现行专业技术人员评价制度存在的主要问题

从历史沿革看，我国专业技术人员评价制度随着职称制度的改革不断与时俱进，并且在各个历史时期对当时经济、社会及人才的发展起到了巨大推动作用。但由于各种原因，我国尚未建立真正意义上与国际接轨的评价制度，主要表现在以下四个方面。

1.缺乏系统的顶层设计，配套法规不健全

我国现行职称制度实际上是包括职称评定、职业许可和职业能力认证的一套大体系。但到目前为止，始终缺乏对这个大体系系统的顶层设计，由此导致操作层面上的三个主要盲点：一是职称与职业资格间的关系界定，执业资格和从业资格间的关系界定；二是从专业化、社会化、国际化评价需求出发，政府、社会团体、企事业单位在人才评价体系中各自的地位和作用；三是国内职业资格（职称）和国外职业资格（职称）间的关系界定。

自1994年以来，我国针对工程领域从业技术人员的职称制度经历了从仅仅作为国有企事业单位内部人事管理制度向面向全社会工程技术人员社会化评价的转变过程。一部分工程技术人员职称评价从原有的职称序列分离出来，实行职业资格制度。目前由政府部门建立的职业资格有6项，共涉及18个职业，而其他各类工程技术人员依然采用现行职称评价办法。在认证范围上，现行29个工程师专业技术系列还不能完全覆盖新增专业技术领域，对于非公有制单位专业技术人员还难以为他们提供及时有效的服务，合资企业、民营企业往往得不到政府部门开展工程师专业技术职称资格评定工作的授权。企业领导者也缺乏开展相关工作的积极性，导致在这些企业工作的工程技术人员职称问题长期无法解决。一些企业如华为、中兴等制定了本企业的岗位资格评价办法，但仅限于企业内部实行。

深入分析以上现象，根本原因在于现行职称制度仍然被桎梏在人事管理制度框架内，不能真正打破干部、工人的身份界限，不能真正实现工程技术、技术和技能人才评价体系的贯通，不能真正发挥社会团体在人才评价方面的作用。

除此之外，职称制度的配套法规建设明显不足。虽然现有的《行政许可法》《劳动法》和《就业促进法》都对实行职业资格制度做出了原则性规定，但一直未形成更进一步的配套法规。这在某种程度上也是造成现行职称制度缺乏系统顶层设计的原因。

2.专业评价的主体功能不强

职称制度的主体功能是专业评价。从其演进过程来看，我国职称制度正在逐步实现对专业评价本质的回归。遗憾的是，现行职称制度的专业评价主体功能仍不强，仍与人事管理制度中的聘任功能、分配功能等纠缠不清，仍承载着太多待遇，导致现实中“评与用”的纠结和“评职称”过程中的许多扭曲意识与行为出现。在工程领域专业技术人员的评价中，这一矛盾更加突出。

首先，表现在评价与使用脱节，“评的用不上”与“用的评不上”的矛盾突出。对企业而言，由于用人自主权的落实，在招聘、定岗、任命、提拔过程中“认不认职称”完全由企业自己说了算（职业许可除外）。但由于现行职称制度的专业评价功能不强，导致企业对现行职称制度及其评价结果的认可度不高，“评的用不上”现象比比皆是。2014年中国科学技术协会会同上海工程师协会开展的《企业科技工作者职称状况调查》（以下称“中国科协调查”）显示，近半数企业对现行职称制度及其结果认可度不高，从而挫伤了企业科技工作者通过专业技术“通道”上进的信心，导致四成科技工作者认为职称作用不大。2015年全国学会专业技术人员专业水平评价工作群（以下称“学会群”）开展的《全国学会专业技术人员专业水平需求调查》（以下称“学会群调查”）^[9]同样显示，受访的专业技术人员中约有1/3没参加过职称评审，其中有1/4的人不参加的原因是认为职称没有用。对事业单位而言，由于人事管理制度改革相对缓慢，各方面配套措施未及时跟进，其专业技术人员上进主要还是走职称这个“独木桥”，而职称又与待遇紧密挂钩，因此“用的评不上”现象较为严重，这同样挫伤了专业技术人员的事业心。

