政府的放权与高校的自治

随着社会力量的发展和市场的不断完善，高等教育与社会形成越来越密切的联系，这既为其他权力主体进入高等教育管理领域提供了可能，又增加了来自外部的多方面的需求，使高等教育不能再囿于传统的管理之中，而要逐渐走出单一的权力管理，开始进行权力的转移和重新分配。在我国当前的高等教育管理现状下，为了能让社会力量真正地成为高等教育质量保障中的重要一元，一方面是政府务必让出权力空间，另一方面是高校必须真正自治，唯此，社会力量在高等教育质量保障的作用才能有效发挥，社会调节机制功能才具有实现的基础和前提。“高等教育管理的国际经验表明，社会力量参与高等教育已经成为高等教育健康发展的不可或缺的力量。在我国当前的高等教育管理现状下，为了能让社会力量真正地成为高等教育管理中的重要一员，政府和高校务必让出权力空间，社会力量积极发展、完善，方能实现高等教育管理的社会参与。”^[1]

首先，政府要改变角色定位，让出部分权力空间。近代以来，理论界对管理主体的认识经历了三阶段变迁。第一阶段是二战后，受凯恩斯主义和福利国家思潮的影响，公共行政理论占据了主流，政府对社会政策等一系列事务大包大揽。第二阶段是20世纪80年代后，以借鉴企业管理经验为特征的新公共管理理论大行其道。美国学者盖布勒和奥斯本在《重塑政府》一书中提出，政府的职能是掌舵，而不是划桨，即许多政府职责可以通过合同外包出去。第三阶段是21世纪初，新公共服务理论兴起，该理论的代表作——登哈特的《新公共服务》一书提出，政府的职责是服务，而不是掌舵，政府要尽量满足公民个性化的需求，而不是替民做主。

管理理论的上述三阶段变迁对我们具有启示意义。在传统的计划经济体制下，我国高等教育的质量管理，是以政府为主或由政府单方执行，社会对教育的质量要求主要是通过政府的中介反映出来。政府，尤其是中央政府拥有高等教育质量决策和管理的最大权力，管理的具体实施也多是以行政命令方式加以推行的，社会很难真正参与到教育质量管理中来。随着社会主义市场经济体制的建立，社会力量开始越来越多地介入高等教育事务中来，高等教育作为准公共产品的属性也越来越为人们所认识，这要求政府让渡部分权力空间，发挥社会力量的作用。教育行政部门应把主要精力放在制定教育质量方面的政策法规，从宏观上把握高等教育的质量方向，为高等教育的健康发展创造良好的环境和条件上，充当好“掌舵人”和“服务者”的角色。例如，对高等教育质量的评价，教育服务的对象是最有发言权的，这个对象主要是社会、市场，而不是政府。因此，应改变政府主导甚至包揽质量评价的现状，逐步向社会中介组织转移，建立起以教育服务对象——社会的评价为主导的质量评价体系。

其次，改革高等教育管理体制，实现高校真正意义上的自治。高校作为独立法人的实体地位得不到落实，它就没有引入社会力量加强学校质量管理的权力和责任，社会力量也就很难介入高等教育的质量保障中来。当前，在这一点上，既要清除认识上的误区，也要扫除实践上的障碍。从认识上来看，改革开放以来，我国高等教育的体制改革是要明确举办者、管理者和办学者三者关系，即社会多元举办、政府宏观管理和学校自主办学。这种关系是十分复杂的，绝对不能作简单化的理解。事实上，社会不仅是参与办学的主体之一，也是参与管理的重要主体；政府宏观管理也不是政府的一元管理；实现学校的自治，也不只是落实办学自主权那么简单。就质量管理而言，政府、社会和高校都是高等教育质量保障的重要主体。具体到质量评价而言，社会才应该是高等教育质量评价的主体。从实践上看，在我国，长期以来，高校只是作为政府部门的附属，学校管理体制和负责人的任命制度基本上还是沿袭计划经济时期的模式，高校很难真正独立，由此形成了一种惯性力量，不仅社会难以介入学校的管理，学校自身学术权力也得不到应有的尊重，这些问题的解决还需要付出长期艰苦的努力。