俄罗斯传媒的法律体系

四、俄罗斯传媒的法律体系

(一)俄罗斯及苏联的新闻自由

与西方上百年的新闻自由发展相比,俄罗斯的新闻自由仍处于起步阶段。当代俄罗斯新闻自由建设发端于戈氏的政治改革,在经历了30年的发展之后,仍然存在巨大的发展空间。

言论自由一直被视作传播自由的先决权,其力量之大足以崩解专制极权的政权。“十月革命”胜利以后,随着苏维埃政权的巩固,经济建设的开展,苏联人民曾经创建了宏大的社会主义新闻体系。二战结束以后,他们又以自己的劳动,恢复并建立起了世界上数一数二的新闻网络。但是苏联新闻事业在实践中不给普遍自由的形式一席之地。列宁历来主张无产阶级要进行争取出版自由的斗争,并作过许多精辟的论述。但是由于“十月革命”后苏维埃共和国“受到全世界资产阶级敌人包围和国内敌人的疯狂反抗”,为了维护无产阶级的政治统治,新闻和出版不得不暂时受到严格的管制。一般地谈论出版自由的人提出过严厉的批评,指出在“资产阶级(在全世界)还比我们强多倍”的时候,出版自由就是让资产阶级最忠实的奴仆孟什维克和社会革命党人有建立政治组织的自由。但在那时,列宁所反对的那种“出版自由”,也主要是针对公开反苏的或者反革命的报刊而言的。对于较为温和的和比较奉公守法的政治流派,采取的是完全不同的政策。比如,正是列宁在1922年使“路标转换派”^[42]杂志《新俄罗斯》——一家资产阶级杂志——免遭彼得格勒苏维埃的取缔,得以继续出版。因而那时不仅有代表社会主义思想的各种派别的报刊,而且还有一些非社会主义性质的报刊和文章。20世纪20年代初期列宁在世时,有许多党外的、形式上独立的出版社,甚至允许作者自费出版书籍,实行文责自负,到1923年7月1日,全国678家出版社中,便有233家是私营的。这既是新经济政策的产物,又是出版自由的体现。而且,“十月革命”刚胜利时由列宁签署发布的出版法令指出:“一旦新制度确立起来,对报刊的各种行政干预就必须停止。而将依照最开明与最进步的法律,并在对法庭负责的范围内对出版实行充分的自由。”但此后苏联的新闻实践,却向世界提供了一种否定普遍自由的集权制新闻模式。宪法规定的公民的出版自由,仅仅表现为执政党及其所领导的组织的出版自由。^[43]当时的新闻体系也存在一些问题,建国初期,苏联取缔了一切反动报刊,至1919年底,除布尔什维克的报刊外,反革命报刊和其他政治派别的报刊全部停刊或被查封。

斯大林以及以后的赫鲁晓夫、勃列日涅夫都十分强调对新闻事业的管制,以计划经济的管理模式代替市场经济的管理方式,且加强了新闻检查,强调新闻媒介的宣传鼓动和组织群众的作用,新闻自由并没有受到应有的重视,这种状况一直延续到戈尔巴乔夫上台。戈尔巴乔夫倡导的新闻改革在谈到公开性的内容时说,这就是“让人民知道一切”;“将更多的事公之于众”;要做到“人们既应知道好事,也应知道坏事”,“集中那些反映了苏联社会各阶层和各行业利益的意见和观点。”在戈尔巴乔夫“公开性”原则的鼓励下,新闻界开始突破“禁区”,矛头直指党内不正之风和社会上存在的问题。

随着改革的全面展开,随着“公开性”向各领域的渗透,苏联新闻媒体从公开暴露社会普遍存在的矛盾、问题,发展到组织人们对党和政府的大政方针、对已有历史定论的历史事件和人物进行重新审视和评价。

