机关事业单位养老保险

我国机关事业单位养老保险与企业不同，退休费用由国家和单位负担，个人不缴费。退休金标准以本人工资为基数，按工龄长短计算发放。国家机关公务员退休后，基础工资和工龄工资全额发放，职务工资和级别工资按比例发放；事业单位工作人员退休后，按基础工资和岗位工资两项之和的一定比例发放。

一、机关事业单位养老保险制度的特征

近几年，伴随着人口老龄化加剧，退休人员越来越多，退休费总额不断提高，单位和财政压力巨大。据有关资料显示，目前全国机关事业单位退休费总额已超过千亿元，比1990年增加了二十多倍；离退休金年均增长28．4%，明显高于同期工资递增18%的水平，且在多数年份超过了同期国家财政增长速度。

1．基本情况

截至2005年底，全国共有在职人员10850万人，离退休人员5088万人，包括离休人员126万人和退休人员4962万人。其中，机关在职人员1073万人，退休人员281万人，月人均退休金1469元；事业单位在职人员2713万人，退休人员771万人，月人均退休金1346元；企业在职人员7064万人，退休人员3777万人，月人均退休金724元。机关、事业单位和企业在职人员分别为全部在职人员的10%、25%和65%；退休人员分别为全部退休人员的5．6%、16%和76%；机关月人均退休金高于企业745元，事业单位月人均退休金高于企业622元，低于机关123元。

2006年公务员和事业单位工作人员收入分配制度改革后，机关、事业单位与企业的养老保险待遇差距进一步加大。截至2008年底，全国参加城镇基本养老保险的人数为2．19亿人，其中离退休人员约5000万人，月人均养老金1080元；事业单位约3000万人，月人均养老金是企业退休职工的1．8倍，全国离退休费支出1400亿元；机关公务员约1000万人，养老金水平是企业的2．1倍。

2．总体特征

我国现行的机关事业单位养老保险制度，实质上是包括退休条件、退休待遇、管理服务、抚恤善后等在内的传统离退休制度，带有浓厚的计划经济体制色彩。具体来说，有以下特征。

（1）退休形式与退休条件。从退休制度而言，有退休、离休和退职三种形式。退休是基本形式，《国务院关于颁发〈国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法〉和〈国务院关于工人退休、退职的暂行办法〉的通知》（国发［1978］104号）规定，机关事业单位工作人员凡达到国家规定的以下退休条件的，均应办理退休，即：“男年满60周岁，女干部年满55周岁，女工人年满50周岁，工龄满10年；男年满50周岁，女干部年满45周岁，经医院证明完全丧失工作能力的；因工致残，经医院证明完全丧失工作能力的”。另外，对于高级专业技术人员，如工作确实需要，能坚持正常工作，本人自愿的，经组织批准，正教授级可延长到70周岁，副教授级可延长到65周岁退休。离休只适用于1949年9月30日前参加工作的干部。退职则适用于不符合法定退休条件的人员，即：“工龄不满10年或工龄满10年但达不到退休年龄，由医院证明，并经有关鉴定机构确认，丧失工作能力的，办理退职”。

（2）待遇确定型的养老金计发办法。这是机关事业单位养老保险制度区别于缴费确定型企业职工基本养老保险制度的最大特点。

具体而言，所谓待遇确定型，是指待遇与工资水平相挂钩，以本人退休前最后一个月工资为基数，按一定比例计发，工作年限越长比例越高。即：“工作年限满35年的，按90%计发；工作年限满30年不满35年的，按85%计发；工作年限满20年不满30年的，按80%计发；工作年限满10年不满20年的，按70%计发；公务员工作年限不满10年的，按50%计发”（见表2－2－1）。事业单位工作人员和机关工人退职后的退职生活费，按本人退职前基本工资的一定比例计发。其中，“工作年限满20年的，按70%计发；工作年限满10年不满20年的，按60%计发；工作年限不满10年的，按50%计发”。

表2－2－1 机关事业单位工作人员退休费计发比例

文件依据：国人部发［2006］60号

（3）社会化程度低。一方面，采取财政（或单位）单方筹资机制，保障资金按单位类型由财政预算安排或单位筹集，不形成基金积累，职工个人任职期间不缴纳任何费用。尽管一些地区已经开展机关事业单位养老保险制度改革，但个人账户规模各异，个人缴费部分甚至是财政代缴。

另一方面，机关事业单位退休人员的退休金仍由单位发放，各单位基本上都设立专门机构，例如老干部或离退休工作处等，负责本单位离退休人员的管理工作。这种“机关事业单位办社会”的模式不仅大大增加了管理成本，对机关事业单位的工作效率也构成了明显的影响。

