当前我国政府应急能力的现状与不足

中国历史上自然灾害频繁，经历了洪水、干旱、蝗灾、地震、瘟疫等天灾，人民的生产生活受到了严重的影响，曾酿成了许多悲剧。当我们遇到各种公共危机时如果能够采取有效的措施进行控制，则公共危机造成的危害有可能降到最低。1998年特大洪灾、2003年年初的“非典”危机等，对政府和社会应对突发性公共危机事件的能力进行了全方位考验，我国政府在较短的时间内集中了大量的人力、物力和财力应对公共危机，终于战胜了洪灾和非典，并迅速组织人民恢复生产，取得了巨大的成就。尽管各级政府经历了无数次公共危机的考验，积累了一些应对的经验和办法，但是，以往政府在处理这些公共危机时，往往是就事论事，并没有上升到公共危机管理的高度去认识，用科学理论来指导具体的管理实践。当问题出现以后，往往临时组织一个班子，根据情况具体处置。这虽然也能够解决一时的问题，但是处理公共危机的成本很高，矛盾不少，表现出面对公共危机时应对措施的临时性和政府调控的弱化。近年来，我国应对各种公共危机所暴露的问题是多方面的，现状是不容乐观的。

长期以来，作为国家管理机构的政府已习惯于社会常态下的管理，而对社会非常态的风险应对能力略显不足，主要表现在:公共危机意识淡薄、信息不公开、透明度不够、在应对突发性公共危机事件方面公共危机机制与法制不健全、行政管理体制存在一些弊端以及应对公共危机队伍的专业素质普遍不高等。

(一)突发事件或公共危机意识淡薄

政府官员、公共管理者以及社会公众的应急管理意识淡薄，在政府管理过程中对应急管理的认识不足。当公共危机事件发生时，关键看政府部门对这些突发性公共危机事件的认识态度是否正确、端正;他们对公共危机事件发生时的处理是否合乎人们的意识常理以及符合社会正常运作。在现实生活中，我国地方上的一些政府部门在突发性公共危机事件发生之初，他们往往看不到公共危机的隐患，盲目乐观，喜欢“报喜不报忧”。即便是公共危机事件已经严重威胁到人民的生命和财产安全，为了免于广大群众和新闻媒体的指责乃至上级部门的惩罚，他们对外封锁消息，对上级主管部门进行隐瞒。这充分反映了我国地方上一些政府没有足够的公共危机管理意识。由于突发事件意识淡薄，突发事件出现时就会措施无力，政府和公众都会存在侥幸心理。在这一侥幸的过程中，很多机会丧失，突发事件得以蔓延。公众的侥幸心理一旦被摧毁，由于缺少相应的思想准备，便会变得极度恐慌，这种恐慌引发的破坏性后果往往比突发事件本身更为严重。任何公共危机来临的时候，老百姓最需要及时了解权威、真实、全面的信息。如果一些地方政府在工作中对公共危机的信息缓报、漏报和错报甚至于不报，不仅影响上级政府做出科学、果断的决策，更会错失有效控制公共危机的有利时机。所以政府部门特别是政府部门的领导对任何事物的认识态度必须要端正，在工作中从实际出发，保持清醒、冷静的头脑，对任何公共危机事件都要把它们扼杀在萌芽之初。

(二)对突发事件的基本特征认识不够

充分认识突发事件的突发性和危害性等特征是干预和解决突发事件的前提。由于突发事件暴发突然、时间短促、传播迅速，突发事件在一定时间内、一定范围内是可能处于失控状态的。突发事件的这一特征要求政府在非常有限的时间内做出反应，形成正确的判断，以争取到宝贵的时间，使损失最小化。在这方面，“SARS”带给我们的教训是深刻的。此外，对社会公众来说，突发事件造成的最大危害在于日常生活秩序遭到破坏，并由此造成心理的脆弱和心理疾病的发生。突发事件可能最终会得到控制和消除，但它给人们心理留下的恐惧和创伤却可能长期存在。因此，决不能低估突发事件对国家发展的危害程度。