1990年6月12日,苏联最高苏维埃通过了《出版与其他大众传媒法》,该法禁止了新闻检查制度。如此一来,俄罗斯赋有主权的独立性与大众传播自由的法律机制同时出炉了。

《出版与其他大众传媒法》宣布“苏联宪法保障公民言论与出版自由,这是受政府完全保障的,其中包括透过出版刊物和其他大众传播媒体发表意见和见解,搜集、选择、获得、传播新闻和思想的权利”,“禁止新闻钳制”。规定“创办大众传播媒体的权利,属于各级苏维埃和其他国家机关,属于各政党、社会组织、群众运动、创作协会、合作社、宗教团体、公民、联合组织、劳动集体以及年满18岁以上的苏联公民。”得到了空前解放的大众传媒,“在最大限度上接近于西方自由和独立的大众传媒标准,反映了社会群众的愿望,更主要的是,媒体成了政治体制和社会之间以及在国家发展的关键问题上具有不同意见的各社会集团之间的相互联系的渠道”^[44]。

《俄罗斯大众传媒法》的制定主要是继续延伸苏维埃对于新闻传播改革的构想,该法不但奠定了俄罗斯独立后新闻传播自由的法制基础,而且符合俄罗斯宪法保障人民思想与言论自由的精神。^[45]

(二)俄罗斯大众传媒法律体系的确立

与其他社会主义国家相似,也可以说是其他国家以苏联为样板,传媒组织在苏联属于国家的上层社会,甚至是国家机关,是党和政府专政的工具,因此,作为权力组织,本身有无统一的法律并没有特别的要求。1990年以前,苏联没有一套完整的专门传媒法律体系来协调传媒行业内部及其与社会各界的关系,关于规范传媒行业发展的问题,则散见于宪法、刑法、选举法与其他相关的法律法规当中,没有建立组成一部负责有效协调运作机制的传播立法体系。

随着俄罗斯社会变革,从1990至1991年不到一年的时间里,俄国连续出现了两部新闻传媒法。在随后的转型过程中,传媒立法不断发展,原本空白的传媒法领域很快便有了初步的规模,俄罗斯大众传媒法律体系逐步建立。

目前,俄罗斯传媒领域已经基本形成一个以《俄罗斯联邦法大众传播媒体法》为主体,以“联邦宪法、联邦民法、联邦刑法、总统令、联邦政府决议、国家杜马决议与声明等其他与传播相关的联邦法律”和“各联邦主体传媒法”为两翼,相关传媒政策为有效补充调整的俄罗斯大众传媒法律体系。

1．《出版与其他大众传媒法》和《俄罗斯大众传媒法》

《出版与其他大众传媒法》订立于苏联时期,它是对苏联以党的领导为核心的新闻传播体制、制度的根本性否定。在苏联历史上,这部法律第一次发出“新闻自由”的声音——“报刊和其他大众新闻媒体自由”。

“由苏联宪法保障公民的言论自由和出版自由,其中包括通过报刊和其他大众新闻媒体发表意见和见解,收集、选择、获得和传播新闻和思想的权利”,“禁止进行新闻检查”。该法于1990年6月获最高苏维埃通过,它甚至成为苏共意识形态领域“改革”构想得以实现的法律基础。

为了保证公民的“自由与权利”,该法规定“创办大众新闻媒体的权利,属于各级人民代表苏维埃和其他国家机关,属于各政党、社会组织、群众运动、创作协会、合作社、宗教团体、公民根据法律建立的其他联合组织、劳动集体以及年满18岁的苏联公民”。“禁止对任何大众新闻媒体(报刊、广播、电视等)的垄断”,“大众新闻媒体出版物的印数在一千份以下者,不需要注册登记”,“禁止阻挠大众新闻媒体出版物的正常发行,包括禁止没收出版物”。“国家机关和社会联合组织的公职人员阻挠记者的合法职业活动,强迫记者传播或拒绝传播新闻的行为,须被追究刑事责任或罚款。”

