政府应急管理绩效评估的重要性

危机评估_面向公共危机与突发事件的政府应急管理

对所发生的危机事件及处理方法进行评价，有助于寻找可以防止危机再次发生的措施，帮助人们从以前的绩效中总结经验，考虑可以完善反应和重建行动的管理措施。认真、客观地评估会产生积极效果，即完善危机管理的治理结构和制度，以使反应危机和处置恢复管理更为有效。

危机评估应该包含三个部分:第一部分是在危机即将发生和已经发生时对危机可能造成的结果进行评估，第二部分是对整个危机管理工作的成功和失败之处进行评价，第三部分是在危机结束以后，就整个危机所造成的损失和产生的影响做系统的评估。

目前，国内外学者对于危机评估的研究主要有:应急管理绩效评估、应急指挥系统绩效评估方法及指标体系的建立、危机管理评估制度化建设、危机事件处理过程中的评估、危机管理评价的评估内容、对特定已发生危机事件分析等[1]。下面选取应急管理绩效评估体系作重点介绍。

(一)应急管理绩效评估的内涵

应急管理绩效评估是危机过后，评价各级政府在应急管理时，进行决策、计划、组织、管理工作的水平，是评价政府有关部门工作业绩的重要标准。应急管理绩效评估既是对地方政府已有公共危机处理意识、能力和业绩的评估，又是制定政府未来应急管理政策、计划的重要条件。

(二)政府应急管理绩效评估体系的研究框架

政府应急管理绩效评估体系主要研究框架包括评估目标、主体、客体、内容、方法及评估结果之运用等。

1.政府应急管理绩效评估的目标

政府应急管理绩效评估的主要目的不仅在于“奖优罚劣”，同时也是为了更好地促进政府的效能建设[2]，完善应急管理制度，提高各级政府的应急能力和恢复能力，防止同类危机再次发生。

2.政府应急管理绩效评估的主体

政府应急管理绩效评估的主体可以是不同层级的政府，也可以是信誉良好的社会中介组织，也可以是社会公众。应急管理绩效评估主体的多元化是由公共危机管理的特殊性以及公共责任承担者的角色多元化决定的。

1)各级政府

各级政府比较了解自身的运作机制，自身充当评价主体对自己处置公共危机的工作绩效进行评价，能够简化评价程序，真正寻找差距。各级政府本身的自我评价应包括对组织中每一位危机管理者和工作人员的工作成绩进行定期评价，最终使政府组织的绩效得到较大幅度的提升。

2)专业化评价机构

专业化的评价机构在应急管理绩效评估过程中发挥着重要作用。要发挥信誉良好的独立性强的社会中介组织、专业化的评价机构的评估作用，尤其要注意国际性评价机构的评估报告。

3)社会公众

在应急管理绩效评估中引入公民参与机制，注重发挥社会公众作为评估主体的作用，可以增加评估模式的社会相关性，最直观地体现评估的满意特征、明确评估的价值取向。社会公众是地方政府应急管理的有力监督者，也是公共危机管理活动的直接参与者和受益者，有权利了解政府在应急管理过程中的相关信息，并提出建议，从而实现与服务型政府之间的良性互动。

3.政府应急管理绩效评估的客体

在学术界，对政府应急管理绩效评估客体的认定尚没有定论。针对我国政府绩效评价的现状，政府应急管理绩效评估的客体，应包括政府层面、政府职能部门层面以及政府部门公务员个人三个层面。这三个层面较系统地指明了政府应急管理绩效评价重点针对的对象，包括了对地方政府应对危机的能力、人员的配合、应急反应的速度以及应急管理过程的评价[3]。

4.政府应急管理绩效评估的内容

政府应急管理绩效评估的内容应当涉及危机管理整个过程中的全部内容，包括法律与法规、灾害识别与防御、资源计划、规划与指导、培训与演练、公共教育与信息传播等要素。对这些要素进行综合评估，认真分析，进而发现问题，改进工作。具体来讲，评估内容应当包括以下三个方面[4]。

1)对危机管理基础工作的评估

对危机管理基础工作的评估是对政府处理公共危机的潜在能力的评估，主要表现包括:

①评估是否有相对健全的公共危机预警机制，政府运用预警机制识别和预控危机的能力如何;

②评估是否建立了相应的法律、法规体系来保障危机管理体系的正常运作，以及这些法律、法规的完备程度，是否通过宪法赋予政府进行危机管理的权力，并限定了政府的职责;

③评估是否有充足的资源储备和资源管理机制;

