多元化社区管理型

北京是世界著名的古代和文化名城，拥有悠久的历史和丰富的政治、经济、文化底蕴。明朝定都北京后，设顺天府为北京最高行政机关，管辖大兴、宛平、良乡、固安、香河等22个县。北京早期的基层管理体制实行的是坊里制。所谓坊里就是将城市中的居民区划分为若干个正方形或长方形的块状区域，周围用墙围起来，设1～4个大门，定时开启或关闭。一般坊里设有坊正，主要职责是掌坊门管钥，督查奸非。坊之上设厢，若干坊组成一厢，设厢官。坊之下有铺，相当于现在的街道。坊里制与乡村的乡里制相对应，是一种城市基层管理体制，主要功能在于维护社会治安，严密控制居民活动。

到了宋代，北京开始设保甲制，但主要作为坊里制的补充。到了清代之后，不断完善保甲制度，使之逐渐取代了坊里制成为城市基层管理组织。从坊里制到保甲制，反映了政府权力随着政府机构膨胀逐步向基层延伸的趋势。1902年，直隶总督袁世凯批评保甲制度“防患不足、骚扰有余”，建议以现代巡警制度取代保甲制，以维护北京的社会治安。清朝政府接受了这一建议，于同年设立工巡局，并将内城分为东、中、西三城进行管理。1909年清政府颁布《城镇乡东方自治章程》，第一次以法律形式确认了城乡分治的管理体制。随着城市人口的增多，社会管理任务越来越繁重，北京城市基层管理体制开始朝着自治体制方向发展。1914年北京成立了“京都市政公所”，主要负责承诺的是总体规划和基础设施建设。1921年，北洋政府颁布《市自治制》，列北京为特别市，第一次确立了市政府组织机构及其权限，但是对城市基层管理组织未作特别规定。1930年，国民政府颁布了《市组织法》，将市划分为区、坊、闾、邻几个层级。闾、邻都是通过居民会议选举闾长或邻长，负责一切自治事务，并能办理市政府、区公所及坊公所交办的事务。1945年，将原有的坊里制改为保甲制，隶属社会局，1947年2月归属民政局管辖。

新中国成立后，北京市人民政府依照原来的行政区划对区级建制进行了重组，规定过渡时期政权组织系统分为市政府、区政府、街政府三级。同时，还建立了许多群众性居民组织，如治安保卫委员会、妇幼保健会等。与其他城市一样，单位在城市基层管理中发挥基层性作用，成为政府实施城市社会管理的最主要途径，而居民委员会并没有发挥基层自治组织的功能，而变成了政府的办事机构。

改革开放以后，尤其是近20年来，北京诸多社区不断探索社区管理实践经验，创造出了许多社区管理新模式。众所周知，北京是中国的首都，是政治、文化中心，同时也是特大型国际化都市，城市管理的任务十分艰巨、复杂。由于各区、各街道、各社区经济政治文化发展不平衡、城市化进程不同、社区管理主客观条件不同，在建设和谐社区中要解决的重点、难点不同，遇到的困难也不同，本着因地制宜、实事求是的原则，很难建立一个统一的、没有差异性、没有丝毫区别的社区管理模式。因此，北京市各区的街道社区形成了多元化的社区管理模式 (笔者统一称之为多元化型社区治理模式)，呈现出不同的特色，主要有以下几种:

一是鲁谷模式。鲁谷社区管理模式，也称“三部两室一厅”的行政管理模式，是北京市石景山鲁谷社区所创立。鲁谷社区是北京市首家称谓“社区”的街道办事处，正式成立于2003年7月18日，是北京市在街道层面上进行城市管理体制改革的试点单位之一。鲁谷社区行政管理新体制主要包括三个部分。

(1) 构建社区党的领导、行政管理和社区自治相结合的三个组织体系。社区党工委，作为区委的派出机构，对辖区内地区性、社会性、群众性工作负全责; 社区行政事务管理中心，作为区政府的派出机构，对辖区城市管理、社区建设及社会事务实施管理、协调、指导、监督和服务; 社区代表会议及其委员会，作为代表鲁谷社区广大居民和社会单位利益的群众性自治组织，承接政府剥离出来的部分社会事务，监督政府依法行政。

