卢武铉政府与传媒关系的调整

二、卢武铉政府与传媒关系的调整

2005年4月7日,是韩国的第49个“新闻日”,相关纪念活动的报道见诸报端,有关传媒改革的研讨再度成为热点。正值笔者在首尔大学传播系做访问学者,不但身处其中,而且研究课题亦针对韩国的传播政策变迁,对近年来卢武铉政府与传媒间的较量和关系调整颇为关注。同时笔者也注意到,正在重构中的双方关系已经引起韩国司法界和传播学界的重视,学术层面的研讨不断深入。2005年1月,新的《报纸法》出台后,已有两起针对此法的诉愿提交韩国宪法法院,诉该法违宪。种种迹象表明,韩国政坛的“改革派”与“保守派”之争也相应地在传媒领域表现出来,两种政治势力的舆论对抗愈演愈烈。

(一)卢武铉政府与新闻界的政治博弈

2003年2月,被称为“平民总统”的卢武铉入主青瓦台后,采取一系列措施调整政府与传媒的关系。青瓦台内的春秋馆是体现韩国言论自由精神的要地,它设有青瓦台记者办公室(新闻中心),政府的发言人会经常在此向记者发布政务信息,并回答记者提问。卢武铉总统上任以来,为了扩大与媒体的接触面,首先开放了春秋馆,使能够进入春秋馆的媒体数量与记者数量都有所增加,并创办了《青瓦台简报》作为国情简报,随时向记者提供信息,对政府的批评性意见在简报中也有所体现。^[8]政府努力降低三大报纸的言论垄断,给地方媒体更多的发展空间,并积极促进政府与国民间的直接沟通。间接的“软调控”意在推动传媒领域力量对比发生变化,这些调整也使韩国传媒与政府关系发生了微妙的变化。

实际上,双方的“过招儿”早在卢武铉上台之初就已经开始。2003年4月7 日,韩国新闻界颇具影响力的《东亚日报》发表社论《做历史面前堂堂正正的媒体》,文中写道:今天是卢武铉政府执政以来所迎来的第一个“新闻日”。新政府执政后,在政权周围出现了众多所谓“媒体改革”等呼声,也出现了更改采访系统等具体的举动。从大体上考虑,在改革年代,媒体也不能例外,而且对卢武铉总统所提出的“权力与媒体的紧张关系”也有同感。如果存在错误的采访系统就应该尽快消除,但是如果这些举措来自企图管制媒体并把媒体用做权力的工具之一,那么我们将为读者的知情权毅然决然并心怀正气地迎接任何考验和挑战。今年“新闻日”的宣传口号是“读者面前无愧的报纸,历史面前堂堂正正的媒体”。如果媒体堂堂正正地面对历史考验,就应该具备对未来的坚强信念和冷静而透彻的历史意识,而不是迎合时代潮流。

表1-1　韩国各派政治势力与媒体的关系一览

显然,对于政府的“媒体改革”意图,主要报纸不很买账。新政府执政百日后,卢武铉公开表示,韩国在所有领域都面临改朝换代的挑战,新政府目前正在努力创造新的执政氛围和文化。其要点就是把昔日以权力为中心的“权威主义政治”转换成以国民参与为中心的“参与政治”;把昔日“排他式”的国政运营转向“以讨论和协商为体系”的国政运营;并且要处理好政府与新闻界的关系。可见,政府与新闻界的关系调整已经被提到议事日程。此后,政坛的朝野之争引发了“弹劾风波”,保守派势力的强攻造成韩国政局的动荡,也导致国民的反感,最终韩国宪法法院判定弹劾无效。经历“弹劾风波”后,卢武铉由弱势总统一举转变为强势总统,他发表讲话称感谢国民的支持,并承诺寻求与保守派的和解与沟通。

弹劾案发生期间,2004年4月7日,《东亚日报》在“新闻日”这一天发表社论《超越极端走向沟通》。文中写道,自从卢武铉政权执政以来,我国社会的分帮结派现象早已超出了界线。他们将社会分裂为改革和反改革,并规定此处为有良心的进步,而彼处则是腐败的守旧。在二分法则、分帮结派的潮流中,甚至出现了认为“法律是为某一方的利益服务的工具”之类的非常危险的倾向。真正的自由民主主义的起点应该是承认彼此的差异。如果以想法和意见不同为由,相互敌视,难以实现“成熟的民主主义”。^[9]可见,新闻界在表明对现实不满的同时,也在思考和寻求韩国政治民主化的发展路径。

2005年1月27日出台的《报纸法》,使政府与报业巨头较量的“火药味”全面升级,政府与三大报之间的政治博弈进入实质性阶段。卢武铉曾公开说过“保守的报纸扭曲了韩国的舆论”这样的言辞。卢武铉政府试图重新建构的传媒关系,似乎也具有某些“韩国模式”的印迹——政府先导、法律介入、经济后援。如果说“软调控”是无形的、隐性的,是由政府主导的策略性调整,那么法律上的“真刀真枪”却已代表国家的意志,将对传媒的长远发展产生影响,特别是对于民营的报业体系。打破垄断是政府的目的,而最终谋求的是报业的舆论均衡和试图强化改革的声音。

