我国文化产业集群政策存在的问题及原因

第三节　我国文化产业集群政策存在的问题及原因

从我国文化产业政策绩效看，政府产业政策实践的成绩是主要的，这也是改革开放以来尤其是近几年我国文化产业保持快速发展的重要原因之一。但我国文化产业政策的实践还存在着不足和需要改进的地方，政策的科学性和合理性还有待提高，文化产业发展还存在着诸多政策障碍。专家评价我国的“文化产业政策的科学性”“文化产业政策和法律健全性”等方面，在15个比较国家里得分最低，也是有一定根据的。我国文化产业政策存在的问题，可以用六个字来概括，就是“缺、弱、变、散、乱、粗”。所谓“缺”就是政策的缺失；“弱”，就是政策对产业的扶持力度不够，政策措施偏软；“变”，就是政策多变，缺乏必要的稳定性；“散”，就是政策重点不突出，政策针对性不强；“乱”，就是政策不统一，缺乏必要的协调性；“粗”，就是政策过于粗线条，可操作性不强。

一、我国文化产业政策目前存在的问题

（一）政策缺失、无法可依

经过10余年的不懈努力，目前我国基本形成了比较完整的文化产业政策体系，在出版业、报刊业、广播电视、电影、演出、娱乐、广告、网络服务等行业，基本上做到“有政策可依”。但是，我国的文化产业政策目前仍然很不完备，在产业管理和执法过程中，政策缺失的问题仍然存在，表现在：

1.缺少全国统一的文化产业政策。到目前为止，我国还没有出台一部完整的指导整个文化产业发展的全国性的文化产业政策。在一些高度重视文化产业的国家都制定全国统一的文化产业政策。如世界第五文化产业大国的韩国有《文化产业促进法》《文化产业振兴基本法》等。同样是世界文化产业大国的日本有《振兴文化艺术基本法》等。文化产业在我国是一个具有特殊意义的战略性产业，同时文化产业又是分属几个部门管理的由十几个行业组成的产业群，它的发展需要较高的协调性和统一性。尤其是我国幅员广阔，地区分割、地方保护主义严重，发展文化产业少不了具有权威的、站在全国高度的文化产业结构政策、组织政策和布局政策的宏观调节和指导。据了解，目前我国政府有关部门正在起草一部《文化产业促进法》，这部法律的出台，将意味着全国统一的文化产业政策出台，必将极大地促进我国文化产业的发展。

2.政策空白、无章可循。我国文化产业在管理、执法过程中政策空白、无法可依的问题仍然不同程度的存在，尤其在新兴文化产业表现得更为突出。不少领域出现管理无政策依据、执法无法律准绳的困惑，政策的制定落后于产业发展的实践。比如数字出版，数字出版具有传统出版所不具备的优势，也是出版业发展的一个趋势。近几年来，我国数字出版发展很快，但也出现了管理混乱、版权保护不力的问题。主要原因是目前我国数字出版政策和法律建设滞后。目前我国的网络出版尚无相应的行政管理部门，对网络发表并没有作出明确规定，许多操作无章可循、无法可依，造成了业界和学界理解上的混乱，给行业的发展带来了不利的影响。在这方面，西方发达国家做得比较好。在美国，互联网的迅猛发展和普及同样引发了一系列网络出版的管理难题。为了规范管理，美国国会2005年一年时间内就通过了40余个关于网络的法规。这些法规，有力地推动了网络出版的有序发展。从电影政策来看，电影后产品的开发和保护是中国电影产业链当中的一个薄弱环节，也是电影政策法规上的一个空白点。中国电影后产品开发的滞后，一方面有着技术和资金上的原因，另一方面也有着制度和法律上的原因。《电影管理条例》及相关法规政策对于电影后产品开发过程中涉及的权益分配和保障问题并没有明确的界定。比如，个人DV作品的流行、网络电影的兴起，这些电影的新生形态，在《电影管理条例》及相关政策、规章中没有涉及，对它们的管理也基本上是一个空白。还有就是立法对电影分级制问题的回避。分级制一直是一个现实存在而又尚未解决的实际问题。电影分级管理是世界各国的惯例，《电影管理条例》及相关法规政策对分级制的回避是解决不了问题的，反而会使电影市场（第二章我国文化产业政策实践及存在的问题）一直处于混沌甚至混乱的状态。^[8]

