公务员及公务员制度

美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府：企业精神如何改革着公共部门》一书中，系统总结了转变旧的行政理念的10条思路：从划桨到掌舵，从服务到授权，从垄断到竞争，从规章到使命，从投入到效果，从官僚到顾客，从浪费到收益，从治疗到预防，从集权到分权，从政府到市场。因此，各级政府工作人员要完成从控制导向到服务导向的思想转变，充分回应民众的要求是政府存在的目的。只有通过推行公务员制度，选拔优秀人才、提高公务员队伍整体素质，来适应政府的职能转变，服务公众，建设廉洁政府。

一、公务员

1．“公务员”概念的来源及涵义

公务员制度源于19世纪英国的文官制度，文官制度的主体在英文中称为Civil Ser-vant（或Civil Service），中文常将其译为“文官”。在英文中本来是没有“官”一词和“官”的含义，“官”的含义是从中国引入的，原意是指在中国清廷做官的人。“Civil Servant”一词首先在18世纪英国出现，用来表示英国的文职人员（也表示“文官制度”与Civil Ser-vant System意涵相同），其直译为“仆人”，即国王的仆人或佣人。在美国，有时会使用Civil Servant一词，但绝大多数情况下会使用Governmental Employee，其意指“文职人员”、“公仆”、“雇员”。最早对“公务员”作出法律解释的是1859年英国的《退休法》，该法规定，政府中所有的“常任官员”称文官（公务员），相应的文官制度也就成为“公务员制度”。英国，是世界上首次使用公务员制度的国家，公务员称为Civil Servant或Civil Ser-vice，指需要经过考试竞争，择优录取，无过失即可长期担任的文职工作人员，其范围涵盖除政务官、常务次宫、从事基础工作的所有工作人员（清洁工等）。然而由选举产生或政治任命的议员、首相、大臣、部长等政务官，法官和军人、地方政府官员等均不在其范围内。

美国，公务员称为Governmental Emp1oyee，词义中表明公务员与政府的关系是雇佣关系。指与军事人员相对应的所有政府的官员，包含由选举产生和政治任命的文职人员，其中除去议员、法官等人员。

公务员，从世界各国公务员制度分析，一般可以理解为从事国家公共事务的人员。根据《现代汉语词典》解释，它是指政府机关工作人员。这个解释主要是依据中国目前对公务员的范围划分来定义的。目前，由于各国社会政治经济制度、历史沿革、理论认识和民族文化存在很大差别，世界各国并没有形成公认的统一的公务员定义。公务员的内涵包涵以下一些内容：涵盖范围，各国公务员都有比较确定的范围，无一例外的是，各国行政机构的工作人员都在公务员之列；活动性质，各国公务员都从事公共事务活动，但执行政府行政公务的都被划分在公务员之列；职业选择，从事公务员工作是一种职业选择，在现行历史条件下，对具体的个人而言，当公务员主要是个人的一种职业选择而在国家和政府机构工作；承担职责，各国公务员的职责都是为国家和为国民服务，服务的对象是广泛的，而不是某一特定的集团或组织；产生方式，各国都建立了比较完善的法规，其产生方式主要有考试录用产生、选举产生、政治性委任或行政性委任产生等。

2．民国时期“公务员”概念的使用

“公务员”一词在中国古代的文献资料中尚未发现。直到中国近代，“公务员”的概念才由国外引入，并经过不断地演变，成为时下所用的“公务员”。从公务员指向的内容来看，包含了文官、官吏。在中国的古代有“文官”的相关文献记载，如明朝洪武年间，明太祖在恢复科举制度的上谕中说：“使中外文宫，皆由科举而定。非科举者，毋得与官。”在日常生活中“文官”概念并不常用，更多的是使用“官吏”一词。将“文官”理解为从事行文理事、史官等相关的从业人员，与“武官”相对应。然“官吏”一词由官与吏并用，但两者的含义却大相径庭。“居于庙堂之位为官，趋之位于地方为吏。”“吏指品秩低微的官员，为官的僚属。”这是中国古代对于官吏的一般性认识。

由于中国官本位思想的长期存在，官吏为民服务的意识淡薄，在清末及民国初期西法东进、效法西方的潮流中，“公务员”概念并未出现在中国的法律规章中。在中国法律制度中首次出现“公务员”一词并予以解释的是1928年的《中华民国刑法》，规定：“本法于民国公务员在民国领域外犯左列各罪者适用之。”1929年民国立法院法制委员会在讨论考试院拟具的《官吏任用暂行条例草案》时，将标题修正为《公务员任用条例草案》，由此开始了公务员立法工作。1931年，中华民国立法院第137次会议把司法、监察两院组织法条文内所有“官吏”字样，一律更改为“公务员”。1931年，将《公务员任用条例》修正为《公务员任用法》。“公务员”一词替代了历代沿用的官吏、文官的称谓。

