台湾传媒业的管理体制

三、台湾传媒业的管理体制

20世纪80年代中后期,随着“党禁”解除,台湾新闻自由的基本权利得到确认,政治民主与新闻自由进入新的发展轨道。台湾传媒业以西方自由主义的意识形态为旗帜,建立起以市场为主导的管理体制。商业化趋势的发展,给台湾的传媒带来了全方位的深远影响:从宏观的管理体制到媒体内部的机制创新,都为适应媒体市场竞争而行;传统媒体和新媒体相互之间的融合加剧。

媒体在市场基础上日渐形成良性运作与较为成熟的自律体系的同时,当局的硬性管制让位于市场,其角色日渐向辅助规范者转变;历经自由市场理论成为主导而导致媒体管理放任的第二阶段后,社会价值理论与自由市场理论协调运用的现实必要性催生了传播方面有关规定的修订与当局功能的调整。

以1949年国民党退踞台湾为起点,台湾媒体管理以1988年与2006年为标志点划分为三个阶段:第一阶段是1949至1988年“报禁”解除之前,国民党当局颁布“从严限制登记”训令、五项“报禁”措施(限证、限张、限印、限价、限纸)以及相关出版规定,约束报纸的新闻与言论自由,加强了对舆论的控制与对媒体的管理力度,党报与官报是绝对的强势媒体。第二阶段始于1988年,当年1月1日,国民党当局解除“报禁”,台湾报业历经40年的沉寂,迅速爆发出惊人的发展力量,新旧报纸齐出,新老对手交战。然而这项意在透过赋予媒体以“第四权力”、发挥媒介的监督与守望功能、平衡行政等方面权力的措施在鼓励媒体市场化竞争的同时也导致了台湾媒介市场的乱象。2001年,黎智英的香港壹传媒集团大举进军台湾报刊市场,更是引发了台湾媒体的“割喉迎战”,一方面带动了台湾本土媒体在内容生产和竞争策略上的思考与变革,一方面也加剧了台湾各类媒体内容品质的低俗化势头。加之互联网等新媒体的冲击与电信行业的入侵,原有对媒介的“多头管理”已难以适应新形势的需求。

2006年2月,通讯传播委员会成立,台湾的传播、资讯、通讯行业的管理结构从形式上达到了“一统化”,结束了“当局发言人”(新闻主管部门负责人)兼任媒体管理者的戒严体制。台湾媒介管理从当局的严厉管制日渐走向以市场机制为主导、管制机关发挥平衡社会价值与商业价值作用的阶段。

尽管如此,台湾传媒业仍然受到政治、经济、法律、行政等因素的约束。台湾地区设有“行政院”、“立法院”、“司法院”、“监察院”、“考试院”,分别行使职权,相互制衡。台湾大众传播业的监管权限主要在“行政院新闻局”、“交通部”,“立法院”主要通过立法、质询等形式进行监督,“司法院”则主要通过案例审判来进行监督。当局通过上述各种机构、组织直接或间接地管理传媒,借助经济政策、伦理规范、相关规定等多种途径和手段,对传媒业进行规制和监管。尤其是近年来,随着“新闻局”进行改造,通讯传播委员会成立,当局对媒体的控制力减小,各媒体主观化、私有化加剧,多个重要媒体均为政党把持,立场各自有所偏向。

李登辉和民进党为了实现“台独”,在“立法院”强行通过“精省案”,于1999年实施“精省”,取消台湾省一级行政机构。原来隶属于台湾当局的《台湾新生报》和《台湾新闻报》,从省府改隶于台湾“新闻局”,当局为了推动“公营事业民营化”,促使两报在2000年底转型为民营,脱掉了“官报”的外衣。《台湾新生报》由原《“中央”日报》与方正资讯合资成立的网赫资讯科技公司收购,取得该报的经营权,《台湾新闻报》由高雄市议员张瑞德以370万元得标,在2000年12月27日结束公营身份,成为民营报。此外,军营报纸《台湾日报》转为纯民营报纸。

台湾当局对传媒业的调控手段主要有软性调控和硬性调控两种。其中软性调控手段也就是非强制性的调控手段主要有:台湾当局控制着较大的公关网络,从而控制着公务信息;笼络新闻界头面人物;必要时敲打新闻界。

