特种准备的整个体系;确定国家执法和安全机构在反恐斗争中的工作重点，明确划分各机构的职能，制定反恐机构协调行动计划，组织和实施有关的演练和演习，以联邦安全局、内务部、情报总局和空降兵的特种部队为基础，成立以具体反恐为任务的新集团军编制[3]。

讨论问题

1.分析阐释此案例中突发事件的特点。

2.结合案例，请具体谈谈俄罗斯政府应急管理模式的特点，并指出其在成功处理本次人质危机事件中可资借鉴的有益经验。

[1] 《2002年莫斯科剧场人质事件:无可奈何的强攻》，http://news.ifeng.com/history/shijieshi/special/haiwaijiuyuan/detail_2010_08/24/2233382_0.shtml，2010-08-24。

[2] 冯玉军:《时评:危机处理机制与俄人质危机》，http://news.anhuinews.com/system/2002/10/30/000154163.sht-ml，2002-10-30。

[3] 桂维民:《应急管理100例》，转引自姜平:《突发事件应急管理》，114页，北京，国家行政学院出版社，2011。