二、机关事业单位养老保险制度的发展历程

1．机关事业单位养老保险的建立和发展阶段（1955～1990年）

我国的机关事业单位养老保险制度是在50年代初建立的，其实质仅是退休金制度。1955年12月国务院发布了《关于颁发国家机关工作人员退休、退职、病假期间待遇等暂行办法和计算工作年限暂行规定的命令》（（55）国秘字第245号），其目的是为了适当地处理国家机关职工退休、退职、病假期间待遇和计算工作年限等问题。因为当时国家机关职工还不能和企业职工采取同样的办法计算工龄，国家机关和企业单位的工资标准也有差别，因此，在国家机关职工中还不能实行劳动保险条例。该命令还指出，各民主党派、各人民团体和国家机关所属的事业费开支的单位，都可以参照这个命令所颁发的各项办法和规定执行。

1958年2月国务院公布施行《关于工人、职员退休处理的暂行规定》（议字第8号），其范围包括国营、公私合营企业、事业单位和国家机关、人民团体的工人、职员，内容包括退休年龄、工龄、退休待遇等。1978年6月《国务院关于颁发〈国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法〉和〈国务院关于工人退休、退职的暂行办法〉的通知》（国发［1978］104号）的颁布实施，将过去按单位性质不同规定相应退休办法，改为按职工的不同身份规定相应的退休办法，即不论是机关、事业，还是企业，一律按干部和工人分别就有关问题作了规定。其主要内容包括退休条件、退休待遇、退休后的安置和管理、抚恤善后等。此办法在退休养老待遇水平方面，干部和工人基本没有什么区别，只是在退休条件，即退休年龄和工龄方面有所区别。1986年7月，国务院发布的《关于发布改革劳动制度四个规定的通知》（国发［1986］77号）其中之一《国营企业实行劳动合同制暂行规定》第二十六条规定“国家对劳动合同制工人退休养老实行社会保险制度”。

2．机关事业单位养老保险的改革深化阶段（1991～2005年）

进入90年代以来，养老保险制度改革不断深化。1991年6月，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发［1991］33号），其中第十二条规定“国家机关、事业单位的养老保险制度改革，由原人事部负责”。从而拉开了机关事业单位养老保险制度改革的序幕。

1992年1月，国家原人事部印发了《关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》（人退发［1992］2号），对机关事业单位养老保险制度改革情况、机关事业单位劳动合同制工人养老保险基金管理问题进行了明确。重申机关事业单位养老保险制度改革，由原人事部负责。机关事业单位养老保险制度改革，要贯彻党中央、国务院关于“按照国家、集体、个人共同合理负担的原则，在城镇各类职工中逐步建立社会养老保险制度”的决定精神，逐步改变退休金实行现收现付、全部由国家包下来的做法。要在总结我国现行干部退休制度的基础上，建立国家统一的、具有中国特色的机关事业单位社会养老保险制度。

1993年，党的十四届三中全会通过了《关于经济体制改革若干问题的决定》，要求在全国建立多层次的社会保障体系。此后，云南、江苏、福建、山东、辽宁、山西等省分别下发了机关事业单位养老保险改革文件，在不同范围和人员中开始试点。1996年12月，国务院办公厅下发了《关于印发机关、事业单位工资制度改革三个实施办法的通知》（国办发［1993］85号），原人事部下发了《关于印发机关事业单位工资制度改革实施中若干问题的规定的通知》，结合实施公务员制度和工资制度改革，对国家机关、事业单位职工的退休养老制度进行了较大的修改和调整。原劳动和社会保障部、原人事部、财政部在指导全国改革试点的同时，根据各地的经验做法，也着手进行了总体改革方案的研究制定，于1994年5月、1997年1月和2000年9月先后三次将改革方案向国务院汇报，并报送国务院审定，但由于种种原因，一直未能出台。

3．机关事业单位养老保险的改革试点阶段（2006年至今）

2006年10月，党的十六届六中全会通过了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，《决定》明确指出，“加强制度建设，保障社会公平正义”的一项重要任务是“加快机关事业单位养老保险制度改革”。2007年10月，党的十七大报告明确指出，要“促进企业、机关事业单位基本养老保险制度改革”。

2008年2月，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署事业单位工作人员养老保险制度改革试点工作，会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》），确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市开展试点，与事业单位分类改革配套推进。2009年1月，人力资源和社会保障部正式下发该《试点方案》，要求各试点地区和有关部门切实加强组织领导，周密部署，认真做好启动准备工作，确保试点工作顺利进行。但此次改革阻力颇大，试点各地均未作出具体工作部署，改革推进困难重重，进展不如预期。

三、机关事业单位养老保险制度改革实践

依据1991年《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发［1991］33号）和1992年《关于机关事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》（人退发［1992］2号），各地相继开展了机关事业单位养老保险制度改革试点工作。据原劳动和社会保障部统计，截至2007年，除西藏、青海、宁夏外，其余28个省市中230个地市的1844个县区不同程度地开展了机关事业单位养老保险制度改革工作，参保人员1796万人，其中在职人员1418万人，离退休人员378万人。但由于缺乏全国统一规划，各地在实施对象、覆盖范围、缴费方式等方面存在较大差异。