民国时期的“公务员”一词没有明确的含义，且运用和使用的过程中出现过混乱的情形。公务员的具体范围、涵义、对象差异需根据不同法律文件的规定和解释进行把握，也时常与“官吏”、“公职人员”等词语同时出现，甚至是混用。1928年颁布的《中华民国刑法》中规定：“称公务员者，谓职官吏员，及其他依法令从事于公务之议员及职员。”这是中国近代史上首次对“公务员”的概念以法律的形式所进行的解释。但由于历史和现实的局限，对舶来品——“公务员”一词的认识和涵义把握的限制，未能深刻地概括公务员的范围，仅采用列举的方法将一些人员归结于公务员的范围序列。1935年《中华民国刑法》修正为“称公务员者，谓依法令从事于公务之人员。”《中华民国刑法》对公务员概念的修正解释，将依照法令从事公务的人员一律称为公务员。可以看出，其采用了概括的方法来界定公务员的范围，即出现了抽象笼统、模糊不清的观念，这也是对公务员涵义最为宽泛的解释。

3．新中国建立后“公务员”概念的引入

中华人民共和国成立后，在废除了民国时期的“六法全书”，同时也废止了中华民国的公务员制度，“公务员”一词从国家政治法律内容中再度消失。当代中国第一次正式使用“公务员”一词是在1987年。1984年11月，中央组织部会同当时的劳动人事部起草《国家工作人员法》，因当时条件不具备，改为《国家机关工作人员条例》，鉴于“国家机关工作人员”概念范围还是太广，后又改为《国家行政机关工作人员条例》。1986年，由中央组织部牵头、原劳动人事部参加，组成干部人事制度专题工作组，在前面条例草案的基础上，进一步提出建立国家公务员制度的建议。1987年将该条例更名为《国家公务员暂行条例》，“公务员”一词又重新出现在中国当代的政治法律生活中，并被普遍地使用，同时也开启了我国公务员制度初步建立与逐步完善的历程。

中国当代公务员的涵义有较为明确的范围，但概念的使用也存在一定的混乱，经常与“干部”、“党政领导干部”等概念交替使用。根据《国家公务员暂行条例》第三条之规定，公务员被界定为“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。”其范围包括了国务院组成机构、直属机构、办事机构，以及省、市、县、乡镇地方机构代表国家行使行政权力，执行国家公务的所有工作人员。将政府行政机关中的所有工作人员统称为公务员。鉴于《国家公务员暂行条例》直接来源于《国家行政机关工作人员条例》草案，其涵义仅限于国家行政机关的工作人员，且最严格。但是，其后公布的《国家公务员制度实施方案》规定，“实施国家公务员制度的范围包括：第一，各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员；第二，其他行使国家行政职能、从事行政管理活动中除工勤人员以外的工作人员。上述工作人员包括在国家行政机关中从事党群工作的人员。”公务员的范围有所扩大，包括了非行政机关（但具有行政管理职能的机构）中工作的人员。当代中国公务员分为领导类公务员与非领导类公务员两类，领导类公务员包含于“党政领导干部”之中。因为“党政领导干部”这一称谓对象包括了各级各类国家机关、国有企事业单位，以及人民团体的领导成员或机关内设机构的领导成员。由此可见，当代公务员涵义，与“党政领导干部”、“干部”交叉存在。现行的公务员涵义只在一定程度上消除了这种多称谓的混乱，《公务员法》规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”与1993年的《国家公务员暂行条例》相比，公务员的范围不仅包括了行政机关的工作人员，还包括中共党委机关和人大、政协、法院、检察院、民主党派机关的工作人员，公务员的范围较以前扩大了许多。但是，“干部”、“党政领导干部”与“公务员”的混合使用较为普遍。

4．“公务员”涵义的界定

目前，对于“公务员”一词的使用，多未从学理上加以厘清与界定，国内学者对于公务员的定义也基于依据和标准的不同而众说纷纭。有说公务员是“行使行政职权，履行国家公务，从事社会公共事务管理的人员。”有说公务员“一般是指通过非选举程序而被任命担任其政府工作的国家工作人员。”在《公务员法》中，对公务员规定为“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”

《公务员法》对公务员的解释，对公务员进行定义有两个基本因素值得考量：其一，公权力因素。公权力是指政府或者国家管理公共事务的一种执行能力。公权力是对公务员内涵进行界定的核心因素，即是否“握有”公权力，即“依法履行公职”，其是否纳入了国家行政编制、是否由国家财政负担工资和福利是形式上的判断因素，是次要的因素。其二，对公务员基本理论和制度的研究与建构必须置于宪政的背景之下，从宪政的背景下分析，国家的公权力来源于社会成员或者说国家公民的公意，在这种权能分治的观点之下，公务员只是国家公权力最末端的执行者，忠实于国家权力的服从性是对其首要的要求，在此前提之下享有有限的自主性与能动性。也有学者将这种忠实义务概括为“公务员为处理公务而提供劳务时，既要消极地服从国家的意志，更要积极地考虑国家的利益。”