(2) 形成“三部二室一厅”的工作体系和工作机制。与社区三个组织体系相对应，鲁谷社区在机构设置上改革了街道办事处传统的自上而下“一对一”的模式，将街道17个科室精简合并为“三部二室一厅”，即党群工作部、城市管理部、社会事务部、综合办公室、社区委员会办公室和居民事务服务大厅。

(3) 在社区建设的实践中逐渐形成了七项运行机制。这七项运行机制包括: 以社区党建为龙头的主导机制; 居民广泛参与的民主机制; 以“民生、民心、民服、民安”工程为重点的社区建设服务机制; 社会化、市场化运作的城市长效管理机制; 以发挥“四自功能”为主要内容的居委会建设机制;传播先进文化的文明建设机制; 社区各类中介服务社会组织的培育机制。[8]

鲁谷模式是石景山区社区发展的主旋律，被认为是北京市社区管理模式的一个亮点，即: 理念创新构筑体制创新的基础; 善治体系浇筑和谐社区参与的公平; 转变职能铸就和谐社区的保障。

鲁谷模式的特色在于将社区定位在街道层面上，通过街道层面的体制改革和创新，探索“小政府、大社区，小机构、大服务”的现代化大城市的基层管理模式。它通过构建“三个组织体系”，使治理主体多元化，不仅整合了社区党建资源，实现了党建工作属地管理的改革创新，加强了党在基层的执政能力，而且促进了职能转变，把目前街道本不应该承担的各项带有行政审批和执法的职能，经梳理后归位于政府，建立了“责、权、利”相统一的新型“条块”关系。它实现了政府行政管理职能归位，把原来由政府直接管理的相关社会事务归还社会，逐步交由社区自治组织和社团组织承担; 实现了将部分社会管理职能归位，合理界定了政府、社会、市场三者之间在社会管理和公共服务方面的职能; 形成了“市场入位、社会占位、政府归位”的管理新格局。它通过“三部二室一厅”的工作体系和工作机制，实现了街道的瘦身消肿，既降低了政府管理成本，又提高了行政效能。它通过七项运行机制的逐步完善，创造了安全、优美、文明、和谐的社区环境，激发了社区居民参与社区建设的热情，有效地推进了新型社区建设。

二是朝阳模式。朝阳模式是指北京市朝阳区八里庄街道社区管理模式。朝阳区八里庄街道地处朝阳区中西部，紧邻CBD商务中心，辖区面积约4万平方公里，人口约10万人，7个社区委员会。社区规模大是八里庄街道社区建设的现实情况。大社区在发挥优势的同时，也意味着要面临繁重的工作。尽管街道在2003年实施了一系列“减负松绑”措施，社区居委会的行政负担有所减轻，但因为原有的工作模式没有发生根本变化，社区居委会还是要承担较重的行政事务。社区居委会忙于各种行政事务，开展居民自治的精力严重不足，自治水平和协助政府管理的职能都得不到充分发挥。为减轻社区居委会行政工作的负担，提高城市管理水平，2004年2月，朝阳区八里庄街道以红庙社区为试点，建立社区政务工作站，在社区构建起了“一个核心、两套体系”的新型社区工作模式。

“一个核心”是指将社区党委建设成为坚强有力的领导核心，“两套体系”是指围绕社区居委会形成充满生机活力的居民自治工作体系和围绕社区政务工作站形成精干高效的社区行政事务工作体系。其中，社区党委通过联席会议制度、议事协商制度，积极协调社区政务工作站、社区居委会、社区单位之间的关系，及时、有效地解决问题，总揽维护社区稳定和社区全面发展的大局; 社区政务工作站是创新社区工作模式、保证政府行政管理工作重心下移到社区的重要支点。由街道办事处派工作人员担任工作站站长，实行站长负责制，下设社区行政事务、社区治安、社区环境管理三个工作组，主要承担政府下派到社区的行政事务，统一管理政府各职能部门下派到社区的协管员; 社区居委会主要落实社区自治、推进社区民主建设进程、广泛发动社区居民参与活动，为居民提供多样、贴心的服务。[9]

朝阳区创立的关注民生、孵化社会组织的社区管理模式，为北京社区管理模式的形成提供了经验: 即社会组织运行机制的创新; 社区社会资本的融合与创新; 两新组织管理的创新; 制度性的整合与创新。