(二)新修订的《报纸法》引发矛盾纠葛

修改《定期出版物登记法》是2004年韩国“舆论改革”(也可译为“言论改革”)的重要话题。代表进步倾向的卢武铉政府、开放国家党以及各言论、市民团体认为修订《报纸法》对言论改革起到了积极的促进作用;而韩国的报业“三巨头”和大国家党等保守团体则认为这是一种对言论实行压制的行为。两派论争之焦点,主要集中在报纸的市场占有率和报社所有股份限制这两个问题上。开放国家党认为应该对三大报社进行限制,从而推动言论改革的进一步发展;三大报社与大国家党则明确地把这一主张定性为对言论的压制,应该对政府进行反抗。

可见,“少数报纸称霸整个报业市场的现状与追求多样化的民主主义理念相悖,应该加以限制”的主张,与“人为限制报纸市场占有率和所有股份,明显违背市场经济自由竞争原则”的主张形成了冲突,双方剑拔弩张。一些韩国言论界学者认为,这种冲突与其说是表达的自由、媒体的社会责任层面上的论争,不如说是韩国政治领域中保守与进步势力的较量。2005年1月1日凌晨,《报纸法》(即原《定期出版物登记法》的修正案)在主要政党作出一定让步的情况下获得通过,但仍留给社会很多尚未解决的问题。

政府“重构”报业体系的目标取向,在新出台的《报纸法》中已非常明确。《报纸法》第15条第二、三款规定,报社不可以兼营新闻通讯、广播媒介;第16条规定,日报社要对发行数量、有价销售数量、订阅收入和广告收入进行申报,并把总发行股份等资料申报给新闻发展委员会;第17条规定如果日报社的市场占有率超过规定,即一家报社30%、三大报社60%,将被视为垄断市场的寡头企业;第33条和第34条的第二项规定,将设置新闻发展委员会和新闻发展基金,并且对非主导性报社进行支援;第37条第五项规定,设立新闻流通基金,其经营上所必需的经费可以由国库支援;《报纸法》还规定,由政府的文化观光部长官任命新闻发展委员会委员。这样,新闻发展委员会具有一定的官方性质,而且其下属的新闻发展基金会可以用国家的经费支持非主导性报社。“报业三巨头”将面临报业市场的新格局,其长期以来的垄断地位会受到法律干预。

针对这项法律的出台,已经有两家报社向韩国宪法法院提出申诉,认为此法有多个条款违宪,“以法律形式规定私人企业形式的报社活动,是限制宪法所保障的基本权利的行为。”其代理律师称,《报纸法》是在总统和国务总理把特定报纸公然归为敌对势力或腐败媒体之后被制定出的,因此在制定意图上也存在问题,将导致事实上由政府管制媒体的结果;《报纸法》第15条第二、三款规定,报社不可以兼营新闻通讯、广播媒介,而现代媒体因信息通讯技术带来的媒介融合已成为现实,禁止兼营会给舆论形成资源的多样性带来损伤,而且它违反了宪法中有关“过度禁止”的原则。目前,韩国宪法法院已经对这两个申诉请求启动法律程序。

近年来,韩国市民定期购买报纸的比率逐年下降,年轻人对传统的、保守的大报舆论并不接受,他们常常用自己的方式表达对时政的看法。新一代的韩国人渴望新的政治生态,厌倦媒体经常报道的国会会议上的派别之争,希望媒体实现开放与民主的政治沟通。大学生们认为:40%的国民可以使用同一品牌的手机,但是40%的国民看同一种报纸、受同一种言论支配,对于民主化国家来说的确是一件可怕的事情。单从报业内部来看,40%的占有率确实是垄断的象征,但是韩国的报业整体一直处于大滑坡状态,很多年轻人不再通过报纸,而是更多地通过电视、网络等手段获取新闻信息,这才是韩国报业的整体危机所在。现在的言论改革却不顾这种危机,只抓住报业内部的占有率争执不休,能有多大的意义呢?

