北欧公共政策与社会管理特点

北欧人在富有区域特点的文化背景下，经过不断探索、不断改进，创造出了一整套与其文化特征相协调的社会公共政策和管理体制。

（一）高度关注公众利益的公共政策

北欧国家在长期的社会发展实践中，形成了“关注公共利益、完善公共服务、体现社会公平”的社会公共政策。主要包括三大政策。

政府调节政策。北欧是典型的资本主义国家，市场经济占据主体地位，但在整个社会经济发展过程中，政府仍发挥着重要作用。北欧各国政府不仅控制着森林、水域、矿产资源等大部分所有权，而且拥有相当规模的国有企业，国有企业一般占有国民经济的10%左右，加上相对较高的税收，北欧各国政府对经济社会发展的干预能力十分强大。与市场竞争促进效率相对应，政府调节有效地保障了整个社会的公平问题。因此，北欧社会分化较轻，绝大多数公民可以享受到公共政策带来的利益。

就业指导政策。就业是北欧各国公共政策的重要内容。由于国家有着非常高的社会救济水平，为了避免一些人轻视就业、重视救济现象的发生，公共政策提倡就业、鼓励就业、支持就业，以此增加税基、降低支出。北欧各国政府一般设有劳动力市场委员会，专门负责就业公共政策的落实。中央政府和省政府就业指导机构免费对各种人员进行就业指导、技能培训，并采取各种措施促进就业，如增加公共部门就业岗位、推迟老年人退休、提高失业保险领取标准等。

税收调节政策。依托税收调节经济社会发展和各个阶层的收入水平是北欧各国公共政策的重要特征。瑞典、挪威、丹麦三国都是高税收的国家，通过征收高额的累进税，调节社会各阶层的收入。把从高收入者征收的税收，通过补贴、救济、福利等方式转移给低收入或无收入者，保障了各阶层均可以拥有较高的生活水平。目前瑞典个人所得税的最高税率是57%，而上世纪70年代一度高达87%，创下了工业化国家的历史纪录。尽管高税收也带来了一些不利因素，但这种税收调节政策一个最直接的社会效果是大大缩小了收入差距，资料显示，瑞典最大的行业收入差距是13∶1，经过税收调节后，最大的收入差距降为5∶1，因此，瑞典成为全世界收入水平差距最小的国家之一，收入差距缩小有效地促进了社会公平和稳定。

（二）高度重视社会参与的社会管理

北欧社会管理有三个突出的特点：一是政府在社会管理中承担重要责任；二是社会组织在社会管理中扮演重要角色；三是形成了一整套科学有效的管理机制。

北欧政府职能定位是公共服务型政府，政府的主要职能是向社会提供各种公共产品和公共服务。因为如此，政府预算的绝大部分用于公共服务，如，在挪威市级政府财政预算中，用于教育的费用占34%，用于老年人看护的费用占28%；县级政府财政预算中，用于教育的费用占52%，用于道路和公共交通项目的费用占22%。从瑞典的政府财政支出结构看，也是主要用于公共服务项目。下面是国家社会事务委员会提供的2007年瑞典财政支出的一组数据：幼稚园及学校38%，职业及成人教育11%，文化休闲3%，老年人护理15%，残疾人护理7%，个人及家庭护理5%，医疗3%，公共设施如街道水公园等2%，救护服务2%，计划包括政府所属建筑及其他14%。可以说，政府在北欧各国社会管理中具有十分重要的地位。

多年来，瑞典、挪威、丹麦政府机构一直处于不断缩小的趋势，与全世界各国政府相比较，北欧各国政府属于小政府，与此相对应，公众和社会组织参与社会管理就成为北欧社会管理的一大特色。