3.文化产业法制建设滞后、法律缺失较多。法律是政策的最高形式，是政策的固定化和制度化。改革开放以来，我国为文化产业的发展制定了几部重要的法律，如《著作权法》《专利法》《广告法》等。但总体来说，我国文化产业政策大多停留在行政性规定和管理条例等层次上，上升到法律层次的行业政策还非常少。文化产业发展非常需要的重要法律如《电影法》《出版法》《广播法》《新闻法》《电视法》《演出法》《图书馆法》《电信网络法》等都没有出台。有人认为有各种条例就不需要法律，这是一个误会。法律对于产业发展的重要意义是不言而喻的。立法机构的法律与行政管理机构的法规、条例相比更具有合法性、权威性、强制性、稳定性。而行政管理机关的“意见”“通知”“办法”等行政性规定，其权威性更不能与法律相比，在执行过程中随意性很大，往往有不同的解释，很难得到真正的落实。因此，我国文化产业政策的趋势应该是使各种政策法律化，使各种政策上升到法律高度。

（二）产业政策对文化产业的保护、扶持力度偏弱

文化产业是对我国国民经济发展和维护国家文化安全具有重要意义的战略性产业。同时文化产业在我国又是处在发展初期、产业的国际竞争力弱的“幼稚产业”，这种现实决定现阶段我国的文化产业政策应当是一种保护性、扶持性的产业政策。但从目前国家对文化产业出台的一系列政策看，无论从保护方面还是扶持方面力度都不够，措施偏软。

1.政策对国内文化产业的保护力度不够。对产业的保护分两个方面：一是对进口的限制；二是对外资投资的限制。①进口限制。为了保护本国文化，世界许多国家对国外文化产品进入本国文化市场在品种和数量上都有限制。韩国政府早在1966年就开始限额放映制度。当时政府立法规定每家电影院每年至少放映146天（具体天数后有变化）的本国电影；法国政府明确规定，国有广播电台播放的歌曲中，必须有不低于40%的法语歌曲；加拿大也规定，加拿大的中波和调频音乐栏目在每周一到周五的早6点到晚12点，至少要播出30%的加拿大流行音乐节日。随着我国WTO 5年缓冲期的结束，将有越来越多的国外文产品进入中国市场。我国政府也出台了一些保护性政策，如规定我国每年进口电影数量不能超过40部，我国电视台在黄金时段不能播出国外动画片等。但总体上看，保护力度还不够，保护的范围还比较窄，政策的随意性、权宜性比较明显，尤其对一些需要限制的方面缺乏具体、明确的规定。②对国际文化资本在中国投资行为的限制。我国政府最近出台的《关于文化领域引进外资的若干意见》（2005年），对外资进入我国文化产业的哪些领域、进入程度、业务内容都作了具体规定，提出了明确的“允许”和“禁止”事项，这是非常有必要的。但有些内容仍需斟酌，如《意见》规定，在中方控股5l%以上的条件下，“允许外商参与国有书报刊音像制品发行企业股份制改造”。在股权多元、分散的情况下，单个企业股权份额超过20%甚至更低的股份即可达到对企业的相对控制，超过50%即达到对企业的绝对控制^[9]。如果外资在我国的发行企业拥有49%的股份，它就完全可能成为第一大股东，拥有主要决策权。有人认为，只要不让外资掌握整个产业链就不会威胁文化产业安全。这个观点值得商榷。虽然法律上不允许外资进入文化核心业务，但从一定意义上说，控制了发行销售就能影响甚至控制“内容”的提供，至少从理论上说是这样。这对我国文化安全当然是非常不利的。可以说，我国目前的政策法律还不足以筑起保护民族文化的屏障。

2.对文化产业中的弱质产业扶持力度偏弱。国家对产业的扶持包括政府直接投资扶持、税收扶持、财政补贴、信贷扶持、奖励扶持等。目前我国各级政府对文化产业的发展采取了一定的优惠政策加以扶持，对我国的文化产业发展起到了积极的推动作用。但扶持力度还不够，没有充分体现文化产业的特殊性，表现在：