以1990年《出版与其他大众传媒法》为开端,苏联新闻法规开始步入自由、多元化的阶段。《出版与其他大众传媒法》还以西方发达国家新闻出版制度为范式,确认了新闻出版的事后追惩制度。但事实上,在国家处于大变革时期或动荡时期,事后追惩制根本得不到有效的贯彻执行。

《出版与其他大众传媒法》的诞生,是苏联新闻出版史上史无前例的事件,为从法律形式上规范新闻自由作出了第一次尝试,它改变了苏联传媒存在的主旨,赋予它全新的社会职能,从以下三个方面做出了原则性的突破:

(1)取消新闻审查

《出版与其他大众传媒法》开宗明义,第一章第一条即明确规定“报刊及其他舆论工具是自由的”,“舆论不受检查”。这意味着西方式的言论和新闻自由在苏联得到了法律保障,意味着通过报刊和其他舆论工具发表意见和见解,以及寻找、选择、获得和传播信息的权利从法律上确定下来。这一规定意味着始于15世纪的俄国新闻审查制度的结束。

(2)解除传媒政治垄断

《出版与其他大众传媒法》第二章第七条规定,创办舆论工具的权利属于人民代表苏维埃和其他国家机关、政党、社会组织、群众组织、创作协会,属于根据法律创建的劳动集体,以及年满18岁的苏联公民。不许垄断任何一种舆论工具(报刊、广播电台、电视台和其他)。同时,它还取消了过去开办媒体繁杂的审批制度,代之以登记注册制度,即符合条件的组织、机构和个人到有关机构登记即可获得创办各种新闻出版机构的许可。此外还规定,印数不足1000份的新闻出版物不需登记注册就可发行。可以说《出版与其他大众传媒法》决定了苏联传媒变革的大方向,为其最终走向私有化和商业化奠定了坚实基础。

(3)实现传媒自治

《出版与其他大众传媒法》明确了舆论工具是根据自己的章程活动的、独立核算的法人,并在创办者批准的基本原则的指导下实行总编辑负责制(包括制定章程、对编辑部执行法律要求承担责任等)。《出版与其他大众传媒法》还指出,编辑部有权在经济自主和经济核算的条件下从事生产经营活动,利润则依据章程由创办者、编辑部和出版者自行分配。

总而言之,苏联历史上首部“大众传播媒体法”堪称一部“大鸣大放”的法律,它勾勒出苏联传媒转型的基本目标:自由化、私有化和市场化。1990年《出版与其他大众传媒法》的问世,从政治上确立了苏联意识形态的多元化。当然,同时也扩大了党内反对派的影响,使苏联共产党丧失了最后一个斗争的阵地。但是,这部法律毕竟只有39条,不足8000字符,它搭建了传媒的原则框架,却对许多重要概念缺乏具体解释,例如究竟什么是新闻审查?什么是传媒自由?诸如此类的问题大多模糊不清。

苏联解体后,俄罗斯联邦于1991年6月制定《俄罗斯联邦法大众传播媒体法》(1995年、1998年、2000年、2001年与2002年分别做过修订,以下简称《俄罗斯大众传媒法》),在俄罗斯形成立法体系的过程中,《俄罗斯大众传媒法》是奠定新闻传播自由的法制基石,它整合了媒体传播行为与过程、组织与关系、功能与对象。俄罗斯大众传媒法专家费多多夫认为,传媒法相当于一部小型的传播宪法^[46]。

新的《俄罗斯大众传媒法》几乎由起草《出版与其他大众传媒法》的原班人马制定。它分七章,仍然是从媒体自由、新闻媒体活动的组织、传媒传播条例、媒体与公民和各种组织的关系、记者的权利与义务、国家间的传媒合作以及违犯法律后的责任等七个方面对传媒行为进行了规范,但具体条例由原来的39条增加到62条,字数增加了近两倍,而且对许多基本概念进行了阐释,每章的细则都更加完整和翔实。《俄罗斯大众传媒法》不改《出版与其他大众传媒法》之初衷,在坚持走“自由化、私有化和市场化”道路,彻底消除审查、解除垄断和实现自治的同时,表现出更加自由和开放的主导思想,具体体现为以下几个方面:

(1)重新注册和登记媒介组织

《俄罗斯大众传媒法》第二章第十一条明确了媒体重新注册登记、变更创办人以及变更名称的权利,并约定重新登记的程序与注册登记相同。这条规定为大批苏联报刊的易主和私有化做了铺垫。事实上,随着《俄罗斯大众传媒法》的出台,苏联的各大报刊的确纷纷以重新登记的方式摆脱了原始创始人,从此拉开了俄罗斯传媒私有化的大幕。独立后的报刊传媒开始进行内部股份改造,每个记者都分到一定的股份,成了编辑部或传媒公司的股东。

(2)严格约束终止新闻媒体活动的权力,扩大记者权利范围

《俄罗斯大众传媒法》第二章第十六条明确规定,新闻媒体的活动只能由创办人决定终止,除非它在一年内多次从事刑事犯罪、泄露国家机密、号召夺取政权、挑起民族仇恨等活动,否则任何机构(包括法庭)不得终止其活动。这条规定,为传媒进一步的独立自主奠定了基础。

《俄罗斯大众传媒法》第五章第四十七条给予了记者更加宽泛的权利。在总共12种主要权利中,特别增加了记者对事故和灾难,以及宣布为紧急状况的场所的采访权利(这一条后来在2003年的莫斯科人质事件中受到质疑,由于电视台的新闻暴露了情况,给解救工作造成障碍。政府有人提出限制记者在紧急状况的采访权,但普京总统予以否决)。并允许记者在传播附有其签名的消息与资料中陈述个人见解与评价的权利。此外,第二十八条还指出,编辑部有权向国家机关、组织、机构、社会联合体机构派遣自己的记者前往采访(在遵守有关机构采访规则的前提下),而且除已决定采取保密措施的情况外,采访记者有权参加被采访机关、组织、机构举行的会议、座谈会和其他活动。

(3)扩大对外开放

《俄罗斯大众传媒法》第六章第五十三、五十四、五十五条约定了俄罗斯公民无障碍获取国外新闻媒体的信息和资料的权利,在俄罗斯联邦新闻和信息部的许可下,传播国外定期出版物的权利,以及已经在苏联和各主权国家获得采访权利的外国记者实现职业活动可免于办理采访资格证明的权利。而在媒介组织的相关规定中也只限制了非俄罗斯国籍的人不能成为媒介组织的创办人,而不限制其成为所有人,这就为外资的进入提供了法律依据。

(4)关于广播电视媒体的许可证制度

《俄罗斯大众传媒法》在对印刷媒体大鸣大放的同时,也对广播电视媒体制定了严格的许可证制度。

电视媒体所使用的电视信号频率作为公共资源具有稀缺性和公益性的特点,任何获得某一频率特定使用期限许可的电视台都只是拥有该频率的使用权,而不是所有权。为了保障稀缺频率资源能够得到公平的分配和公共利益能够不受损害,许多国家普遍采用许可证制度对电视媒体加以规制。根据俄罗斯现行法律,俄罗斯电视媒体要实现正常播出,除了按照《俄罗斯大众传媒法》进行登记外,还需要取得两个许可证:一个是依据《俄罗斯大众传媒法》和其他相关规定由许可机构发放的播放许可证,即使用某一频率在发射设备的帮助下进行电视节目播出的许可证;另一个是依据《通讯法》由通讯部发放的通讯许可证,即对于占用频率和使用发射设备的权力的许可。由于《通讯法》第十五条规定,通讯部无需举办竞标就可以给已经取得播放许可证并且打算占有、使用和支配通讯手段的自然人或法人发放通讯许可证^[47],因此对于电视媒体所有者来说,取得播放许可证的重要性要更大一些。