硬性控制手段主要是指当局依靠“司法”、行政等手段进行的强制性控制。2003年12月9日,台湾所谓的“广电三法”(“广播电视法”、“有线电视法”、“卫星电视法”)三读修正通过,规定“党政军”必须退出媒体,而“当局、政党、党务、政务与选任公职人员”等,不得投资广播与电视,“当局与政党”必须在该规定公布施行后两年内退出投资,而党政公职人员必须在6个月内退出并解除职务。根据有关规定,国民党必须脱手“中国”广播公司与“中国”电视公司的股份,而台当局必须将“中华电视公司”与“台湾电视公司”的股份处理方式送交台湾当局审查通过后实施。该“法案”也明确规定,“党务工作人员、政务人员及选任公职人员”不得投资广播电视事业。这项规定对地方政治人物主导的地方有线电视与电台造成了很大冲击。此外,“法案”还规定,广电事业不得播送有“候选人”参加且由台当局出资或制作之节目、短片及广告。因此在“选举”期间,由台当局出资制作的当局领导人宣传片均不得经由广播、电视播送。

2005年是台湾媒体市场由量变到质变的一个关键年份,喧闹多年的“党政”退出媒体的政策,在年底终于落实。2005年12月27日,过去介入媒体经营的当局持股(含军方)、政党持股全面退出。此后,台湾媒体市场再没有名义上由“政、军、党”经营的媒体。

(一)管理理念:以利益为先导、促进产业发展

“报禁”解除后,随着当局直接的、强制的新闻介入被削弱,来自资本和广告市场的控制逐渐加强,台湾媒体所有者对媒体的控制力得以强化,当局对媒体转而采取在维护政权利益的前提下完全解禁的放任政策。2000年上台的民进党,高举民主与新闻自由旗帜,长期推动媒体改革,提出了“党政军”退出媒体与媒体公共化等政策理念。台湾“新闻局”在提出所谓的“广播电视法”的修正案中,明定当局、政党及其他捐助成立的财团法人,不得直接、间接投资或通过委托、信托方式来直接或间接投资广播电视事业,要求公职人员退出媒体的经营。陈水扁要求民进党党职与公职人员在2003年9月5日前退出媒体经营。表面上看,这给所有媒体提供了公平的竞争环境,但是,由于缺乏必要的管理机制,台湾大众传播业形成了强者愈强、弱者被淘汰的格局。

面对市场结构转变、资讯技术提升、广告营收增长缓慢甚至下跌、生产成本居高不下的市场变局,媒体经营者不得不将赢利作为首要目标,对内加强成本控制,对外采取策略联盟方式,进行跨媒体投资经营,以实现资源互补,成本分摊,产品联盟,提高市场竞争力。消费者的扩大即读者、视听者的增加的市场战略,使新闻传媒力求脱离政治权力,追求报道理念的多样化。由于大部分新闻消费者并不喜欢接触令人深刻、慎重思索的主题,更喜欢接受轻松有趣的报道素材,因此,商业媒体开始淡化围绕社会争议焦点的那种特定视角报道和深层背景报道,把重点放在对社会现象的表面报道上。市场竞争的过热还使新闻侵害了公益性,报纸由于陷入发行份数的过度竞争,已受到社会上浪费宝贵资源的指责。在广播电视领域,视听率竞争呈现加速化,大量低俗的商业节目泛滥。特别是广播电视的低俗化不但表现在娱乐节目,还波及新闻报道部门,新闻报道强化了倾向性和娱乐性,令新闻的公益性变得萎缩。鉴于此,当局有必要对传媒领域的无限竞争加以制约、管理和调节。

以报业为例,“报禁”时期,国民党当局为维护统治,给予《“中国”时报》和《联合报》两家大报办报的特权与优惠,使其得以迅速扩张,积累了雄厚的实力。“报禁”解除前夕,两报即蓄势待发准备占领市场,解禁后当局完全放任的政策更是为其提供了宽松的政策环境。一方面,两大报继续保持与当局的良好关系,以得到更多的政策倾斜;另一方面,大力参与市场竞争,加快了许多小报的淘汰出局。

在广播电视方面,1976年,台湾当局出台所谓的“广播电视法”,无形中将台湾广播电视事业从政治使命、行政任务、政令宣传中“松绑”,明确了广播电视管理的目的是“阐扬‘政策’,宣传‘政令’,报道新闻,评论时事,推广社会教育,发扬中华文化,提供高尚娱乐,增进公共福利”;明确了广播电台、电视台的义务、责任和罚则。随着有线广播电视、卫星广播电视的发展,广播电视行业内部分工更加细化,出现了有线广播电视系统经营者、直播卫星广播电视服务经营者、节目频道供应者等利益主体,并且直接向用户提供有偿服务。于是台湾当局又分别出台了所谓的“有线广播电视法”、“卫星广播电视法”,明确各方的权利、义务和责任,保障公众的视听权益,促进广播电视产业的发展。