北欧是世界上社会组织最发达的地区之一。各国政府鼓励社会组织的发展，各类社会组织几乎遍布社会生活的各个方面，如，养老服务组织、妇女组织、环境组织、卫生组织、汽车协会、科学协会、宗教团体、消费者协会、禁酒组织、残疾人组织等等，这些社会组织与政府建立起合作关系，成为政府与民众之间进行沟通的重要桥梁，其参与社会管理的方式主要通过三种方式：一是通过委托或者招标、招聘等市场化方式购买社会组织的服务，以此提高服务质量、降低管理成本和管理费用，增强公共服务的透明度；二是社会组织依靠在民众的广泛影响，通过大众投票和大众传媒等方式干预政治选举；三是社会组织通过积极的社会活动，参与政府的各种重大决策，促进民众与政府之间的相互沟通和相互了解，帮助政府的各种社会政策在民众中落实。

在长期的社会管理中，北欧形成了一套科学有效且为民众所接受的管理机制。一是调查研究机制。每一项公共政策出台以前都必须由社会事务委员会组织相关人员进行充分地调查研究，为决策提供参考依据。二是信息整合机制。每个公民一张社保卡，把各种资料整合在一起。三是专家理政机制。每个政府一般都组建一支独立于政党和政府以外的专家队伍，参与政府各种决策。四是公众参与机制。社会公共政策出台前，要向社会公布，广泛征求民众意见。五是政策评估机制。政策出台后，要经过科学绩效考核评估。评估由社会事务委员会组织专门机构和人员实施。

（三）高度倾向弱势群体的社会福利

作为公共政策和社会管理所涉及的重要内容，北欧的社会福利受到世界各国的广泛关注。为了更好地理解北欧以及北欧的公共政策和社会管理，有必要了解一下北欧的社会福利。北欧完整的高福利体系以瑞典最为典型^[1]。

瑞典的社会福利制度兴起于19世纪中叶。最早的济贫活动是由教会主持的，1862年，瑞典地方政府开始取代教会从事社会救济事务。作为一种保障制度，社会福利制度正式开始于1881年。这一年，瑞典议会讨论了社会保障问题，并实行了限制童工和实施社会救济的法案。1891年建立了医疗保险制度。1901年建立了工商保险制度，并成立了社会保险局。1913年建立了养老保险制度。至此，瑞典社会保障制度的雏形基本形成。

在瑞典经济的发展过程中，形成了对外依赖性较强的国民经济体系，1930年的经济危机，使瑞典的社会保障制度受到了很大冲击。居高不下的失业率让很多人开始思考当时社会保障制度的改革问题。1932年社会民主党开始执政，并提出通过完善和强化社会福利制度来解决经济危机。该党从建设“人民家园”理念出发，以建立平等、关怀、合作与互助国家为目标，依托不断提高的经济实力，经过几十年的努力探索，建立起了一套完整社会福利体系。

瑞典的社会福利体系大体可分为三个方面：一是社会保险。包括养老保险、健康保险、双亲保险、工伤事故保险、失业保险。其中养老金支出占社会保险总支的50%以上。二是社会救助。包括对不具备领取国家基本养老金资格、生活困难的老年人进行救助；残疾人和伤残人员家属补贴；儿童健康补贴等。三是社会服务。主要有老年服务制度，为生活在公共老年机构或居家老年人提供生活护理、医疗保健、心理咨询等；残疾人服务制度，提供语言、听力和行动装置，提供技能培训、就业岗位，确保残疾人独立、体面地生活；儿童服务制度；就业服务制度等。

在完整的社会福利体系支撑下，瑞典不断提高社会福利标准，使瑞典成为世界上典型的高福利国家。瑞典的高福利主要体现在三个方面：一是福利渗透到社会生活的各个方面，福利领域之广泛世界上少有。二是福利伴随着人们的一生，一个人从出生到死亡均可以享受到各种形式的社会福利，瑞典的福利也称为“从摇篮到坟墓”福利制度。三是福利标准水平高。单就失业救济金这一项看，一个失业者大体可以享受到其就业工资的80%的社会救济。

在瑞典社会保障制度中值得一提的是教育保障。政府在教育上的改革主要是创办公立教育，通过公立教育让更多的民众有受教育的机会。瑞典的教育一般都是根据社会需求设立大学、设立专业，培育更多的适用性人才。瑞典公立教育的发展，使瑞典各个基层的贫富差距大大缩小。