《俄罗斯大众传媒法》第三章第三十一条规定,创办广播电视媒体必须具有由联邦广播电视委员会和地方广播电视委员会发放的许可证。第三十二条还进一步明确指出,如果不能满足许可证条件或本法规定的广播电视节目传播规定,联邦广播电视委员会和地方广播电视委员会有权撤销许可证。此外,第三十二条还指出,广播电视委员会有权就撤销许可证问题随时增加补充规定。制定广播电视媒体的管理条例,一方面是因为电子媒体的运行需要很高的资金投入和技术含量,非一般实力的机构所能把握,必须对这个行业严加控制;另一方面也说明新政府对该领域的充分重视。显然,上述规定将广播电视媒体的根本命脉掌控在国家的手中。多年来,事实证明,在关键时刻多数电视媒体总能与政府保持一致,而正是它们屡建奇功,才使得1996年叶利钦的连任、2000年接班人普京的当选等一系列政治难题得以顺利解决。保留对电子传媒的控制权,应该说,这正是叶利钦对媒体政策的收放得当之处。^[48]

从叶利钦时代起,就不断有关于广播电视业的总统令、政府令以及广播电视有关部门相关条例的颁布,但专门法的出台却屡遭挫折。

1995年,俄罗斯订立首部《俄联邦电视与广播法》。该法由俄罗斯国家杜马于1995年5月12日通过,联邦委员会同年6月1日表决通过,但最后遭到总统叶利钦的否决,因而未能生效。虽然《俄罗斯大众传媒法》中有相当多条款涉及广播电视业,但诸如设置电视接收装置的权力,维护地方的、商业的、国家的机密等方面的问题,还需要专门法订立有关条款来规范。另外,没有专门法来规范广播电视许可证制度也是不妥当的。目前,在广播电视管理方面起主要作用的还是各种总统令和政府令。

(5)有关互联网的管理

《俄罗斯大众传媒法》并没有关于互联网信息传播的条款,但是在第二十四条“其他大众传媒”中提到“本法律规定的……条款也适用于通过电文、图文系统及其他通讯网络定期传播的大众信息”,这也就为《俄罗斯大众传媒法》设定了对互联网的管辖权。目前俄罗斯尚没有一部关于互联网的专门法律,但在具体的传媒实践中,互联网作为大众传媒的法律定位已经确立,俄罗斯的主要网站都在新闻部进行了登记,登记后的网站与传统媒体一样享有相应的权利,并履行法定和社会义务。如经过登记的互联网同样享有针对大众传媒提供的经济优惠政策,互联网工作者与传统媒体的工作者拥有同等的采访权等等。有关互联网的规定大都通过在俄联邦立法中占有重要位置的信息立法中体现出来。当前俄罗斯关于互联网管理规范中最重要的是1995年生效的《信息、信息化与信息安全》联邦法。其内容主要涉及信息技术和信息系统的发展(间接涉及互联网),兼述信息传播安全问题。但是,《信息、信息化与信息安全》联邦法没有就互联网管理设定相关条款和规范,如色情暴力信息、著作权和个人隐私权的破坏以及网络犯罪等问题。《信息、信息化与信息安全》生效一年内,俄罗斯法院和仲裁法庭应版权所有者的要求,开始对计算机数据及软件进行相应的版权保护工作。

(6)对大众传媒进行经济扶持的法律规定

在俄罗斯政治变革的过程中,大众传媒在其中扮演了重要角色,也正是因为看到了传媒的力量,戈尔巴乔夫及其继任者都强化对大众传媒的控制和利用,除了进行直接的政治领导之外还通过一系列的经济扶持政策进行间接引导,保证大众传媒的发展免于受到金融寡头的控制,以在国家控制的范围之内,保障公民的新闻自由。