第一，税收扶持力度不够。以文化产业中的最大产业——出版业为例，有人对一些国家图书销售税率做了比较研究，在所调查的包括中国在内的16个国家中，对出版物销售实行全部免税的国家有7个，征收2%低税率的国家2个，征收5%～7%优惠税的国家有6个。而我国的图书销售税率为13%，在所调查的国家中为最高，大大高于其他国家。^[10]不仅出版业赋税过重，其他行业也存在赋税过重的情况。文化演出行业是投资大而利润低的行业，文化演出行业的税收标准应该低于其他的行业，实际并非如此。以北京东方先锋小剧场为例：演出场所房产税30多万元，可该剧场每场演出收入3万元，每年100场的演出收入都交纳了税金，其利润空间十分有限^[11]。目前国内一些剧场经营困难，演出的费用、成本不断提高，票价却在不断下调，真正卖票率还不到20%，赠票越来越多，亏损越来越严重。有关人士认为，目前政府鼓励社会投资演出，但相关政策仍停留在号召的层面上，不够系统，也缺乏操作性。为此，有必要尽快明确相关政策，并通过抵税、减税等经济手段，调动社会投资的积极性，鼓励社会投资。目前我国娱乐业的税收高达20%，加上3%的文化建设基金，各种费用累计要达到30%以上，赋税负担同样偏重。

第二，政府财政补贴少。文化产业具有相当的公益性，通过政府拨款资助的方式，扶持与鼓励文化产业中某些弱质行业、部门和企业的发展，是世界各国较为普遍的做法。如法国政府每年给报业的资助金额约为25亿法郎，相当于报业年营业额的15%。法国政府对图书出版业的财政补贴也从1982年开始逐年大幅度提升，1981年为3l万法郎，1982年为733万，1986年达到1557万，政府用于图书向海外出口的资助要占法国图书出口额的5%～7%，仅1990年，用于资助图书出口的拨款就达到4600万法郎。韩国政府对图书出版业的财政资助也是全方位的。我国政府虽然对出版业和其他文化生产单位也实行了积极的财政补贴政策，但与发达国家相比差距还很大：一是资助力度明显不够，从范围上讲，只有极少数单位和项目能受到资助，从数量上讲资助金额很少。有关资料表明，2000年，全国有756个图书馆全年无一分购书费，占图书馆总数的28.2%；790个文化馆全年无业务费支出，占文化馆总数的27.5%； 1222个剧团无排练制作费，占文化系统剧团的48.7%。二是资金来源渠道单一。除政府资助外，尚没有形成社会力量参与资助的机制^[12]。三是补贴方式和补贴结构不够合理，没有形成奖优罚懒的机制。

第三，政府信贷政策扶持机制不健全。发达国家都有健全的机制，或者直接发送贷款，或者出面为文化企业的贷款提供担保，或者为文化产业的发展提供积极的信贷服务。我国对文化生产单位的信贷政策是计划经济时代形成的，随着市场经济体制的建立，我国计划经济时代形成的信贷体系已经不存在，新的信贷体系难以满足文化生产的需要。政府直接向企业提供优惠贷款很少，政府出面为文化企业提供获取贷款的担保体系尚未建立起来。这些都表明，现阶段我国政府对文化产业尤其是文化产业中的弱质产业扶持、资助力度是偏低的。加大政府对文化产业的资助、扶持力度仍然是我国发展文化产业亟待解决的问题。

3.政策多变，缺乏必要的稳定性。政策总是在特定历史条件下形成，随着历史条件的变化，政策也必然随着变化。这是政策“变”的一面。但是，政策作为人们行动的指南，又必须在一定的时间内保持必要的稳定性。我国自从改革开放以来制定的文化产业政策文件不下数百个，有些政策比较好地保持了政策的延续性、稳定性。但有相当一些政策内容变化过快，甚至给人一种朝令夕改、无所适从的感觉。政策的多变在新兴文化产业表现得最为突出。