其次，表现在无法准确反映专业能力，不能满足人才合理流动需求。如前文所述，用人单位特别是广大企业对现行职称评价结果普遍认可度不高，认为职称获得者在工作中所表现出来的水平、能力和本单位的要求有一定差距。换句话说，用人单位认为职称不能真实反映工作能力，不能作为用人单位选人用人的依据，因此难以满足人才合理流动需求。加之同一技术领域在不同地区的发展水平各异，导致各地持同一级别证书人员的实际专业能力存在实质性差异，无法实现不同地区、不同发展水平用人单位之间的证书和能力互认。

最后，表现在负载待遇功能与待遇难脱钩导致社会矛盾加剧。由于现实中职称与工资、福利、转户口等种种待遇仍难脱钩，在有些地区近年来还有强化趋势，使得评职称就是评待遇的观念还普遍存在，导致技术人员在评职称的过程中明争暗斗，加剧了社会矛盾。

3.社会化进程缓慢

市场经济条件下，政府的管理方式应该以间接管理为主。现代社会治理模式要求政府、社会团体和公民之间的合作共治，具体到职称管理中，就是要形成政府、社会团体、企事业单位共同参与的多元管理模式，而政府在其中的主要职能应该是顶层设计、宏观管控和服务保障。目前国内从上到下对此已达成共识，近20年来已经有了明显行动，且已取得了局部效果，但政府主导职称评定的局面并没有得到根本改变，由此带来微观上行政化过度或越位，宏观上管理不到位或缺位，社会化进程不能满足经济社会及人才发展的需求，具体表现如下。

一是不能满足非公领域企事业单位科技人员和青年人才发展需求。如前所述，当前在非公领域就业和自主创业的人员已成为社会的大多数，他们既是经济发展的主力军，更是创新创业的生力军，但由于申报渠道等方面的原因，现行职称制度显然不能满足他们的发展需求。2014年中国科学技术协会会同中国人事科学研究院（以下称“人科院”）开展的《全国科技工作者专业技术职称状况调查》（以下称“人科院2014年调查”）显示，如果具备评定职称的条件，89.7%的非公领域就业科技工作者都希望获得职称；84.1%的人认为职称对其现实工作有一定甚至很大的作用。该调查同时显示，72.9%的非公领域就业科技工作者希望改革现行职称制度。中国科协的调查显示，40岁以下的青年科技工作者拥有职称的比例不到20%。

二是对新兴领域发展形成制约。随着产业结构调整，特别是信息技术、网络经济的发展，新兴领域、岗位层出不穷，学科交叉成为对未来专业技术人员能力要求的新特点。但苦于现行职称制度对职称（职业）系列或专业的调整跟不上，相关标准和程序迟迟不能出台，导致新兴领域的专业技术人员“望职称兴叹”。中国科协的调查显示，目前仅少数省市就新兴产业出台了相应的职称评定政策。在现行的职称国家分类标准体系下，跨学科、跨行业、跨领域的交叉人才流动渠道不畅问题十分突出。

三是分类管理不到位，不能体现“同行评价”。从人才评价的国际走向来看，“同行评价”是大趋势，能够充分体现不同类别专业技术人员的职业特点和发展规律。而我国现行职称制度从系列设置、职级划分到评价方法的分类管理均不到位，在评审专家推荐选拔方面又统得较死，导致与评价对象的专业契合度不高，不能体现“同行评价”。

四是科技社团的作用没有得到有效发挥。目前，从制度体系看，除了人力资源管理部门管理的工程师职称评定工作外，社会上参与到针对技术岗位的专业技术人员能力（资格）评价工作中的还有劳动管理部门、交通管理部门、中国科协所属全国学会和部分企业，标准不一致、名称交叉和重叠的问题十分突出。如何解决职称评审难，在学会群调查中受访者给出的建议是：充分发挥社会团体联系会员、服务会员的优势。目前，尽管部分全国学会组织实施的以同行认可为特征的工程师专业水平评价工作已经形成了一定的社会公信力，得到所在行业的认可，但至今尚未纳入国家职业资格框架。