1991年《俄罗斯大众传媒法》第十九条“编辑部的地位”中规定:编辑部自第一次出版(播出)之后的两年之内免征税费。大众传播媒介的重新登记不影响这一时间段的计算。如果创办人在两年期限内已停止运作该大众传播媒介,应征收全额税费。

1995年,《关于俄罗斯联邦对大众传媒和图书出版的国家支持》正式出台,这是一部专门规定向大众传媒提供国家经济扶持的联邦法律,其主要目的在于通过保障大众传媒经济上的独立性来保障公民的知情权和言论自由。该法律中的第二章“税收、海关、外汇及其他财政调节”中详细地列举了从税收优惠、关税优惠、外汇优惠以及其他财政优惠等方面对大众传媒的支持政策。从总体上来看,这部法律给大众传媒提供的优惠政策是具有普适性的,适应于各种所有制下的媒体,但是这部法律的寿命并不长,2002年,这部法律中涉及的大部分优惠政策已经被中止, 2005年,这部法律被彻底废除。^[49]

应该承认,1990年《出版与其他大众传媒法》与1991年《俄罗斯大众传媒法》共同制定了俄罗斯新闻传媒的行为总则,制定了俄罗斯传媒的发展方针和转型方向,堪称两部纲领性的法典。两法相比,1991年的《俄罗斯大众传媒法》在《出版与其他大众传媒法》的基础上更加自由和开放,《俄罗斯大众传媒法》向俄罗斯人民和国际社会展示了俄罗斯作为一个民主国家的新形象,使国际社会相信,在俄罗斯,新闻出版与民众之言论获得了充分、合法的自由。叶利钦借此讨好西方社会,为他和他的政府赢得了好感。

但这部法律中也存在着诸多的不完善之处,由于立法本身缺乏实践的基础,不可避免地带来了政权与媒体之间,政治、经济与法律之间等许多新问题的出现。还有,这部法律缺乏对媒体事业做出合理股份比例的限制规定,这使得媒体市场变得相当不公平,政府、银行家与企业主成为媒体的所有者,小的媒体经营者没有生存的空间,媒体“自由意见的市场”无法形成。所产生的这些问题都直接或间接地为1996年后出现的“寡头经济”和寡头垄断俄罗斯电视媒体埋下了祸根。

2．有关传媒的联邦法律法规

除了《俄罗斯大众传媒法》,在其他法律法规中也有许多规范传媒行业的条款,这些法律法规也是《俄罗斯大众传媒法》的重要法源,是俄罗斯传媒法律体系的重要组成部分。

(1)《俄罗斯联邦宪法》

《俄罗斯联邦宪法》中共有8条与传媒行业相关,其中最重要的第二十九条规定,“每个人的思想和言论自由;不许进行激起社会、种族、民族或宗教仇视与敌意的宣传或鼓动,禁止宣传社会、种族、民族、宗教或语言的优越论;不得强迫任何人表达或放弃自己的意见和信念;每个人都有利用合法方式搜集、获取、转交、生产和传播信息的权利;保障舆论自由,禁止新闻检查”。第二十三条:“每个人都有私生活;个人和家庭秘密不受侵犯;都有维护其荣誉和良好声誉的权利;每个人都有通讯、电话交谈、邮政及电报和其他交际秘密的权利;未经本人同意,不得搜集、保存、利用和扩散有关其私生活的材料。”这条规定与《俄罗斯大众传媒法》第四条、第四十一条一起,限制了大众传媒的滥用信息权,维护了公民的私人信息保密权。

俄罗斯宪法作为现代俄罗斯的民主政治最重要的法律规范,具有最高的法律权威,用宪法的方式来保障公民的言论自由也是目前世界各国的通例。俄罗斯宪法中用明确的语言确保了俄罗斯公民的言论自由,禁止新闻审查,是其民主政治的进步。

(2)《俄罗斯联邦民法典》

《俄罗斯联邦民法典》中涉及大众传媒的条款比较多,主要从民权客体类型、智力财富、服务与商业秘密、非物质财富、道德损害的赔偿、名誉保护等方面对大众传媒进行规范,由于大众传媒的很多内容都是涉及民事行为的,所以民法典对大众传媒行为的规范是非常重要的。