④评估是否已建立全国性的危机管理教育、培训演练系统。

⑤评估是否有健全的危机管理常设机构，是否具备相应的知识和经验等;

⑥评估信息系统是否健全，危机发生后组织内外部的沟通渠道是否顺畅。

2)对危机管理过程的评估

对危机管理过程的评估涉及危机管理的各个阶段和环节。就公共危机事件本身的性质而言，可以从合理性和合法性进行评估。所谓合理性，就是从过程管理的科学性角度，审查公共危机管理是否依据一定的处理原则和程序来进行，是否体现出公正公平;所谓合法性，就是依照相关法律程序，从保障公民权益的角度，审查公共危机管理的整个过程是否遵循了国家有关法律法规，是否在危机管理过程中存在侵犯公民权益的现象。就危机管理主体(政府)而言，应当评估其统筹管理的能力、管理方法的有效性等。具体包括:

①评估政府的领导力，能否从全局统筹危机管理战略;

②评估危机管理中各种资源的配置是否合理、公平，资源运用的效果如何，通过评估结论进行综合考虑，决定资源的正确流向，达到优化资源配置，发挥资源的最大效用，同时能够追踪资源的运用效果;

③评估危机管理措施是否合理、有效，包括危机管理计划的制订、危机处理过程中各阶段工作的到位情况、各项危机对策实施的有效性等;

④评估危机中的沟通是否顺畅有效，以及信息公开的程度。

3)对危机管理结果的评估

对危机管理结果的评估是对政府及其他组织在危机管理实施后的实际效果的评估，可以从经济性和社会性两方面来进行。经济性指对资金投入，人力资源投入产生的成本、效益评估等;社会性评估包括各相关利益主体(公共危机中主要指公众)的满意度等方面。

5.政府应急管理绩效评估的方法

一般而言，政府应急管理绩效评估的方法可以分为定性评估的方法和定量评估的方法。

定性评估的方法包括社会调查和公众意见咨询等。社会调查法是通过对公众和社会的调查，收集公众和顾客接受政府服务的社会效果信息[5]。社会调查法可用于收集所有的顾客和市民的满意度信息，也可以收集特定人群的意见。公众意见咨询法是通过与公众代表对话，征求他们对政府实施应急管理工作的意见、态度、倾向和反应，由此做出统计分析，获得评估的结论[6]。公众的意见往往能透露出外部环境发展变化的趋势，尤其是在危机过后，当需要对政府应急管理的社会效果进行综合评估时，公众意见征询法是一个重要的方法。

定量评估的方法包括标杆管理法、“3E”评价法、层次分析法，以及平衡计分卡评估模型。

标杆管理法最早应用于类似于IBM、摩托罗拉等公司的大型企业。这一方法通过把自己公司的核心业绩、核心业务与当前具有声望的企业的业绩进行比较评估、找出自身企业的不足之处，其核心思想就是不断地学习、改进[7]。现在，标杆管理法逐渐地由企业转向政府部门的绩效评估，通过标杆管理法，引入竞争机制，使得政府应急管理绩效评估得到不断的调整和改善。

“3E”评价法是从政府应急管理的经济(Economic)，效率(Efficiency)和效益(Effective-ness)三个方面进行绩效评估的方法。所谓经济是指政府应急管理投入成本的降低程度;效率是指政府应急管理所获得的成效与资源消耗之间的对比关系;效益是指政府应急管理在多大程度上达到了管理目标，并满足了公众的要求。“3E”评价法要求政府应急管理进行严格的成本与效益分析，尽可能地降低应急管理成本，最大限度地提高应急管理的收益[8]。后来有些学者，在“3E”评价法的基础上，提出了“4E”评价法，即将公平(Equity)作为第四个绩效评估的指标。绩效的公平指标侧重对政府应急管理的工作过程加以评估，而不是对结果进行评估，重点评估工作程序的合法性和公正性。公平指标是衡量一个组织是不是善治组织的重要标准[9]。

层次分析法是将决策问题按总目标、各层子目标、评价准则直至具体备选方案的顺序分解为不同的层次结构，然后用求解判断矩阵特征向量的办法，求得每一层次的各元素对上一层次某元素的优先权重，最后再利用加权求和的方法递阶归并各备选方案对总目标的最终权重，最终权重最大者即为最优方案。通过将层次分析法引入到政府应急管理绩效评估中，将多重多样的危机管理能力评估指标量化衡量并确定其权重，可以为更细、更全面地了解政府的应急管理能力提供方法上的支持。利用层次分析法进行政府应急管理绩效评估，可以减少权重设置的主观随意性，提高指标权重的精确度和科学性，进而提高政府危机管理绩效评估的效度和信度;而且层次分析法可操作性较强，可以应用计算机来处理数据，这样就可以降低评估的难度，提高政府应急管理绩效评估的规范性、科学性和真实性[10]。

