政府推动和社区自治相结合型

沈阳市是辽宁省省会，我国著名的重工业基地，也是东北地区的中心城市和交通枢纽，辖9区、3县、1市，总人口720万。在9个市辖区中，有5个中心城区、4个城乡两种职能区、108个街道办事处、1177个社区; 非农业人口131. 2万户，398. 8万人; 社区平均规模1115户; 现有社区委员会成员5748名，社区聘用制干部 (社区社保干事) 1821名。在计划经济体制向市场经济体制转型时期，沈阳市承受了沉重的转轨痛苦: 50万下岗职工和近70万离、退休职工逐步被抛离出既定轨道。各种社会矛盾和社会问题给这个城市的社会管理体制带来了巨大的挑战。正是在这种背景下，沈阳市做出了社区管理体制改革的决定，改革的目的就是使城市管理从行政管理逐步过渡到社区自治管理，使社区真正成为居民进行自治管理的载体。

1999年上半年，在民政部指导下，沈阳市在全国率先进行了社区体制改革。三年来，沈阳市社区建设工作取得了突破性的进展: 社区体制改革不断深化，社区建设运行机制不断完善，社区服务功能不断拓展，社区建设的浓厚氛围初步形成，社区居民的参与意识、自治意识明显提高，以社区为载体和平台的各项工作均取得了较大成效。沈阳模式主要做法是:

(1) 明确社区定位。在沈阳社区体制改革中，将社区明确地定位在小于街道办事处、大于原来居委会的层面上。其理由是: 原有的居委会规模过小，区域界限不明显，社区资源匮乏，居民的依附性也较差，不利于社区功能的发挥; 街道办事处是政府的派出机关，是政权组织，在街道层面上组建社区，无法体现社区的自治性质。因此，将社区确定在街道与居委会之间的层面，充分体现了社区的自然属性，有利于社区资源的利用与功能的发挥。所以，沈阳市根据时代的需要，本着有利于政府管理，有利于社区主体的自治，有利于充分利用社区资源，提高工作效能，对社区重新进行了定位。

(2) 合理划分社区。沈阳市按照社区的基本要素，即主要依据居民居住的自然地缘关系、社区的资源配置、适度的管辖人口和人们的心理认同感等社区构成要素，按照有利于社区管理、自治、资源利用，有利于提高工作效能的原则，有利于社区居民行使民主权利，优化社区资源配置，将社区重新进行划分，来组建新的社区。新的社区主要分为四种类型: 一是按照居民居住和单位的自然地域划分出来的“板块型社区”; 二是以封闭型的居民小区为单位的“小区型社区”; 三是以职工家属聚居区为主体的“单位型社区”; 四是根据区的不同功能特点以高科技开发区、金融商贸开发区、文化街、商业区等划分的“功能型社区”。这些社区的划分有助于社区政府因地制宜地去开展社区工作，使各社区在社区内的各项资源得到有效的配置，这种社区划分是以建设有中国特色的社区理论为指南，根据社区不同的实际情况决定的。

(3) 建立新型社区组织体系。这个组织体系包括决策层、执行层、议事层和领导层。决策层是社区代表人会，它是社区中的居民和社区中的单位代表联合组成的定期开会决定社区重大事项的组织，是社区内自治的权力机构。执行层是社区管理委员会，主要由居委会成员、户籍民警、物业管理公司负责人等方面人员构成，社区管理委员会对社区代表人会负责并报告工作，其职能主要是教育、服务、管理和监督社区事务。一是建立了社区代表人会——即“决策层”。社区代表人会由社区居民和社区单位的代表组成，每年定期召开会议，讨论决定社区的重要事项，包括选举社区干部。二是建立了社区管理委员会——即“执行层”。社区管理委员会与居委会实行“一套班子、两块牌子”，成员由选举产生，对社区代表人会负责。三是建立了社区协商议事委员会——即“议事层”。协商议事委员会由社区内的人大代表、政协委员、知名人士、居民代表、单位代表等有关方面人员组成，在社区代表人会闭会期间行使对社区事务的协商、议事职能，有权对社区管理委员会的工作提出建议和进行监督。四是组建了新的社区党组织，即“领导层”。同时，还建立了由“单元组长”、居民代表、社区志愿者等组成的组织工作网络。沈阳模式真正体现了“社区自治、议行分离”的原则，完全符合现代社会民主政治的发展方向，并建立起完善的组织体制，形成了严密的社区网络体系，扩大了基层民主，强化了监督和制约机制，初步形成了权责明确、互相促进、互相制约的社区管理模式。这种社区组织体制将社区内各种力量和资源纳入到统一的社区管理范畴之中，有利于社区管理水平的提高。