(3)《俄罗斯联邦刑法典》

《俄罗斯联邦刑法典》涉及传媒领域的条款超过10项,从数量之多也可以看出,在俄罗斯对大众传媒的管制也是非常严格的。其中涉及刑事的传媒行为比较多的是对“诽谤罪”的处罚,《俄罗斯联邦刑法典》特别强调利用公开讲演、公开作品或大众传媒进行诽谤的处罚为最低劳动工资100～200倍的罚金,或180～240小时的强制劳动,或处以1年以上2年以下的劳动改造,或3～6个月拘役。该法有史以来第一次将音像部门和新的传媒技术部门破坏法律的行为列为刑事犯罪。刑法典对保护公民人格权、保护私生活不受侵犯等都进行了明确严格的规范。特别需要指出,刑法典第一百四十四条,就妨碍记者进行合法的职业活动进行了规范,规定如果采取强迫记者传播信息或强迫其放弃传播信息的行为,妨碍记者进行合法的职业活动的,处以数额为最低劳动工资50～100倍的罚金,或180小时以下的强制性工作,或1年以下的劳动改造。

除此之外,《俄罗斯联邦劳动法》、《刑事诉讼法》、《税法》、《仲裁法》等各大法典中均有大量涉及信息传媒的条例,在与宪法和传媒法保持一致的前提下,它们从不同的角度对传媒提出限制和约定。

(4)其他涉及传媒的联邦法

从1991年至今,俄罗斯议会还颁布了数十条涉及传媒领域的专项联邦法。以下是其中一些已经生效,并造成较大影响的法律法规,如《国家机密法》(1993)、《著作权与邻接权法》(1993)、《国家权力机构在国家新闻媒体中的活动阐明程序》(1994)、《通讯法》(1994)、《关于信息、信息化和保护信息法》(1995)、《广告法》(1995)、《对地区报刊的经济支持法》(1995)、《关于俄罗斯对俄罗斯联邦大众传播媒介和书籍出版领域的国家扶持法》(1995)、《国际信息交换法》(1996)、《关于维护俄罗斯公民选举权与参加全民公民权的基本法》(1997)、《关于个别形式媒体的许可证制度法》(1998)等。

除了这些专项联邦法,俄罗斯总统令也是规范信息传媒的法规之一种。例如,叶利钦总统任职期间,就曾于1995年10月、1997年8月分别发布《关于完善俄罗斯联邦电视传播制度》和《完善国家广播传媒结构》的总统令,并于1997年9月下令对前者进行修改。此外,联邦政府决议也对规范传媒行为起到协助作用,例如1994年的《关于电视、广播以及与电视广播活动有关领域的许可证决议》、2000年3月的《关于确立俄罗斯联邦通讯与信息部地位的决议》,以及2000年4月《关于确立国家通讯与信息部下属的广播频率委员会、电讯委员会、信息委员会的决议》,等等。

3．各联邦主体传媒法

俄罗斯现有86个联邦主体,包括21个共和国、7个边疆区、48个州、2个联邦直辖市、1个自治州、7个自治区。根据俄罗斯联邦宪法规定,这些主体都有权制定相应的法律以规范所属其司法管辖内的一切事宜。

《俄罗斯联邦宪法》内容中没有一项直接涉及有关联邦主体单位大众传媒的条款,于是,在管辖归属问题上,大众传媒领域成了一个真空地带。关于地方传媒的行为规范是根据联邦宪法和《俄罗斯大众传媒法》来确定,还是由各主体自行立法解决,宪法没有提供准确的依据。