八里庄街道“一个核心、两套体系”的新型社区工作模式的特色在于将社区作为社会管理体制改革的突破口，通过建立社区工作站这一平台，把党的领导、政府依法行政与社区依法自治有机结合起来。在新型社区工作模式的实践中，社区党委改变了过去陷于具体社区事务的局面，领导核心地位得到了强化; 建立社区政务工作站，有效地整合了政府职能部门在社区的行政资源，降低了政府行政的成本，强化了街道协调整合、属地管理和辖区总负责的综合管理职能，提高了街道办事处的行政管理能力和管理水平; 从行政事务性工作中解放出来的社区居委会，有了更多的时间和精力开展居民自治活动。可以说，通过“一个核心、两套体系”的新型社区工作模式，使街道的综合管理能力、社区党委的综合协调能力和社区居委会的自治能力都得到了加强。“三方加强”的最终结果就是居民受益，最大限度地贴近群众，更好地服务于居民，在实现社区和谐、创建“条专块统、重心下移”的新型社会管理体制的道路上迈出了坚实的一步。

三是西城模式。西城模式也称为“议行分设的‘三元’组织管理模式”，是北京市西城区社区厂桥街道探索实践的社区管理新体制。传统意义的社区居委会实行议行合一，在实际工作中更多的是执行、承担政府各职能部门下达的行政性事务。由于忙于行政事务，社区居委会难以腾出更多的时间和更多的精力去调查居民的需求，听取居民的意见和建议，更谈不上考虑社区的长远规划、发展和建设，模糊了社区的自治性质。为推进社区自治体制改革的深入发展，构建居民自治、管理有序、文明祥和的新型社区，西城区厂桥街道于2003年4月开始，全面推行社区议行分设的“三元”自治组织体系。

议行分设“三元”自治组织体系是指在社区党组织的领导下，由社区成员代表大会决策监督 (即监督层)，社区居委会议事 (即议事层)，社区工作站执行 (即执行层) 的社区自治组织分离的管理体制。其中，社区成员代表大会是社区议行分设自治管理模式中的监督层，通过社区党组织建立的“联系社区成员代表协调委员会”实施“厂桥社区成员代表六项制度”(年会制度、建议制度、调研制度、视察制度、实践制度和民主监督制度)，以充分发挥社区成员代表的监督作用。社区居委会作为社区议行分设自治管理模式中的“议事层”，由在本社区有广泛影响的居民、单位、外来人员代表组成，对社区工作站有直接领导权，除社区居委会主任外，其成员一律不实行8小时工作制，不享受工薪待遇，不在社区工作站中任职，它具有3项职能，即工作职能 (6个工作委员会的社区服务与社区保障、社区卫生与计划生育、社区治安与日常纠纷调解、社区文化教育与科普教育、社区环境与物业、社区协调与共建职能)、公益职能和社会职能 (主要通过组织志愿者、社会中介组织和社会社团组织实施)。社区工作站是社区议行分设自治管理模式中的“执行层”，在社区居委会的领导下开展工作，根据社区居委会6个委员会的工作要求设立社工岗位，通过“公平、公正、择优”的原则，实行竞争上岗，接受社区居委会和社区成员的监督、考评。

厂桥街道实施该模式后，社区居委会大大“减负”，能有50%的精力深入社区调研，了解情况，研究社区发展规划，解决居民事务，使居委会陷于行政事务的现象得到扭转，社区凝聚力和“谋事当家”的民主自治能力不断增强。[10]

西城区社区管理模式的特色有: 从基层社区“两会一站”到“百姓评说”，构筑了西城社区管理模式，即社区党委领导; 社区居委会议事、协商;社区居民代表大会决策; 社区工作站执行的社区管理模式。此模式为北京市社会管理模式的形成奠定了基础。

四是东城模式。东城模式是指北京市东城区和平里街道通过建立社区服务管理中心，转变政府职能，发展第三板块，整合社区服务组织，培育社会中介组织而形成的社会经济管理模式。和平里街道办事处利用社区服务管理中心对众多的社区服务组织实行“项目管理”与“项目运作”的方式，把政府实施公共服务的经费分配给各社区服务管理中心，再由社区服务管理中心分配给各个社区服务组织，其做法包含以下三个方面的内容。

(1) 项目运作机制。办事处将社区公共服务内容，分为不同的项目，制定目标、标准、实施要求等。通过签订委托责任书的方式委托授权，由“管理中心”承办，并将原“事业费”、 “人头费”改为“项目经费”拨给“管理中心”。“管理中心”依据项目的目标、要求，进行细化，并以“项目经费”为杠杆进行调剂落实。对政府临时交办的事务，采取“费随事转”的方法运作。