以台湾东森媒体科技集团为例,东森媒体科技集团成立于1991年(原名力霸友联公司),现总资本额为198亿元(新台币,下同),2001年总营业额约216亿。它成立之初几乎与媒体没有关联,其跨入媒体的门槛,始于1995年7月。基于频道经营与市场的拓展,于1995年7月建立东森媒体科技公司,开始进军有线电视市场;1995年8月,正式经营两个卫星电视频道——U1电影台、U2综合台。从此,东森与媒体结下不解之缘,经过两年的努力,在有线电视市场上成为拥有14家大型系统台、95万收视户的台湾最大的多系统经营者。

东森媒体科技集团经营媒体或扩大经营新的媒体,始终坚持市场导向,以扩展公司的市场占有率和实力,提高经济效益,做大做强公司为宗旨,而不是单纯地就媒体开发媒体。媒体是市场中的制高点,媒体是赢得效益的途径,正是基于这样的经营理念,东森明确提出4C媒体的概念,即媒体内容事业(Content)、网络与通信事业(Communication)、顾客资源整合社群事业(Community)、电子商务事业(ECommerce)的整合行销服务。所谓4C媒体,就是与市场紧密结合的大媒体概念,而这一大媒体在发展进程中,实际形成了多媒体有机整合的态势。

东森媒体科技集团兼营频道与系统,又拥有网络电子报和平面报纸资源,在传播领域中还有广播、卫星等直接间接的投资策略伙伴。在他们看来,旗下的媒体资源可分为五大类:(1)全地区电视媒体:东森新闻台、东森新闻S台;(2)地方电视媒体:台北电视台、全地区系统台;(3)平面媒体:《民众日报》、其他策略联盟;(4)网络媒体:东华网络新闻(ETtoday．com);(5)广播媒体:东森广播网。面对台湾日益激烈的媒体竞争,东森于2001年决定对这五大类多媒体资源进行整合,结合北南中系统平台,共同建构所谓“五合一”的超媒体新闻平台,并将此看做是东森站在21世纪新起点上的当务之急。其意图是,通过对东森超媒体大编辑台的指挥与运作,有效集中资源,节省成本,创造经济效益,并能扩大优势,强化市场的深度与速度,进而提升新闻的品质与效率,朝向华文媒体巨人的目标挺进。所谓连接五大类媒体资源的超媒体新闻平台,主要是就其新闻采编管理体制而言。采集与编辑分开、新闻资源整合是超媒体新闻平台的两大特色。

对于以公司办媒体的东森集团来说,媒体只是其经营的一个方面,或者说仅是其实现公司赢利目标和发展的途径之一。除媒体以外多元化发展,利用媒体进行延伸开发,是东森集团的又一特色。东森集团的经营事业范畴分成四个方面,除媒体业以外,另外三方面是:(1)百货、饭后休闲业。包括东森得易购公司、台北海鲜馆、衣蝶百货;(2)电信网络业,包括东森宽频电信公司、东森国际网络公司、东富资讯公司;(3)仓储航运业。加上媒体业,以上这四方面协同共荣,构成了东森集团整个经营事业范畴。多元化的资产组合、雄厚的经济规模,成了东森集团延伸大开发的坚实后盾。

值得一提的是,台湾媒体以利益为导向的管理理念,不仅仅指经济利益,在2000年政党轮替之后,政治利益因素在很多媒体的经营管理过程中地位尤其突出。比如,民进党上台以来,台视、“华视”由陈水扁当局直接粗暴操纵高层人事更迭,较国民党时代更不遮掩,更不尊重专业。台视、“华视”曾经改组了经营团队,以任用台视董事长赖国州、华视总经理江霞的人事安排为例,其“论功行赏”的政治考量远大于改革意念。《自由时报》、《台湾日报》、《自立晚报》、《台湾新闻报》、《新台湾周刊》成为绿色媒体代表。此外,民进党通过经济手段来打压对立阵营的媒体,确保其政治利益的实现,典型案例就是2003年“真相电视台”事件。

台湾真相电视台原被认为是偏蓝的媒体,由新党前“立法委员”周荃于1994年发起与创办,全称为NTT真相财经台。由于其大量报道祖国大陆新闻,政治立场明显偏蓝,引起民进党不满,绿色企业通过拒登广告进行抵制,导致经营困难。由于积欠公营企业“中华电信公司”的债务,被告上法庭,机器设备被查封,这一动作被认为是民进党当局打压偏蓝媒体的重要举动。在财务压力下,太平洋电线电缆集团下属的友吉投资公司收购了真相电视公司大量股权(51%),成为新的大股东,取得真相电视台的人事与经营权。在2003年6月底的董事会中,太平洋电线电缆集团解聘了董事长周荃的职务,由任惠光出任真相电视台董事长兼总经理。随后,由环球电视台总经理林志升进驻真相电视台,负责营运。泛绿人士对此表示,“这不但将是‘绿营’第一次取代‘蓝营’的媒体,而且还将是在所有电视媒体中占据大半台湾资讯地盘的‘真相新闻’,将在一夜之间消失不见,亦即将使得中国大陆对台资讯的放送,一举失掉半壁以上的江山。”^[8]