虽然宪法没有赋予各联邦主体制定自己的传媒法的权利,但《俄罗斯大众传媒法》第五条关于“俄罗斯联邦传媒法由本法和与之相关的其他法律文本,以及作为俄罗斯联邦成员的各共和国传媒法组成”的规定等于明确了地方传媒法的合法地位。大部分联邦主体都先后制定了自己的涉及大众信息传媒的法律或法规,联邦政府和立法、司法机构也认同了这一事实。86个联邦主体中,有4个共和国创立了专门的《大众传媒法》,多数主体都有涉及传媒(例如关于选举、国家秘密保护、获取地方自治会议信息等)的法律章程,也有少数共和国完全没有自己的传媒法规。

总体上说,大部分联邦主体制定的传媒法规与联邦传媒法是一致的,并带有极大的重复性。但也有少数联邦主体的法规与之不相协调,给本已矛盾重重的俄罗斯传媒立法领域造成更大的混乱。联邦主体自己的传媒法中,有的条款明显带有地方保护主义色彩,也普遍缺乏对传媒自由的明确保障。但是,联邦主体传媒法中也体现出联邦传媒法所忽略的一些问题,比如传媒领域的竞争与垄断问题。

自从《俄罗斯大众传媒法》颁布以来,俄罗斯媒体得到了空前的发展空间。媒体的私有化、股份化让媒体同时取得独立的编辑权利和商业经营空间,但是媒体记者很快地便转向了金融工业寡头,寻求经济支柱。这种寡头媒体的崛起决定了俄罗斯媒体转型中的主要面貌:寡头因参与政治与享用国家资源攫取了巨大利益,这种形势虽然瓦解了过去的俄共势力,支撑了叶利钦十年的执政基础,但同时也摧毁了俄罗斯国有的经济基础。俄罗斯媒体人就是在这个转型阶段体验了新闻自由,学习了监督政府的第四权力。伴随着21世纪的到来,普京试图遏止电视政治新闻的丑闻化与政党之间利用媒体放话造成的人事恶斗。在叶利钦时代,媒体因自由化环境所产生的漫天飞舞的口水批评与散布不实传言的报道,最后都将在法律规范与执行之下回归到政策层面的实质讨论。俄罗斯新任总统梅德韦杰夫也多次公开强调稳定是进行改革的基本要素的想法。俄罗斯媒体的另一个契机在于经济领域的专业化:新闻媒体进入反恐阶段后,在稳定压倒一切的威权政治气氛之下,就要看未来俄罗斯的国家领导人如何处理经济改革中媒体所需扮演的角色。此时媒体的报道需要更趋向专业化与深度化,以此来解决新闻钳制所带来的阴影。

近20年来,俄罗斯传媒的发展和传媒立法一直交替前进:剧烈的社会变化引发新问题和新现象,随之引出相关法律进行有效约束。从理论上看,转型时期俄罗斯传媒领域的立法是系统而全面的,数量和覆盖面并不逊色于西方发达国家。虽然建立了相对完整的传媒法体系,但俄罗斯传媒法依然存在许多不足之处:立法不够严谨,导致法规本身矛盾重重;在传媒的组织与活动中,法律没有明确创办者、出版者、编辑部之间的经济关系,同时缺乏对媒体财产所属透明度的约定;缺乏一部系统的、规范广播与电视传播的法律;执法无力,破坏法律的行为比比皆是。

总体上说,变革以来,俄罗斯传媒立法领域方兴未艾,90年代初期,接连出现了两部国家传媒法——《出版与其他大众传媒法》和《俄罗斯联邦大众传媒法》。这两部法律奠定了俄罗斯传媒系统的根本基础。经过十多年的发展,如今俄罗斯传媒的法律体系已初具规模。尽管俄罗斯传媒的法律基础还远谈不上完善,但是应该承认,它是系统而有序的。它从根本上改变了俄国传媒历史上从来无法可依的状况,更主要的是,它制定了俄罗斯传媒的发展方向,奠定了俄罗斯传媒转型的理论基础。在它的保障下,俄罗斯传媒开始朝着既定目标大踏步转型。^[50]