(2) 项目契约机制。街道办事处采取“先挖渠、后放水”的做法，与“管理中心”签订委托责任书，明确责、权、利。“管理中心”承办办事处剥离出来的社会公共服务事务，采取公开招、投标方式选定承包对象，并与其签订目标责任书，通过契约形式保证“项目”的落实。

(3) 项目评估机制。对所确定的服务项目，组织有关专业人员，并邀请工委、办事处主要负责人参加论证，在实施中对其运行情况进行评估。

“管理中心”的建立，推动了社区公共服务的发展，在促进社会和谐、稳定方面发挥了重大作用。第一，搭建起社区公共服务的新平台，提高了服务质量。“管理中心”以依托社区、搭建社区公共服务新平台为突破口，构建了管理中心—事务服务大厅—社会服务实体—社区服务网络—社区服务站 (社)有机结合的社区公共服务保障机制。在26个社区内，建立了社区服务站，把原来由社区居委会直接管理的便民角、便民点，转由“管理中心”直接办、直接管，社区居委会负责监督和协助管理。

环境卫生服务中心按照“项目管理”的要求，制定了目标责任制，加大了考核力度，将原来单纯清运垃圾的做法，改变为以垃圾分类为主要内容的垃圾消纳管理，并在社区内进行广泛宣传，设立垃圾分类处理器。同时，“环境卫生服务中心”还将自己管理的15条街巷保洁工作全部承包给环卫局五所。彻底解决了“环卫局扫马路，环卫中心扫街巷，一条路两家管”的矛盾，大大地提高了保洁质量。第二，盘活固定资产，使其发挥更大效能。和平里中街甲27号楼原是街工委办公楼，工委搬到新办公楼后，交由“管理中心”经营。中心在对辖区内写字楼的出租情况进行调查分析后，制定了整体出租的方案，运用互联网发布招租信息，取得了理想效果，仅2003年就创收60万元。第三，建好窗口，提供方便、快捷的社会化服务。社区事务大厅是与百姓密切接触的服务设施，是社区公共服务的窗口。按服务性质分为失业从业服务组、社会保障组、职业服务组和低保服务组、“96156”便民利民组。社区事务大厅利用电视屏、自由索取宣传材料等固定宣传栏和政策宣传平台，对各种优惠政策、办理程序以及服务电话进行了公开。[11]

五是宣武模式。宣武模式也被称为“四个统一、多元化服务”的民主自治管理模式，是北京市宣武区广外街道在创立新社区管理体制中探索建立起来的社区管理模式。北京市宣武区广外街道是北京市社区体制改革试点单位，多年来，坚持“一个目标、四轮驱动、三个转变”的基本思路，通过深化社区民主管理体制改革，形成了任务统一部署、工作统一调度、绩效统一考核、资金统筹使用的新型块统体制; 建立了“多点受理、一站服务、分层负责、专人代理、多重监督、网络支撑”的便民服务体系。

社区建设既涉及社区党组织、社区自治组织、社区服务组织、社区志愿者组织等社区组织建设的任务，又涉及社区服务、社区文化、社区卫生、社区治安、社区环境等社区事业建设的任务，是一个系统工程。社区建设是为老百姓服务的事业，老百姓的需求是多方面的。如何处理好这些关系，是社区管理的重要内容。广外街道贯彻落实科学发展观，以建设小康社区为目标，在街道层面构建公共服务体系和社区层面以提高社区自治能力方面的改革上，取得了显著的成绩。

(1) 通过“两大机制”提高统筹协调的综合管理能力。一是形成新型块统机制。在原有以街道管委会为龙头的经济分析会、城管调度会等地区综合管理协调网络的基础上，整合街道办事处16个科室和地区8个站的职责和职能，积极组建城市管理、社区建设、精神文明、经济发展、安全与应急等专业委员会和综合事务办公室，使人力资源、管理资源得到充分应用。同时，充分发挥区、街财政税收分成的优势，按照“费随事转、统一管理、专款专用”的原则，将财政收入的2/3直接投入地区公共服务事业、地区性工作中，形成了任务统一部署、工作统一调度、绩效统一考核、资金统筹使用的新型块统体制。二是形成“一条龙”的联动代办机制。在社区建立了全程办事代理服务站，剥离了社区居委会部分行政协管职能，整合了社保、流动人口等社区协管员队伍，使服务站成为了社区便民利民服务平台，政府管理重心下移至联络平台、社区公共服务和社会管理组织平台，从而在街道办事处、地区站所队办、社会服务组织、社区形成了“一条龙”的联动代办机制。

