政府能力的构成要素

学术界目前对政府能力的构成具有代表性的观点有以下几个。一是从资源获取和能力运用的角度将政府能力分为政府集体行动的能力和政府获取集体行动资源的能力。也有学者从资源基础观的角度，将政府能力划分为四个维度，即资源获取能力、资源配置能力、资源利用能力和资源整合能力[1]。二是从能力的性质将其分为权力能力、政策能力、权威能力、组织能力。其中权力能力是根本，政策能力是条件，权威能力是补充，组织能力是基础。三是将政府(中央政府)能力概括为汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力、强制能力四种。第四种观点认为、政府能力包括:经济管理能力、政治和社会管理能力、行政组织管理能力[2]。我们主要从以下三方面对政府能力的构成进行分类。

(一)政府职能性分类

从政府履行公共职能的角度看，政府能力由社会资源汲取能力、社会整合能力、社会平衡能力、公共服务能力、社会控制能力、公共政策制定和执行能力和制度创新能力等方面的核心能力构成。

1.社会资源汲取能力

社会资源汲取能力是政府宏观调控力的重要基础之一，是政府履行各项公共行政管理职能的基础和前提，是构建社会主义和谐社会的物质保证和力量支撑，表现为政府通过税收等各种途径，动员、集中和征收财力、物力和人力等社会资源的能力。它不仅涉及经济的持续健康发展和各种公共资源的有效配置，也会影响到政府提供公共物品和服务、重新分配收入、进行公共投资、维护社会稳定等基本职能的实现。政府作为公共管理的主体，不仅需要通过一定的途径吸收外部资源为政府所用，而且对政府本身所拥有的资源还应妥善加以运用，而政府吸收和运用资源的能力也直接关系到整个国家资源的开发与整合，因此，有效开发、吸收、运用与整合资源的能力是现代政府必备的一种能力。中国正进行的经济和社会双重转型，需要政府有强大的动员和支配社会资源的能力，尤其是财政汲取能力，以提高经济效益，促进社会公平和正义。

2.社会整合能力

改革开放以来，随着经济体制的变革，我国社会开始分化，逐渐从同质的单一性社会向异质的多样性社会转型，新的利益群体和阶层逐步形成。人们的利益诉求不尽相同，价值观念多元化，因此，社会成员之间必然产生观念和利益上的矛盾与冲突，进而影响社会的和谐与稳定。尽管多样性的存在是一个社会保持活力的源泉，但从社会和谐稳定运行的要求来看，又必须把多样性整合起来，形成一个有序的发展系统。所以，政府要以民主的、多元的社会整合方式取代计划经济时期形成的以行政权力为主的一元的单向的社会整合方式，通过阶层整合，形成阶层之间良性、有序、合理的互动结构，为构建和谐社会奠定坚实的社会基础。

3.社会平衡能力

政府的社会平衡能力是通过政府制定社会资源和价值再分配政策开展这方面的有关活动表现出来的。在社会转型时期，利益冲突、阶层矛盾激化、贫富差距扩大，这些问题对政府平衡能力提出了更高的要求。政府要制定相应的福利政策、救济政策，缩小贫富差距，实现社会公平。通过法律、法规和社会监督体系的完善，打击违法犯罪，维护社会公正。公平和正义就是经济利益、政治利益与其他利益在全体公民之间合理而平等的分配，意味着权利的平等、分配的合理、机会的均等和司法的公正，是社会主义和谐社会的核心价值之一，也是构建和谐社会的深层底蕴。相对于市场行为是实现效率的主要手段，政府行为则是保障公平和正义的主要手段。政府必须充分考虑全体社会成员的利益诉求，形成规范化和制度化的利益均衡机制。

4.公共服务能力

根据公共需求提供公共服务是现代政府的基本职责。随着经济社会的发展，社会公众对公共服务的需求必然增加，对政府的要求也越来越高。如何适应这种新趋势，推进公共服务创新，不断增加回应公共需求的公共服务能力，为公众提供更公正、更便捷、更优质的公共服务，是当今各级政府能力的一个重要体现。在我国市场化改革进程中，政府的作用除了提供公平竞争的市场环境和良好的社会环境外，还应当及时回应公众的需求，以满足公众需求为服务导向。尤其是在我国经济社会矛盾比较突出的转型时期，政府要有效地为构建和谐社会提供社会保障，就必须实现从经济建设型政府向公共服务型政府的转变。政府服务能力直接关系到公众对政府的信心，政府服务能力的下降甚至会危机政府的合法性。

5.社会控制能力

社会控制能力主要是指政府有效化解社会矛盾、维护社会治安、打击违法犯罪、处理突发公共事件和维护社会和谐稳定的能力。改革开放以来，我国经济社会取得了巨大的进步，但是也积累了众多的社会矛盾，形成了影响社会和谐的诸多不和谐因素和社会问题，包括贫富分化、劳资冲突、信任危机、失业增加以及重大突发公共事件等。我国社会的各种不和谐因素也日益具有高风险的不安全因素的性质，直接危及社会安全和稳定。因此，能否提高矛盾处理能力和社会控制能力，最大限度地保障社会秩序和公共利益，实现社会的良性运转和可持续发展，成为政府构建和谐社会面临的重大现实问题。