如我国的网吧审批政策，从2004年到2005年的不到两年中，网吧行业经历了停止新批单体、一律停批、有限恢复连锁新批、提高准入标准、单体新设开禁前后5次政策交化。2004年1月12日，文化部《关于加强春节、寒假期间互联网上网服务营业场所管理工作的紧急通知》（文明电字（2004）第2号）规定今后要在全国范围内一律停止审批非连锁经营的单体网吧；2004年2月，国务院办公厅下发了《关于开展网吧等互联网上网经营服务营业场所专项整治意见通知》（国办发（2004）19号），通知规定从专项整治之日起，暂停审批新的网吧等互联网上网服务营业场所；2004年10月18日，文化部等国家九部委出台《关于进一步深化网吧专项整治工作的意见》（文市发（2004）38号），规定对网吧连锁经营企业，其在省（自治区、直辖市）范围内直营连锁门店必须达到其在该省（自治区、直辖市）门店总数的10%以上，才可按照从严审批的原则审批其新设特许连锁门店；2005年5月26日，文化部等国家九部委又出台《关于进一步深化网吧管理工作的通知》（文市发（2005）10号），也称“第2个中央九部委文件”，提出要推进连锁网吧，未明确单体网吧是否开禁；2005年10月，国务院出台《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》（国发（2005）10号），才明确规定可以审批单体网吧。短短两年变化5次，不仅叫那些打算进入行业的人望政策兴叹，也使基层执法者无所适从。在频繁颁布的众多规定中，相互矛盾的规定普遍存在，甚至有一个规定颁布后50天不到，又明确废止了，严重损害了政策的严肃性、权威性。难怪有人说，大陆的政策像月亮，初一、十五不一样。一位风险投资家接受记者采访时甚至这样评价他投过的项目，成功纯属一种偶然，他无法预测1年后政策的变化，更不用说是5到10年。

（四）产业政策针对性不强，重点不突出

从目前一些地方制定的文化产业政策看，政府在政策导向上对“文化事业”与“文化产业”之间的政策界限仍比较模糊。各级政府对文化的投入不同程度地存在随意性大、不注重投资回报、运作过程缺乏必要的监督与保证的情况。缺乏一个有前瞻性、指导性、针对性、可操作性的文化产业发展规划，尤其是对文化产业的结构、布局、重点项目缺乏研究。对文化产业政策到底能解决什么问题，起什么作用不是很清楚。从政策文本看，无非是按照财政政策、投融资政策、税收政策、土地政策、资产管理和经营政策、人才政策的顺序罗列一大堆优惠政策条款。严格地讲，这不是一个产业政策，而是一个优惠政策的总汇，没能体现产业政策的要求，基本是国家发展文化产业和文化事业的经济政策的翻版。而且各地制定的文化产业政策大同小异，将一个省的文化产业政策照搬到另一个省，没有什么区别，没有体现本地区的比较优势和竞争优势。可以想见，这种产业政策对产业发展能起到多大作用。

（五）各部门政策不统一，缺乏协调性

政策协调性差、政策相互矛盾甚至抵触、政策前后不连贯不一致是我国文化产业政策的又一问题。不同地区有不同政策，各行业管理部门各有各的政策，使政策难以统一。以网络游戏等数字内容产业为例，主管网络游戏的信息产业部、文化部和出版署，都希望利用自己对于专门领域的管辖权，主导在网络游戏市场的话语权。新闻出版署管理游戏出版，文化部管理网络文化经营，国家体育总局管理电子竞技，信息产业部对于网络游戏的产品技术进行管理。网络游戏管理权力的分化，造成几大部门在具体操作过程中的相互冲突。出版署从一开始便强调自己是网游审批的唯一归口。文化部则强调，网游必须要经过文化部审查才能正式上市，否则将被算作违规而受到处罚。而作为主管科技与IT市场的信息产业部，也不愿意权力旁落，将网络游戏列入电子信息产业发展基金重点招商项目。由于各方各自没有隶属关系，在行政权力上相互独立，因此在具体的决策中意见很难统一。你赞成的我就否定，你否定的我就赞成，“限制与鼓励的一些项目彼此矛盾”。恶劣的政策环境使游戏产业未蒙其利，反受其累。最近的卡拉OK（收费之争再次暴露了我国文化产业政策缺乏协调性。针对卡拉OK版权收费，国家版权局和文化部两个部门相继高调介入。两个部门采取了两套并不相同的收费标准，并分别授权其各自下属的单位予以实施，基层单位无所适从。国家行政学院公共管理教研部教授马庆钰对此评论道：“现在中国公共权利部门化、部门权利利益化、利益权利口袋化的现象比较严重。也正是有油水可捞的地方，才是大家争着伸手的地方。表面看来，版权局与文化部纠缠的是一个收费权归属的部门，这种管理权博弈只是表层现象，而隐藏在背后的，其实就是部门之间的利益争夺。”^[13]据业内人士称，文化部门和版权部门此前就此事从未有过沟通，否则不应出现眼下这种各执一词、各搞一套的局面。

（六）一些规定过于原则，可操作性差

一个好的产业政策应该是既有政策目标，又有具体的政策措施：政策措施应当是具体的、明确的、可操作性强的。我国文化产业政策最大的问题之一是一些规定过于原则，政策停留在口号上，政策粗线条，缺乏可操作性。