(2) 在社区服务中实行“三种运作方式”。一是实施社会化运作方式。通过招标、过程监督规范项目的运作，引导社区开办群众需求的培训教育项目、公益服务项目。二是实施产业化运作方式。社区服务中心通过与各类专业服务队建立合作关系，扩大了服务功能，走出了一条以实业养事业、以服务促发展的自我运转之路。三是实施市场化运作方式。改变了过去直接向街道文化苑、绿化站、环卫所等拨“事业费”、“人头费”的做法，以提供“项目经费”的方式，推动社会服务组织由“依赖型”逐步向“自立型”转变。为解决城市保洁这一难题，街道把环卫所推向市场，变成独立的法人单位，实行地段保洁公开竞标承包方式。

(3) 完善“四大民主自治机制”。一是深化社区民主管理机制。以社区党组织为领导核心层、以社区常务会议为议事层、以社区居民代表大会为决策层、以社区居委会为执行层，建立了“职能分离、责任并重、目标统一”的新型社区组织体系; 完善了社区居民代表会议制度，优化了居民代表结构，把社区中的人大代表、政协委员选为居民代表，实现了直接民主与间接民主的有效对接。推行社区居民代表轮值制度，居民代表定期到社区居委会办公，倾听居民呼声，监督社区工作。二是推行社区双向评估机制。改变以往街道单向考核社区的做法，实施居民评估社区以及社区评估街道与街道评估社区相结合的双向评估机制，实现了行政管理与民主意愿的有机结合。制定了《关于社区会议和社区自治组织评议街道办事处工作的方案》，推行“下评上，民评官”的评议模式。三是建立社区事务协调机制。建立社区协调工作委员会，成员由社区党组织、居委会、物业公司、驻社区重点单位负责人、政府有关部门驻社区的工作人员组成。社区协调工作委员会的主要职责是，整合社区物质资源、人力资源、文化资源，协调解决社区内的公共事务和突出矛盾，监督成员单位在社区履行职责和兑现有关承诺。通过协调机制的建立，促进了社区资源共享，并进一步探索了协议共享、成本补偿、委托代理等资源共享的有效形式，29个社区与103个单位签订了共建协议，很多单位主动开放了本单位的内部设施，开展了双向服务，取得了较好的社会效果。四是强化社会监督机制。街道建立了职能部门派到社区的工作人员向居民代表报告工作的制度，接受居民的评议和监督。为充分尊重群众意见，建立社区听证会制度，政府部门及社会服务组织在社区实施的涉及居民切身利益的事项，必须按照听证告知制度的要求，实施前都要听取人大代表、政协委员及部分单位、居民的意见，使居民意愿得以体现和落实。[12]

无论是鲁谷模式、还是宣武模式，都带有明显的政府导向型特点; 而西城区的强化自治、朝阳区的社会组织管理呈现的是政府导向与社会导向交汇相融的特点。同时，上述这些社区管理模式又透视出许多共同面临和期待解决的问题: 一是社区管理体制不顺; 二是社区居民自治程度低下; 三是社区参与的制度化程度不高; 四是社区社会组织发展缓慢; 五是社区服务需求资源供给不畅。

社区管理可以有不同的模式，但从普遍价值和长远目标来看，在社区管理中，应该强化社区居民自治的导向，强化政府的公共治理导向，强化社会广泛参与的协同导向。北京市社区建设应建立一种“合作治理”的框架模式。其基本内涵是: 在党的领导下，政府、社区、市场各司其职，建立政府公共治理为主导、社区居民自治为目标，市场、社会广泛参与的治理格局。其原因是: 第一，公共服务是我国政府职能转变的要求，是我国政府发展的方向，是政府管理社会的前提和必然选择; 第二，社区居民自治是一种管理成本较低的体制创新，也是社区建设的内在要求，有利于扩大公民有序的政治参与，加强基层民主建设; 第三，社会组织是社区发展的支撑体系，是政府公共服务的承接者，是社区居民自治的参与和支持者。