6.公共政策制定和执行能力

公共政策是解决或应付社会问题的基本原则和工具。从某种意义上说，政府的行为主要表现为一个制定政策、执行政策的过程，政府社会管理效能的高低，在很大程度上取决于政府政策能力的高低，不仅要求能制定科学、合理的发展战略，而且还要求政府有足够的执行能力和贯彻能力。因此，构建和谐社会必须强化政府制定和实施公共政策的能力，要将影响我国社会和谐与稳定的重大因素和问题纳入政策范畴，通过制定和执行一系列科学的公共政策来调节政府各个部门的行为方向，调动社会各方面的力量，整合各种社会管理资源，解决各种社会问题，协调各种利益关系，化解各种社会矛盾，使整个社会在政策的引导下走向和谐。

7.制度创新能力

制度创新是保持政府活力、防止政府行政能力衰减的必要前提，也是构建和谐社会的制度基础。只有通过制度创新来提升自身的制度化程度，进而提高政府的整合水平和运作程序，才能形成社会对政府的良好预期。当前我国构建和谐社会很重要的一个方面就是要加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。这就要求政府具备应有的制度创新能力，适时建立一个与时俱进的公共管理体制，使政府运作基于一个全新的制度平台。

(二)政府需求性和政府支持性分类

从政府需求性和政府支持性角度看，可以将政府能力分为政府要求能力和政府支持能力两大类。政府需求性是指政府通过制定并执行政策，要求社会提供金钱、产品、人员等要素，要求公众服从政府的分配与管制。政府支持性是指政府通过制定并执行政策，巩固政治统治，促进社会发展。

1.政府要求能力

政府的现实运转离不开社会提供的人、财、物和信息的支撑，因此，政府的有效运行及目标功能的实现要求社会的服从。这些要求内蕴于政府制定的法律、法规和政策文本当中，通过强制性和规序性得以实现。政府要求能力即表现为这些要求的实现程度，它是政府将统治阶级或公众的意志转化为政策结果的能力展示，其能力指向于政府生存。

在政治领域，政府要求能力包含了政府动员能力以及政府政策特别是政治目标与路径选择的强制认可程度等，它的实现有赖于公众对政府的高度信任;在经济生活领域，维持税收和保持公共财政收支平衡能力是政府要求能力的两个主要方面。税收反映了政府经济资源的汲取能力，公共财政反映了政府对经济资源的配置能力;在社会管理领域，政府对社会生活的管制主要体现为它要求社会成员遵守国家法律规定，执行国家行政法规，把社会秩序稳定在政府可控的限度内;在自身管理领域，政府要求其成员遵守行政规范，包括程序性的文本形式和潜规则，因此，自我规约能力成为政府自身生存与延续的必备条件。

2.政府支持能力

政府支持能力的价值向度在于发展，也就决定了其内容的丰富性和能力特征的开放性、包容性、整合性及回应性等。就现代社会而言，政府职能的渗透性要求政府支持能力作用于政治、经济、社会等诸多领域，不仅满足社会成员的特定要求，还要包容和支持公民泛化的要求，同时培养公民及社会自主发展的能力。世界各国的行政理论与实践证明，当代社会政府应定位在服务者的角色上。可见，政府只有很好地服务于社会，才能创造良好的公共管理环境，从而促进政府的良性运转与持续的行政发展。

在政治领域，政府支持能力在于培育公民参与民主政治，激发公民的参与热情，维护公正的民主参与制度及实践，以实现民主政治的发展。在经济领域，政府支持能力的体现主要在于社会经济生产能力。一方面政府要对新的经济形式和生产方式接纳、转化与运用，以实现国家经济总量的增长;另一方面，还需要国家内各地区间经济的整体协调和优势互补以及维护市场的公平与公正，培育经济主体市场活动的有序性。在社会生活领域，维护社会公共秩序要求政府具备应对社会问题的回应能力和调解能力。不仅要解决已经出现的矛盾，更要培养社会成员解决自身矛盾的能力，减少社会运行成本。在自我管理领域，创新能力与自我更新能力是政府发展所必须具备的，是政府适应性、自主性与能动性的体现。

由此可见，政府能力包括政府要求能力和支持能力两大方面，前者体现以强制性、规序性维持政治统治的一面，后者体现以开放性、包容性、回应性进行社会管理与服务的一面。前者是后者的基础，后者是前者的保障，且有助于前者能力的增强与要求的实现。

(三)现代综合性能力分类

新时期，在当前的国际背景下，对政府能力提出了更高的要求。可以将政府能力分为以下几方面:

1.预测和处理危机的能力

当今社会，由于各种因素的相互作用，使得各种灾难和危机出现的可能性和概率增加，也使得灾难和危机的危害程度扩大。因此，危机管理便成为当代政府所共同面临的问题。所谓的政府危机管理就是在高层领导者的直接领导和参与下，透过法律、制度、政策的作用，在资源支持系统的支持下，通过整合的机制和科学的管理过程和方法，消弭、回应和化解各种危机，从而保障公共利益以及人民的生命、财产安全，实现社会的正常运转和可持续发展。2003年暴发的因“SARS”引起的公共卫生危机，明显暴露了我国政府在危机管理方面存在的问题，因此，构建现代化的政府全面危机管理体系，提升我国政府的危机管理能力，是我国政府危机管理所面临的最大挑战和任务。

2.回应民众需求的能力

政府是人民的政府，是人民利益的代表者和捍卫者，因此，政府的一个重要职责就是要及时地回应民众的要求。对于现代政府而言，及时回应民众的需求，不仅是民主政治的要求，也是公共行政的崇高使命。如果一个政府在人民的利益和需求面前反应迟钝或没有反应，最终会招致民众对政府的不满，就会导致政府的信任危机。所以，对民众需求的敏感性如何，回应性和回应力如何，是现代政府能力的一个重要体现。

3.吸收和妥善运用资源的能力

从某种意义上来讲，管理的过程就是对组织资源的一种有效配置过程。政府作为公共管理的主体，不仅需要通过一定的途径吸收外部资源为政府所用，而且对政府本身所拥有的资源还应妥善加以运用，而政府吸收和运用资源的能力也直接关系到整个国家资源的开发与整合，因此，有效开发、吸收、运用与整合资源的能力是现代政府必备的一种能力。

4.创造有利行政环境的能力

行政环境是作用于行政系统各种要素的总和。行政环境与公共行政之间是一种影响和制约的辩证关系。公共行政的效果和效率直接受制于行政环境的优劣。纵观世界各国不遗余力地推行行政改革，其目的之一就是试图通过对行政环境的改良来为公共行政创造良好的施政环境，以促进政府绩效的提高。能否改良行政环境，能否创造出有利于公共行政系统发展和生存的行政环境是现代政府能力的一种表现。

5.制定周延而明智的公共决策的能力

决策理论的代表人物美国学者赫伯特·西蒙(Herbert Simon)认为，管理就是决策。虽然此论点受到人们的质疑，但由此我们可以看出决策在管理中的重要地位。公共行政决策不同于其他决策，由于其所涉及的范围广，影响面大，后果严重，因此，公共行政决策的明智与否，正确与否，不仅仅影响着政府行政的效率和效果，影响着公共行政的合法性、正当性和公正性，甚至于还影响着政府的生死存亡。作为公共决策的主体，政府必须会决策，懂决策，必须建立科学的决策机制，掌握科学决策的方式和方法，只有如此，才能制定出周延而明智的公共决策来。

6.有效执行政策的能力

政府是公共政策的执行者，公共政策的执行效果与政府的执行能力密切相关。有效的执行能够确保政策目标的实现和政策的预期效果。目前，我国各级政府管理中经常存在的“上有政策，下有对策”、“曲解政策”、“歪曲政策”等问题，在很大程度上与政府执行能力不足和执行能力软弱有着一定的关系。

7.组织学习的能力

组织学习就是为了促进组织的长期效能与生存发展，而在适应环境变化的过程中，对其基本的信念、态度、行为、结构和方式进行调整，从而获取一种面对各种问题持续改善的能力。现代社会人们称之为知识社会，各种新知识、新观念、新技术层出不穷，在这个充满知识的社会里，如何学习知识，如何接受知识，如何创造知识并有效地运用知识，既是知识社会对现代政府能力的一个要求，也是对政府能力的一种挑战。同时，一个政府的组织学习能力如何，尤其是学习新知识的能力如何，对未来政府管理的创新和组织成长有着至关重要的影响。

8.可持续发展的能力

可持续发展作为人类发展观的最重要进步和突破，已经得到国际社会的广泛认同，它意味着既要满足当代人的要求，又不能对后代满足其需要的能力构成危害的发展。面对人类日益增长的期望，如何平衡眼前发展和长远发展的需要，如何促进国家的可持续发展，是当代政府治理所面临的又一挑战。可持续发展能力是现代政府能力的一个重要构成部分，它要求现代政府治理要更具前瞻性，更具战略性，更能兼顾和平衡现在与未来的需要。

政府能力不仅是综合概念，还是动态概念。因此，需要在此强调的是，上述8项能力，是在当前国际背景和一国正常情况下的政府核心能力。我们需要保持辩证统一的视角:既要将政府能力视为长期持续的建设，又要将政府能力的具体内容保持更新，与时俱进。