依据《公务员法》规定，在我国公务员包括七大类：第一，中国共产党的机关工作人员。包括中央和地方各级党委，纪委的专职领导成员；中央和地方各级党委工作部门及纪委机关的工作人员；街道、乡、镇机关的工作人员。第二，人大机关工作人员。包括全国人大常委会委员长、专职副委员长、秘书长、专职常委；地方各级人大常委会主任、专职副主任、秘书长，乡镇人大专职主席、副主席；各级人大常委会工作人员。第三，行政机关工作人员。包括各级政府的组成人员，各级政府工作部门及其派出机构的工作人员。第四，政协机关工作人员。包括政协各级委员会主席、专职副主席、秘书长；政协各级委员会工作机构的工作人员；政协专门委员会办事机构的工作人员。第五，审判机关的工作人员。包括最高人民法院、地方各级人民法院的法官、审判辅助人员和行政管理人员。第六，检察机关工作人员。包括最高人民检察院、地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员和行政管理人员。第七，民主党派机关工作人员。包括八个民主党派和地方各级委员会主席、专职副主席、秘书长；中央和地方各级委员会职能部门办事机构工作人员。

二、公务员制度

公务员制度在世界上已有一百多年历史。受英国影响，欧美其他西方国家也先后在19世纪中晚期确立了公务员制度。公务员制度作为人类政治文明的共同成果，反映了现代政府管理科学化、规范化和民主化的发展趋势。

1．对公务员制度的一般性理解

“制度”在现代汉语中有两层基本的含义：一是体系，指在特定的历史环境和条件下形成的某一领域的体制性的格式化规定，即经济、政治、管理等；二是规范，即要求社会大众共同遵循和行动的准则。公务员制度是现代国家的一种主流的人力资源管理制度，应具有现代化、科学化、高效、发展性特征。一般认为：国家公务员制度就是指政府对公务员实行管理的制度。也可以理解为：国家公务员制度指通过制定法律和规章，依法对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员进行科学管理的一种人力资源管理制度。应该说，国家公务员制度是一个多维度、多范畴的概念，其涉及政治、法律、管理等学科，应多视角进行探析和界定。

2．从不同角度认识公务员制度

（1）公务员制度是一个历史范畴

随着社会的不断进步，尤其是生产力的迅速发展，现代国家机构的社会管理任务越来越繁重，职能不断扩大，行政管理机构不断增多，行政管理人员不断增加。由此，政府对工作人员实行科学管理就成为一个突出问题。在西方国家，随着政治制度的不断完善，公务员制度产生也成为历史必然。在我国，同样存在对国家行政机关工作人员的科学管理，并且必然要建立相应的管理制度。中国与西方国家尽管社会制度不同，但政府机关对国家公共事务的管理，在许多方面是相同或相近的。因此，公务员制度并不是某一社会制度的专利，也不是少数发达国家的专利，发展中国家同样有必要建立公务员制度。

（2）公务员制度是国家政治制度的组成部分

在西方国家，公务员制度规定业务类公务员必须在政治上中立，公务员不得参与正党活动。各国都要求业务类公务员对行政长官决策的忠实执行，这是对业务类公务员的政治性要求。中国公务员制度，公开承认公务员制度的政治性，它是国家政治制度的重要组成部分，反映了中国公务员制度的真实性和客观性。

（3）公务员制度是关于公务员管理的法规体系

公务员制度包括公务员的权利与义务规定、公务员分类制度、公务员录用制度、公务员选任制度、公务员考核制度、公务员奖惩制度、公务员任用制度、公务员升降制度、公务员工资制度等，是由这一系列制度构成的体系。世界各国公务员制度都有一些共同性形式或内容，但由于各国情况不同，在标准和方式上则存在较大的差别。

（4）公务员制度是一项行政人力资源管理制度

说公务员制度是一项行政人力资源管理制度，是因为它蕴涵着人力资源管理的理念，它是关于政府人力资源管理的规范与规程，属于人力资源管理的范畴。公务员制度的法制化运作与管理，结合了公务员制度应具有的科学化、高效性与发展性的特征，呈现出了现代人力资源管理的专业化发展趋势。

总之，公务员制度的目的和作用主要在于公平、公正地选贤任能，提高行政效率，革除贪污腐败，促进为政清廉。中国改革开放政策的实施，市场经济的发展，呼唤着科学、民主、高效、廉洁的政府，这也是中国确立现代公务员制度的经济基础和必要的社会条件。