(三)公共危机应急法制不健全

要让政府的应然选择变成积极负责的必然行动，尚需以法律的形式确定下来。公共危机应急法制是国家管理体制的一个重要组成部分，是政治体制、行政体制的重要方面，这方面的欠缺暴露了政府管理的严重问题。任何一个现代国家政府，在面对特殊情况、处理特殊问题时，应当有特别的法律、法规作为保障，有了相应处理公共危机事件的法律、法规，政府就能依法办事，严格执法，广大人民也必须服从法律，正确履行职责，承担相应的义务。在抗击“非典”疫情中，《突发公共卫生事件应急条例》的紧急出台，为政府采取应急措施提供了法律依据。制定和颁布应对危机状态的法律、法规，可以依法启动法律、程序，进一步减少行政命令固有的弊端。这种应急反应机制的规范化、法治化，对于一旦发生影响社会稳定、危及人民群众生命财产安全的突发性重大事件，政府在第一时间内组织、动员和使用各种力量和手段，最大限度地减小和防止损失、消除不利影响，都将起到重要的作用。同时把政府依法办事落到了实处，民众也受到了良好教育。

根据近几年突发事件处置的教训，借鉴国外应急管理的经验，针对我国突发事件的特点，亟须建立准备充分、反应快捷、高效控制、信息沟通、保障有力的应急法律制度，在法律层面上明确各级政府在突发事件处理中的责任，用法律保证突发事件处置的高效快捷。我国已经有一套用于突发事件处置的法律文件，但是目前尚无统一、规范和专门针对突发事件处置的专门法律。因此，我们在大力加强对已有相关法律的宣传、执行和督察力度的同时，要不断完善应急管理的法律、法规，对各种突发事件实行依法管理。只有把应急管理法制化，在面对突发事件采取措施时才能有法可依，才具有权威性。健全国家法律是政府快速战胜公共危机的手段之一。

(四)应急管理机制落后

突发事件处理体系和快速反应机制在人员救助、恢复正常生活秩序中起到了关键作用。而我国在应对突发事件时暴露出的问题，比如政府的应急管理缺乏系统的战略和政策规划;缺乏系统化和制度化的教育、训练、组织保障;缺乏整合和协调的机制，政府与医疗机构之间的协调配合欠缺;缺乏有效的信息支持和信息沟通机制，信息传播渠道不畅通;缺乏制度化的财政资源保障和人力资源保障;与国际组织和地区组织的合作有待完善等等，都使我们看到健全应急管理机制的迫切性。

1.公共危机应对机制不顺

中国对社会安全的需求快速增长，但国家政府应对风险的机制并不健全。公共危机事件的应对机制，是指预防、应对处置突发事件的各种制度及其运行规范的总称。我国的公共危机应对机制由预警机制、紧急处置机制、善后协调机制、评估机制四大部分构成。在公共危机状态下，政府的作用、各部门的职能以及与社会各阶层如何协调并不十分清楚，因而有可能使整个社会处于混乱的状态。2003年“SARS”危机暴露出了一个明显的缺陷:我国医疗预防体制中西医分家、条块分割、部门封锁，使得医疗预防资源、信息不能整合。以广东省部分地区发现“SARS”时为例，许多地区无动于衷，当疫情严重时，又出现了医院之间为了各自的利益，相互之间封锁消息，强调各自为战，不能及时把消息反映到上级卫生部门和中央卫生部门备案调查，由于无法利用现有的资源，所以国家卫生部不能及时向全国报告疫情以及向全国宣布预警。由于信息的缺乏，国家政府和卫生部门无法做到紧急处理，从而导致“SARS”大规模地在全国范围内暴发。目前我国公共危机应对机制另一个最明显的缺陷，就是合理的危机监控和处理机制尚未建立起来，即使建立起来了，平时也不演练，一旦危机暴发，仓皇上阵，临时拼凑，手忙脚乱，顾此失彼，损失惨重。为了解决我国应对危机机制的不顺，就要根据我国的实际情况，建立符合中国国情的应对机制，同时对国民进行公共危机预防知识的培训和危机预防的演练。