图3.3 沈阳市社区组织机构图

(4) 明确社区职能。一是管理职能。协助各级政府维护本地区的社会治安，组织群防队伍，搞好群防群治; 加强对流动人口和刑释解教人员的控制，发现问题及时向有关部门反映; 调解民间纠纷，防止矛盾激化，促进家庭及邻里和睦; 协助有关部门搞好以“净化、绿化、美化、安全”为内容的安全文明小区创建活动; 协助有关部门搞好居民的交通车辆管理，做好计划生育工作; 协助政府完成其他行政工作。二是教育职能。宣传党的方针、政策和国家的法律、法规，提倡社会公德、家庭美德，教育居民履行依法应尽的义务; 开展多种形式的精神文明建设活动，提倡科学文化，反对封建迷信，树立文明社区风尚、家庭道德风尚; 加强对失足青少年的思想教育，做好帮教工作; 教育居民增强社区意识、参与意识，形成良好的社区氛围。三是服务职能。组织居民开展便民利民的社区服务活动，完善为老年人、残疾人、优抚对象和居民家庭生活提供服务等多种层次的服务网络; 采用各种形式，开辟多种渠道，帮助下岗人员、失业人员就业; 动员社会力量，建立社区服务志愿者队伍，开展群众性的互助、互济活动; 为居民提供方便的生活环境。四是监督职能。维护居民合法权益，代表辖区居民对政府有关人员的执法情况，以及环卫、供水、供电、供暖等公用事业和企业单位对居民的服务承诺情况进行监督，及时向上级政府及有关部门反映问题和群众呼声，提出意见和建议。社区作为居民利益的代表，参与业主委员会，并通过业主委员会，选择、聘用和监督物业公司。

(5) 依靠社区资源有效服务。社区服务是在政府的指导和扶植下，利用和开发社区内资源，发展和组织社区内的成员，开展各种福利服务和便民服务以不断满足人们的物质生活和精神生活的要求，提高人的素质，促进社会的进步与发展。沈阳社区模式中，在社区管理委员会的指导下，大力开展社区志愿者活动，通过开展社区志愿者活动，提高了社区居民的生活质量，增进了人们的满足感、成就感，居民的主人翁意识增强，节省了大量的社区管理资金，提高了社区工作效率，改善了社区的人文环境，为社区共同意识的形成提供了基础。社区中形成了社区志愿者服务网络，真正形成了“我为人人，人人为我”的良好的社区环境。

6. 直接公开选举社区干部。根据《居委会组织法》的原则规定，全市统一采取“公开招贤，定岗竞争，择优入围，依法选举”的办法，按照每200至300户配备一名社区专职干部的比例，选举产生了首届“社区管理委员会”成员。各街道办事处普遍在社区张贴了“招选启示”，在对报名参加招选的人员进行资格审查、考试、答辩的基础上，确定入围建议名单，提交社区代表大会讨论; 然后由入围者在社区代表大会上进行竞选演说，按多数代表的意见确定出正式候选人; 最后按照差额、无记名投票选举的原则，依法选举产生社区管理委员会成员。

沈阳社区管理模式的特点是: 借鉴我国政权机构的设置，创造性地设立了社区自治组织，同时借鉴国家层面政权机构之间的权利与义务关系，通过建章立制，明确社区自治组织之间的关系、地位与作用。在社区建设过程中不仅依靠政府的推进，还依靠民主自治的力量，社区的管理中呈现出向社区自治的发展趋向。通过调整社区规模，理顺条块关系，强化社区的管理、教育、服务、监督职能，增加政府投入。逐步建立起以居住地为特征，以居民的认同感和归属感为纽带，以提高居民生活质量、综合素质和文明程度为目的，以社区成员的自我教育、自我服务、自我约束为手段，有党和政府领导、社会各方参与、群众自治管理的区域性文明小社会，并形成共居一地、共同管理、共促繁荣、共保平安、共建文明、共求发展的社会化自治管理的运行机制。[13]

当然，沈阳模式在实践中也存在一些不足，主要表现在以下几个方面:

(1) 政府角色越位、缺位的现象时有发生。主要表现为: 一是“以政代社”，街道办事处承揽了太多属于社区所应承担的职能。二是习惯于计划经济时代的传统做法，自觉或不自觉地将非政府的社会组织作为依附于政府的附属单位或下属单位，直接干预这些单位的自主权。三是在财政安排上“过度投入”，让社区服务中心、社区文化馆、社区图书站的多数工作人员依靠招募志愿人员来担任。

(2) 社区组织与运行机制尚不健全。主要表现为: 一是组织建设、管理体制不完善; 二是社区管理建设的具体内容不规范; 三是社区内部错综复杂的网络关系有待进一步理顺。

(3) 资金供给与运行机制不完善。主要表现为: 一是政府对社区的资金投入不足; 二是社会捐助形成的资金来源少; 三是有奖募捐资金投入少等。

(4) 社区居民参与社区管理的积极性、主动性不够。参与社区志愿服务的多为老年人和学生，绝大多数上班族都不愿意参与到社区管理事务之中。