政策缺乏可操作性在许多政策文本中都有所表现。比如，中央强调各地要认真落实党的十四届六中全会决议中提出的“对中西部欠发达地区和少数民族地区文化事业增加投入”的政策，到底增加多大比例?如何分担投入?没有量的要求。如果没有量的要求，增加1%也是增加，增加10%也是增加，操作弹性就很大。再比如，国务院1996年37号文件《关于进一步完善文化经济政策的若干规定》中关于“在边境建设费和民族地区发展经费中应有一定比例用于文化事业建设”的政策以及“增加万里边疆文化长廊建设补助经费”的政策等，也过于笼统。这里的一定比例到底是多大比例?如果确实不能规定一个数值指标，哪怕规定一个量的区间也行，在执行中也有参考价值。我们的许多政策都停留在口号阶段，没有配套措施，没有实施细则，落实起来非常困难。如果说对于鼓励性政策主要停留在口号造势上，而对于“限制性”“禁止性”的政策更是流于形式。中央政府早就号召打破地区封锁和条块分割，提倡文化企业跨地区、跨媒体、跨行业经营，优化文化产业结构，但多年来行政性垄断难以消除，地方保护主义、部门保护主义我行我素，重复建设屡禁不止。中央对一些部门利益之争、地区保护主义无计可施。我国文化产业政策效果不理想的重要原因之一就是政策过于空泛，没有明确具体的政策要求，缺乏科学合理的实施机制。要提高我国文化产业政策的绩效，就必须在提高政策的可操作性上下工夫。

二、我国文化产业政策问题产生的原因

我国文化产业政策存在的上述问题，既有客观原因，如我国是一个人均GDP只有2000美元的发展中国家，国家财力有限，对文化产业的扶持、资助力度就比较有限，无法与财大气粗的发达国家相比。但除了这些客观原因，更多的还是主观原因和政策体制上的原因。正是这些主观原因和政策体制原因，才出现了所谓的越是重视政策，政策反而成为产业发展的制约因素的奇怪现象。

（一）文化产业在我国处在起步阶段的现实，决定了我国文化产业政策的不成熟性

科学的政策是建立在对事物发展规律的比较充分的认识的基础上的，当人们对事物发展的矛盾运动规律还处在不自觉状态的时候，也就很难制订出一个很完善的政策。汽车产业在我国发展了几十年才于1994年出台了第一个汽车产业政策，然而就是这个汽车产业政策还遭到众人非议。文化产业在我国发展不过是十几年的事，新兴文化产业在我国近几年出现。作为一个新兴产业，人们对它的发展规律的认识有一个过程。面对实践中出现的新情况、新问题，不仅一般社会公众没有准备好，政策的决策者同样没有准备好。只能是实践中碰到什么问题，就解决什么问题。这种政策就不能带有“权宜性”“多变性”的特点。有些该出台的政策由于对现实反映的滞后而没有及时出台，因而导致了政策的缺失。有些政策只是有个原则导向，还没有来得及出台落实细则和配套措施。

（二）对文化产业认识上的偏差

一是官方过分强调文化产业的意识形态属性。由于过分强调文化的意识形态属性，对发展文化产业就畏首畏尾，放不开手脚，不愿意让社会资本过多的介入，希望维持国有单位对文化产业的绝对垄断地位，对民营资本发展文化产业不放心，生怕出事。这种观念表现在文化政策的制定上，就是文化法规着重于规范、控制，强调“禁止性”“惩罚性”，缺乏鼓励发展文化产业的条款。监管过严，市场准入过严，产业政策变成了监管政策。二是对新兴文化产业的矛盾心理。以网络为代表的新兴媒体的发展，在给人们提供信息便利的同时，也产生了许多严重的社会问题。而网络的特征又使得监管十分困难。因此，管理层对网络等新兴传媒可以说是又爱又恨，爱恨交加。这种心理也导致了政策的决策者在制定产业发展政策时左右摇摆、前后矛盾。2004年湖北赤壁市关闭全市57家网吧事件、2006年3月陕西省方山县政府取缔全县所有网吧事件，都折射了地方政府对网吧业发展的矛盾心理。三是对文化产业经济属性认识不足。在一些人眼里，文化产业是小产业，在国家经济中占的比重很小，企业规模小，创收能力低，对当地经济的发展贡献不大，不值得投入大量人力、物力去发展。当一些人看到文化产业也能带来巨大经济效益之后，也仅仅从发展经济和缓解就业压力的角度看待文化产业的发展，还没有真正认识到文化产业的战略意义。这种认识使得文化产业的政策长期处于摇摆不定之中。对文化产业扶持力度偏弱，除了国家财力有限外，在很大程度上也是认识问题。在一些人看来，市场经济是公平竞争时代，国家对所有产业应当一视同仁，不应该对文化产业采取特殊政策，将来对这些优惠政策都应当取消。因此，对文化产业采取倾斜性政策有很大阻力。