平衡计分卡法评估模型最早应用于企业业绩的评估，是由美国哈佛大学会计学教授罗伯特·卡普兰(Rokert S. Kaplan)和波士顿公司的管理咨询师大卫·诺顿(David P. Notion)于1992年发明的一种绩效评估和管理的工具。它是以信息为基础，系统考虑企业业绩驱动的因素，多维度均衡评价企业业绩的方法。平衡计分卡模型自问世以来，得到了广泛应用。其曾被《哈佛商业评论》评选为“过去80年来最具影响力的十大管理理念”之一。一般观点认为，平衡计分卡对构建科学、合理的政府绩效评估指标体系提供了理论支撑。许多学者根据政府的战略目标对平衡计分卡进行修正，设计出了政府应急管理绩效评估指标体系。如赵海燕、姚辉采用平衡计分卡法设计了民众维、财务效率维、内部管理与控制维、创新和学习维共四个维度，分别针对公共卫生危机管理的不同方面，指导评估公共卫生危机管理绩效[11]。

对政府应急管理绩效进行评估时，宜将定性评估的方法与定量评估的方法有机结合起来，这样可以使应急管理绩效评估得更加全面、更加规范。

6.政府应急管理绩效评估结果的应用

我国应完善政府危机管理中的问责制，将应急管理绩效评估的结果纳入地方政府、政府职能部门和公务员的业绩考核之中，将其作为今后晋升、晋级、奖励的重要参考指标，从而激励政府提高工作效能。

当代政府应急管理应强调公共责任和民主参与，使秩序、公平、民主、服务成为应急管理绩效评估的基本价值取向。这些价值取向在突发事件应急管理绩效评估过程中具体通过应急管理效率、应急管理能力、公共责任、对民众生命和财产利益的重视和保护程度、社会公众的满意程度等价值判断来体现。

(三)应急管理绩效评估指标体系的建构原则

突发事件应急管理绩效评价指标体系是根据突发事件应急管理理论而建立的一套描述和分析的工具。要使评估结果全面、客观、准确地反映应急管理绩效的实际水平与发展趋势，使应急管理具有现实性和应用性，就要遵守以下几项原则。

1.可操作性原则

应急管理绩效评估指标体系建立的目的就是为了在绩效评估中实际应用，所以坚持可行性和可操作性是首要原则。这主要包括三方面的内容:一是数据资料的可获得性，通过查阅全国性和地方性统计年鉴和各种专业年鉴，在现有资料上通过简单加工整理，通过问卷调查和现场访谈获得等方式获得数据资料;二是数据资料可量化，保证其真实、可靠和有效，但定性指标和经验指标应尽量少用;三是指标体系的设置应尽量避免形成庞大的指标群或层次复杂的指标树，指标尽可能少而精。

2.可比性原则

为了确保评估结果能够进行横向和纵向比较，必须明确评估指标体系中每个指标的含义、统计口径、时间、地点和适用范围，以便了解和把握不同政府(或同一政府在不同发展阶段)绩效的实际水平和变化趋势。在进行政府绩效的评估时，为了确保可比性，评估指标应尽量采用相对指标，少用绝对指标。

3.代表性原则

突发事件应急管理涉及多个管理层面和维度，而且随突发事件的变化而变化，要穷尽全部评价指标是不可能的。因此，在建立政府应急管理绩效评价指标体系时，不能使指标体系过于膨胀，削弱主要指标的影响力，也不排除舍去一些虽属重要但在目前尚属力不能及的指标。

4.系统性原则

应急管理绩效评估指标体系既要包含突发事件发生前的预防绩效，又要包括发生后的处理、控制、恢复绩效，以便体现其动态发展过程和绩效完整性，全面地反映和衡量突发事件应急管理的实际绩效水准。

5.独立性原则

指标体系是一个相互联系、相互渗透的多层次系统，指标设置应当按照其层次高低进行细分，不相互重叠，彼此相互独立。一个评价系统指标如果重叠，实际上就失去了科学性，使结果出现偏差。此外，不能将两条相互排斥的指标放在同一系统中，否则会使绩效评价工作无法进行。