1．实施范围

各地实施范围和对象不尽相同，主要分为四类。第一类为差额拨款、自收自支事业单位全体工作人员和机关、全额拨款事业单位合同制工人以及离退休人员；第二类为自收自支事业单位全体工作人员和机关、全额拨款事业单位、差额拨款事业单位的合同制工人及离退休人员；第三类为所有事业单位的工作人员和机关合同制工人以及离退休人员；第四类为机关、事业单位（全额拨款、差额拨款和自收自支）全体工作人员和离退休人员，即全员参保。其中，以第一种类型最为普遍。

2．缴费方式

单位缴费分为单基数和双基数。单基数一般为在职人员应发工资额的15%～30%，不提取离退休费用。由于我国机关事业单位工作人员在改革前没有养老保险缴费义务，按照（人退发［1992］2号）“实行现收现付、以支定收、略有结余、留有部分积累的原则”，为保证改革后离退休费的按时足额发放，有部分省市采取了双基数的缴费方式，一般为：在职人员应发工资额的15%～17%加离退休人员离退休费用的50%。

3．实行个人缴费制度

全国已建立机关事业单位养老保险制度地区的参保对象全部实行个人缴费制度，标准是以本人上一年基本工资为基数，缴费比例在3%～8%之间。但是，有的地区个人缴费部分由单位代缴。

4．计发办法未有新突破

由于机关事业单位退休金计发办法是统一政策规定，各省市在试点过程中均没有进行突破性改革。只有少数地方在按国家规定计发退休金基础上，再按个人账户储存额一定比例增发个人账户养老金。例如：辽宁省除按国家规定计发退休待遇外，另加发个人账户储存额的1/120。

5．社会保险经办事务分设多部门管理

目前机关事业单位养老保险的收、管、支由人社、税务、财政三部门共同负责。各地社会保险经办机构的设置也有差别，有些地方成立了机关事业单位社会保险办公室或管理中心，也有的地方将机关事业单位和企业社会保险经办机构整合，成立了统一的社会保险局。

四、机关事业单位养老保险制度面临的现实困境

我国的机关事业单位养老保险制度的改革一直处于试点阶段，主要面临以下困难。

1．制度不统一

企业养老保险制度改革是经各地探索实践后，从中央到地方自上而下有序实施，各地养老保险制度改革有法可依、有章可循。而机关事业单位养老保险制度自1992年改革至今，国家一直没有统一方案，各地自行试点，自下而上摸索改革经验。虽然机关事业单位养老保险改革和社会化管理的进程在一定程度上得以推进，但各地自行制定的方案在实施范围、缴费基数、费率等方面五花八门，造成缴费与不缴费一个样、同工不同待遇等一些问题。同时，也为今后建立全国统一的机关事业单位养老保险制度增加了难度和成本。

2．覆盖面窄，参保率低

从全国机关事业单位职工参保情况来看，参保人员多数是自收自支事业单位职工和机关事业单位中的合同制职工，而机关和财政全额拨款单位的职工由于受财政因素的制约，多数尚未参保。由于养老保险没有全面实施，在一定程度上制约了人员跨地区、跨统筹范围的流动，使不同群体的保障水平也不一致。同时，由于覆盖面窄，参保率低，致使抗风险能力弱，不利于养老保险工作的良性运转。

3．与企业养老保险制度不能有效衔接

由于机关事业单位养老保险制度改革试点办法无法与企业养老保险制度衔接，导致很多问题难以解决。一是基金无法转移，难以适应价值规律流动的需求。二是养老金计发办法与调整机制不一致，退休机关事业单位与企业人员之间养老金差距逐年扩大。其结果是许多企业大龄在职人员非正常流动到机关事业单位，以期获得较高的养老待遇。三是转制单位养老保险接续困难。

4．个人缴费未与待遇挂钩

由于全国多数机关事业养老保险制度改革没有建立养老保险个人账户，且养老金的计发办法均无法突破现行的离退休政策，因而，在计发养老金时个人缴费仅与缴费年限挂钩，而未能与缴费的多少有机衔接，导致不能很好地体现效率与公平的原则，不能在制度上起到真正激励的作用。另外，由于各地的政策不一致，缴费基数和费率不同，造成地区之间、单位之间保险成本差异较大，形成不平等的竞争环境。

5．基金没有形成积累机制，财政潜在负担沉重

由于多数地区目前养老保险均属现收现付式的“空账”运行，没有建立基金积累机制，随着人口老龄化程度的加剧和离退休人员养老待遇的不断提高，养老保险基金就会捉襟见肘、入不敷出，造成支付危机，从而加重财政负担。如何解决无限的养老金支付需求与有限的基金供给之间的矛盾，已经成为国家和政府的一大难题。