（三）对产业政策作用、属性的认识存在误区

关于产业政策的地位和作用，是学术界长期争论未决的问题，那种否定产业政策作用，认为产业政策对产业发展弊大于利的观点至今还有相当的市场。

这种学术观点，无疑也会对我国产业政策的决策实践产生影响。有的地方领导认为，虽然对目前我国的文化产业政策总的感觉不错，提不出什么问题。但又认为作用似乎并不明显，因为现在是市场经济社会，企业完全是根据市场情况和自身的需要进行决策，产业政策对他们影响不大。这种观点表现在实践中就是对产业政策重视不够。另外，一些政策决策者对产业政策的特点和优点缺乏了解。从我国文化产业政策的实践看，一些地方制定了地方性的文化产业政策，但这些产业政策的主要政策目标都是放在产业发展的产值和速度方面，并对文化产业结构的调整和优化关注不够，措施不力。所制定的产业政策无非是一堆优惠政策的总汇，把产业政策当成了刺激投资的优惠政策。这实际上是对产业政策的一种误解，没有认清产业政策的特点和优势，也是造成政策的针对性不强、政策重点不突出的重要原因。另外，我国产业政策法规的制定受传统体制和认识的影响，监管内容重于促进产业发展方面的内容，规章制度中限制性的规定过多。有人在电影业做了一个统计，在《电影管理条例》中，总共有八章68条，其中罚则（第七章）就占了13条，而许多建设性的条款又没有相关政策的配套实施，缺少可操作性^[14]。

（四）文化产业政策决策体制的缺陷

我国的文化产业政策体制与其他产业相比更加复杂，属于典型的条块管理。所谓条块，从“条”的方面来说，就是按照国家的行政系统组织来进行，强调纵向的“归口管理”；从“块”的方面来说，就是强调各级地方党委和政府的“属地管理”。从横向看，我国文化产业政策的制定和实施主体主要包括几个相互独立、平行的行政主管部门。其最高层次是文化部、新闻出版总署、广播电影电视总局等单位。这种政策体制，有利的一面是分工明确，职责分明。但弊端也是明显的，主要是不同行业管理部门之间，互不隶属，缺乏沟通，权力和利益关系错综复杂，使得我国文化产业政策制定的过程中，政策缺乏一致性和协调性，甚至出现政策彼此冲突、矛盾、相左的现象。这种管理体制对制定和执行产业政策是非常不利的。这是我国文化产业政策多变，缺乏必要的连续性、稳定性，政策不统一，协调性不够的主要原因。从纵向看，我国文化产业政策主体又包括中央和地方两个层次。中央制定文化产业政策显然不是针对某个地区，而是将全国作为一个整体进行通盘考虑的。而作为相对独立的利益主体，地方政府在制定文化产业政策中，主要考虑的是本地区的利益。这就有一个中央的产业政策与地方性政策的协调问题。如果处理不好，同样会出现中央政策与地方性政策不统一、不一致、甚至相抵触。

（五）政策过程的科学化、民主化、法制化程度不高

政策过程的科学化、民主化、法制化程度不高，是目前我国政策实践中诸多问题的症结所在。政策过程还没有实现从经验政策到科学政策的根本转变。在许多地方及部门，政策方式采取的是“试错法”，即根据政策主体的喜好，择一方案而行之，倘若发现了错误，再重新选择另外的方案。这种政策方式易于导致政策的失误，结果可想而知。另外，在政策制定过程中运用先进科学技术方法也不多，因而导致政策的科学化水平不高。政策过程的民主化和程序化不规范。许多政策的过程是不完整的，一些环节没有受到应有的重视，问题的提出没有经过长时间大量的调查研究，政策方案没有经过专家的充分论证，政策实施没有周密的计划，少数领导拍脑袋出政策的情况没有绝迹。政策过程的法制化程度不高，政策的制定和实施缺乏法律依据，以致主观随意性政策屡禁不止。