2.行政管理体制的缺陷

由于我国公共管理问题的复杂性、动荡性和多元性，加之政府官员的私利倾向以及传统官僚体制本身的弊端等，导致我国政府治理的缺陷。我国政府在解决公共问题方面还存在着明显的职能缺位。通常情况下，一些政府官员在处理重大事件时，常常相互推诿责任;有时政府人员在行政工作中往往会有权无责、是非不分、赏罚不明，我国政府体制由于政府职能没有划分清楚，许多事项管理上条块分割严重。从整个体制上看，公共危机时刻一些重大事项由谁负责、对谁负责的问题，谁也不清楚。即便中央政府下令，各级政府部门之间也可能难以有效协调。当涉及利益时，他们也许会舍命争;当涉及责任时，他们就会拼命地推掉。一直推到中央政府发出命令才行得通。这些现象表明了我国的体制在某些方面是缺乏责任心的体制。虽然随着经济发展的全球化，各类公共危机的不断发生及其危害性逐渐升级，这些现象并不可怕，可怕的是政府危机应对上的延误与政府人员处理问题的态度、效率。一旦行政管理工作人员失职，就有可能会延缓国家经济发展速度、打破社会的稳定。因此加强政府行政管理机制建设，是我国政府体制改革的一项重大任务，也是不断提高政府应对突发性公共事件能力的手段。

(五)队伍建设的缺陷

1.医务专业队伍缺乏

任何国家都应当具备一定数量的公共危机应对专业队伍配备，国家一旦遇到公共危机袭击时，才不会手足无措。从我国近几年公共卫生领域接连出现新型流行性传染病来看，人类所面临的公共卫生安全虽然有了很大的保障但依然形势严峻。一些地方的公共卫生防御工作存在许多不尽如人意的地方，对突如其来的流行病缺乏专业的应对能力。有些地方由于公共卫生工作不受重视，人员待遇低，人才流失严重，现在岗的公共卫生人员，特别是基层的疾病预防控制中心的人员数量少。此外，我国公共卫生研究力量分散，发挥专家作用不够。一些医务人员的传染病防治知识缺乏，感染防护意识不强，甚至不能有效地保护自己，缺乏应对突发应急事件的准备。因此我国在各类公共危机应对处理上，必须刻不容缓地培养一定数量的医护专业危机预防、处理队伍。为加速建立应对突发性公共危机事件的医护专业人才队伍，我国政府应当及时建立专家数据库及其不同层级和地区的医护专业人才库。人才是做好各项工作的基础和关键，而公共危机应对专业人才的要求更高，并且我国在任何时候处理公共危机都要保证一定数量的专业力量。

2.我国缺乏专门应急队伍储备

我国没有专门的公共危机应对队伍建设，每一次遇到公共危机的侵袭，都是从公安、武警、解放军、民兵抽取一部分力量去抗险救灾，却没有储备专门应对公共危机的队伍。在和平与发展时期，人民解放军的角色仍然重要，他们主要是维护世界和平、维护国家稳定、保卫祖国的边境、保障国内人民的生命和财产安全。国家在招收兵力时，就应当把征收进来的兵力按不同事务进行分类，进行专业知识培训。就国家对突发性公共危机事件的预防和处理来说，分派一部分兵力在公共危机预防和处理上，这些兵力在日后的学习工作中，应主要接受培训公共危机处置方面的知识和能力，并且他们的工作任务主要是用来应对突发性公共危机事件，即使国内暂时没有发生公共危机事件，这一部分的兵力也不能全部调动出去完成其他任务，国家政府应该随时树立危机意识。当国家同时遇到多种紧急情况时，国家兵力的需求和分派才不会失衡。

3.我国没有培训应对公共危机专业人员的机构

对任何国家来说，训练有素的公共危机预防专业人员，是制定有效危机预防、控制对策的基础，也是执行措施的保证。目前，我国缺少专门培训公共危机管理人才的机构，政府、大专院校和社区培训中心都没有专门针对重大公共危机应对人才的培养;有些大专院校虽然具备成熟的条件，但却没有开设相关专业;有些机构开设了应对突发性公共危机的课程，但人才培育手段非常落后，不能满足我国应对突发的、复杂的公共危机事件的需要。随着社会经济的不断发展和人们生活水平的不断提高，政府不仅要设立全国灾害管理学院，培养公共危机管理的专业人才，而且政府应当加大公共产品的投入，加强专业机构建设，改革落后的仪器设备建设;加强培训基地和公共危机学校建设。增加经费投入，提高师资水平，改革教学内容，改进教学手段，使培训和教学内容符合应对公共危机实际工作的需要。

总之，我国政府和社会经受过各种灾难和突发事件的考验，在应急管理能力方面积累了一定的经验。但实事求是地分析，我国政府的应急管理能力与公民的期望还有较大的差距，政府应急管理体制和机制不尽完善，应对公共危机的队伍专业素质普遍不高，应急管理能力也有待提高。