4.评价标准和方式不能与时俱进

现行职称制度中许多明显过时或不够科学合理的评价标准和方式仍在沿用，跟不上客观需求的变化，更没有在评价标准方面体现从事工程技术应用研究的工程师和相关基础研究的学者的差异。人科院2014年调查显示，66%的科技工作者和职称管理者认为“完善评价标准，突出能力和业绩”是深化职称制度改革的重点。学会群的调查显示，54.4%的专业技术人员认为“职称评价偏重论文、学历的倾向没有根本改变”，37.6%的人认为“职称评审程序烦琐，管理服务水平不高”。

总体上看，对工程技术人员的能力要求可以归结为理论知识、解决实际问题的能力、对所在领域前瞻技术发展跟踪的能力等方面。但在当前的实际工作中，对不同级别工程师的能力要求存在很大差异，对同级别但从事不同领域工作工程技术人员的专业能力要求也不尽相同。而现行的标准过于笼统，没有体现上述差异，实施过程中重获奖数量和级别、重论文数量等的倾向（尤其是对高端人才的职称评定）日益突出，对工程技术人员解决工作实际问题能力的要求被弱化。人科院2014年调查显示：55.9%的工程技术人员认为现行职称制度存在最主要的问题是“职称评价偏重论文、学历的问题没有解决”；43.4%的工程技术人员认为现行职称评价存在论资排辈、能上不能下的现象；同时，工程技术人员对“学历”“计算机水平”“外语水平”等要素评价，重要性均小于满意度；对“职业道德规范”“科研课题和科技成果”“专业实践能力”等要素的重要性与满意度的差值最大，分别为0.18、0.19和0.24。工程技术人员还反映，在职称评价中对技术成果转移转化的因素也重视不够。

5.国际化对接阻碍较大

经历了近40年的改革开放，中国已经确立了世界大国地位，在推动世界经济发展中发挥着举足轻重的作用。随着对外经济交往的日益广泛和深入，国家间的人才流动也在不断增加。一方面有更多的中国专业技术人员将随着对外合作项目走出国门，有更多的外籍专业技术人员成为中国企业海外公司的雇员；另一方面会有更多的外籍专业技术人员来到中国，长期生活和工作。国家“走出去”战略的内涵也不仅是要实现中国制造“走出去”，更要实现中国人才和中国智力“走出去”，参与到更高层面的国际竞争中。种种需求都决定了，必须尽快实现我国专业技术人员评价体系与国际接轨。

人科院2014年调查显示，45.1%的工程技术人员认为“职称评价含金量不高，缺乏等效性和国际可比性”。现实中，我国目前仅有少数职业，如结构工程师、建筑师等与有关国家和地区开展了资格互认。

造成这一状况的最直接原因是评价标准的国际可比性和等效性不强，已成为影响和制约我国实现与发达国家开展双边或多边资格互认工作的瓶颈。同时，目前我国实行的工学教育学位评价与职业资格认证“双轨并行”，分属教育部和人社部管理，更增加了国际互认的难度。

与国际对接的另一个瓶颈来自评定主体。从世界上多数市场经济国家和地区看，其职称评定，特别是职业资格评定，都是通过社会团体采用同行专家评价的方法，而我国现行职称制度仍然在政府的主导之下，成为影响中国加入国际工程师互认协议的重要阻碍。

调研中，工程技术人员强烈呼吁，继我国加入《华盛顿协议》后，应抓紧启动《工程师流动论坛协议》等国际工程师职业资格互认工作，这不仅是我国工程技术人员国际化的需要，也是我国企业和工程专业服务机构实施“走出去”战略的迫切需求。