6.动态性原则

突发事件应急管理绩效是一个动态的积累过程，在选择评估指标时，既要有测试绩效实际水平的现实静态指标，又要有反映绩效活动过程，即绩效发展趋势的动态指标。由于在绩效系统的运行过程中，系统内部的各种因素以及外部环境总是处于不断的发展变化之中，导致政府绩效的内涵与结构也会不断发生变化，因此其评估指标也不能保持长期不变，应根据政府所处的发展阶段的不同对评估指标进行适当的调整。

7.导向性原则

突发事件应急管理绩效评估的目的就是通过绩效评估，获得有效的绩效信息，了解和把握政府绩效建设现状，发现问题，找出差距，降低行为成本，改进和提高服务效率和服务能力，促进地方经济社会全面协调和可持续发展。因此，评估指标的选择必须有利于实现绩效评估的目的[12]。

评估指标体系的作用主要有两个:一方面，作为政府危机管理现状的评估工具，评估指标体系是我们评估政府危机管理效果的依据，通过指标体系的评估可以发现目前危机管理体制存在的不足;另一方面，评估指标体系是政府危机管理能力建设的一个指导框架，这些指标实际上就是政府应该达到的目标，要提高政府危机管理能力就应当向这个方向努力，做好相关的工作。通过对政府危机管理现状的评估促进政府危机管理能力的提高和发展，才是建立指标体系的最终目标。

(四)我国政府应急管理评估体系

我国政府绩效评估体系从无到有，从经验式的主观评判到客观评价体系的初步建立，在绩效评估指标体系设计、绩效评估程序和方法、绩效评估结果利用等方面取得了明显的进展。但目前，我国政府绩效评估更多的是针对政府常态管理而言的，而缺少对政府应急管理领域的绩效评价，而且与发达国家的实践相比，还存在着许多突出的问题。

1.我国政府应急管理评估存在的问题

1)政府应急管理绩效评估主体单一

我国政府应急管理绩效评估是以官方评估为主，大多数情况是上级机关对下级机关的评估，缺乏部门的自我评估以及社会公众、专家、学者及媒体组成的第三方评估。这种自上而下的政府应急管理绩效评估方式导致了评估结果失真，缺乏公正性。

2)政府应急管理绩效评估的制度体系不健全

与西方发达国家相比，我国政府应急管理绩效评估制度还很不健全，表现为:权大于法，个人权威、职务权威大于法律权威、制度权威;缺少成熟的权力监督机制和责任追究制度;公民政治参与的渠道不畅通，政府的透明度不高，不能实施有效的监督;激励机制和惩罚机制不健全等。

3)政府应急管理绩效评估程序不科学

发达国家的政府绩效评估都有规范化的操作程序，而我国政府绩效评估程序存在着很大的随意性，甚至完全流于形式;同时政府绩效评估过程缺乏公开性、透明性，缺乏媒体监督，导致了评估结果不够准确公正。

4)政府应急管理绩效评估指标体系不全面

评估指标体系是评估内容的载体，也是正确评估政府应急管理绩效的首要前提。目前我国政府应急管理绩效评估体系突出了对经济增长和社会稳定等指标的评估，片面地将经济业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效的评估指标，而忽略了关乎国计民生的问题。因缺少综合指标体系评估机制，当发生了突发事件时，很多领导由于担心承担责任、影响政绩，从而选择了对上级漏报、瞒报和对媒体封锁消息的政策。因此，要尽快建立和完善转型期我国的政府应急管理绩效评估体系，建立以绩效为基础的危机管理机制，设立危机管理的绩效目标并完善危机管理评价机制。

2.我国政府应急管理评估的完善途径

(1)为了及时准确地做好应急损失评估工作，各级政府应急管理部门应组织和构建应急管理专家评估委员会，并逐步建立和发展专业化的应急评估中介组织。同时，要在落实分级分部门的应急管理工作责任制，形成纵向到底、横向到边的应急管理责任体系的基础上，把应急管理工作作为经济可持续发展和社会全面进步的重要保障措施，纳入各级政府有关部门经济社会发展年度目标考核体系。

(2)建立健全政府应急管理工作问责制，通过加强人大法律监督、政协工作监督、行政自律监督、社会舆论监督，科学考核评价各级政府和各有关部门的应急管理工作绩效。

权力与责任是统一的，权责相称是依法行政的基本要求。政府危机管理是各级政府部门的职责，用与权力相对应的责任追究以及各种监督手段加以督促，才能使官员树立起依法行政的责任意识。在处理危机事件中，凡本职本岗位应做的事，要尽职尽责，分内的工作如出现差错或失误，必须严肃查处失职渎职行为，予以责任追究，只有这样，才能确保政令畅通，令行禁止。