表1-2　韩国报纸定期购买率变化

(引自韩国言论财团《2004言论需用者意识调查》)

(三)韩国“舆论改革”中的多种声音

笔者曾询问首尔大学传播系主任姜明求教授:如何看待政府和传媒的关系?姜教授的回答颇耐人寻味:“韩国现政府与传媒的关系很特别,报业与政府是敌对关系,广播电视却是合作关系。如果把朝野之争比作是一场足球比赛的话,韩国媒体应该是中立的转播者角色,但事实上他们往往会扮演加工制作者角色,仿佛是在按自己的意图重新组织一场比赛。”传媒具有明显的政治偏好,很难做到客观公正。这种“新闻业权力”的形成,有时可以一定程度地监督制约政府,有时也会由于过度地张扬自我立场,无法反映真正的民意。所以有传播学者提出,韩国的媒体要“再民主化”,也就是要实现社会民主,推动韩国市民社会的形成。^[10]2004年11月6日,韩国言论学会主办的“关于《报纸法》修订的研讨会”上,成均馆大学的方廷培教授曾说:“充分提高地方及中小报社的活力和竞争力,是建立健康多样化言论结构的基础。”间接表示了对开放国家党提案的支持立场。而高丽大学名誉教授林尚源则表示:“言论自由理论禁忌外部的强制和干涉”,其观点与大国家党同调。^[11]由此可见,无论是传媒业,还是学术界,包括社会公众,都在呼吁言论改革,但对于政府的做法,人们褒贬不一。

此次的“舆论改革”带有很强的政治色彩,不同的声音也大多来自各党派和政治团体,学术界更热衷于关注它的实际效用。2004年年末,在“民主化与言论改革”课堂上,首尔大学教授梁乘穆曾就开放国家党的具体条例提出过一些质疑。他说:“现在《朝鲜日报》的市场占有率是40%(估计数字),要求控制在30%以内就意味着要减少读者。这具体要如何实施呢?《朝鲜日报》的大部分读者来自于庆尚道(韩国南部思想较为保守的两个道),难道要中断《朝鲜日报》在那里的自由发行吗?”

2005年4月6日,在韩国第49个“新闻日”的纪念会上,来自新闻界的媒介负责人和研究领域的学者共同呼吁:“建设现代意义的韩国传媒,不仅需要具有产业实力,更要表现出新闻专业精神,推动社会民主化进程。”^[12]卢武铉政府力图改变韩国目前的报业发展现状,以法律的形式干预报业市场的垄断局面,但这种对报业加强政府监管的政策选择,能否带来韩国社会舆论的多元化发展,目前还是未知数。

在韩国30多年的军事独裁统治中,政府赋予了新闻机构许多强大的特权,一大批电视台、报社(特别是报社)蒙受政府恩惠迅速成长起来。政府的过度支持也使许多负面影响随之而来:依赖政府财政资源的无效经营,使媒体失去了应有的社会批判和监督的作用,三巨头报纸所形成的言论垄断也是过往时代的产物。近些年来,言论改革的呼声越来越大,但是改革的前行却总是步履蹒跚,这种状况的出现,主要源于一个重要的难题:改革与宪法的矛盾。言论改革就意味着相关言论法律的改变,必须由政府和国家出面才能实现,但是韩国宪法中规定政府无权干涉言论。一旦国家出面改变现在的法律规范,即使这种改变是进步和顺应民意的,在外界看来总有政府看某家报社不顺眼,故意实行压制的嫌疑。同时,强行压制属于商品范畴的报纸的市场占有率,似乎也不符合市场经济国家的自由竞争原则。如此一来,韩国的言论改革一直处于这样两难的状态:一方面,报纸不同于一般商品,一家报社市场占有率高达40%的情况让国民忧虑;另一方面,实施改革就有可能违宪,进展艰难。自1987年韩国政治民主化以来,这次通过新的《报纸法》,是17年来的第一次正式改变。

韩国政府与报业的关系,经历了由“权威体制下的协作”到1987年以后的“与民主政体的合作+批评”,再到1997年改革派执政后“与新政府的敌对”这样一个发展轨迹,其间贯穿了多次政策调整和多部相关法律的颁布。2000年出台的《广播法》和2005年出台的《报纸法》,将对韩国传媒的未来发展构成重要影响,这是韩国政治权力转移后,新的执政党及新政府传媒理念的集中体现:电子传媒占用国家电波资源,政府要将其整合管理,韩国的KBS电视台作为公共广播体制,收取视听费,但它同时播出商业广告,体现了政府对其政策的倾斜和保护;打破报业的市场垄断体系,对弱小报纸进行财政支援,以创造多元化的舆论环境,改变报业完全私有化的一元体制;同时限制报业对电子媒介的融合,以及限制外资的介入。

在这样的政策观念指导下,韩国传媒的国家管理体制是实现了法治化的间接调控,同时又是带有集权和政府干预色彩的国家主导模式。新闻界自身的民主理念和专业精神,以及独立自治、客观公正的自我管理体系还有待完善。卢武铉政府为改变观念对立的政治生态,实现和解与沟通,力图重构传媒关系和传媒体制,营造支持社会改革的舆论环境,抑制新闻界权力的蔓延和扩张。近年的“舆论改革”中,韩国政府在传统与现代间寻求着平衡,在政治、经济和社会团体的多种势力较量下艰难前行。韩国学者用“扭曲”来形容韩国社会的传播领域,称其是“披着现代化外衣”的貌似民主,实际上人们的观念距离“真正的现代化”尚远。^[13]在韩国现政府与传媒关系的调整中,似乎也若隐若现地为这一观点做了注脚。