(二)管理主体:当局由台前退居幕后

政治的民主化趋向带动了新闻传播制度的重构。当局控制媒体的现象在减少,对新闻施加控制的主体,不仅限于当局,还扩及政党、运动团体、各种利益集团及个人。当局在传媒管理上的战略性退出,转为隐蔽的调控方式。但是,我们也看到,台湾社会仍一定程度地保留了政治集权以及媒介与权力合作的痕迹,新闻媒介的客观独立和自律自治并未建立起来。最典型的是在2000年的选举中,创刊以来一直以“台湾人的声音”自居的《自由时报》,在广告方面,从2月16日至3月15日的29天内,没有一则有关宋楚瑜的广告,而头版有关连战的广告则多达11条,其他版面的广告有29条。另外,陈水扁的头版广告虽有14条,但全部为报题旁的小栏广告,从中不难看出《自由时报》的立场。而国民党的党报《“中央”日报》则更为典型,在29天内的广告全是连战的,其余两位候选人一则都没有。

长期以来,台湾地区对于电信、资讯、传播媒介的管理,分属“交通部邮电司”、“电信总局”、“新闻局广电处”等不同单位管辖;另外,台湾“行政院国家资讯通信基本建设推动小组”、“国防部通信电子资讯参谋次长室”也有相关业务。资讯服务方面则交由科技或经济事务相关单位,如“行政院经济建设委员会”负责规划、辅导;新兴互联网媒体的管理则委托“财团法人台湾网路资讯中心”执行,然其主管机关仍为“交通部电信总局”。如此“叠床架屋”、“多头马车”的结构造成管理层级混乱且政出多门、效率低下。台湾相关产业及学界人士强烈期待变更传播通讯监管制度,成立对资讯、传播、通讯进行统一管理的、独立于行政系统之外的监管机构。

目前,台湾地区的新闻管理机构按其性质可分为两类:一类是具有一定制裁权的实权机构,如“通讯传播委员会”、“新闻局”、“警备总署”、国民党文化工作委员会(简称文工会)、“交通部”等;另一类是属自律性和协商性的新闻界组织如报业公会、报业协会、新闻评议会等。

1．台湾“新闻局”

1950年,台湾“行政院”设置当局发言人办公室,负责新闻发布暨国际宣传等事宜。1954年,台湾当局在此基础上恢复“新闻局”建制,负责“阐明地区政策,宣传政令政绩,向境内外发布重要新闻,并有效运用大众传播媒体,在境外积极开展新闻文化工作,加强对敌文化作战,为境内外新闻界及一般人士广泛提供有效服务”。1981年,台湾当局修订公布的“行政院新闻局现行组织条例”规定“新闻局”设置“国内新闻处”、“国际新闻处”、“出版事业处”、“电影事业处”、“广播电视事业处”、“资料编译处”、“视听资料处”、“综合计划及联络室”、“总务室”、“人事室”、“会计室”等8处4室。1992年,新设“政风室”,连同“法规委员会”、“诉愿审议委员会”,共计8处5室2会。

值得注意的是,民进党登上台湾的政治舞台后,新闻媒介和政党之间的合作关系更加明朗化,“新闻局”的组织结构正是最好的说明:一方面,“新闻局国内处”与“国际处”负责对内对外宣传;另一方面,新闻局广播电视处、电影事业处、出版事业处却是大众传播媒介的最高行政管理单位。主司政令宣传者同时也是媒介管理者。宣传为主、新闻为从的组织结构,也可以从历任“新闻局长”的背景看出来。历任局长除魏景蒙先生系新闻界出身外,其余皆来自党政单位。显然,当局发言人的角色远比大众传播事业主管的角色重要。

台湾“行政院新闻局”的管理原则是所谓“依法行政”。所谓“法”,主要是指台湾所谓的“出版法”、“广播电视法”以及“宪法”中的有关规定。其主要工作职责:一是自上而下介绍台湾当局的政策、方针,做好当局发言人;二是负责宏观新闻政策的制定;三是主动搜集来自民众和社会的情况作为拟定政策的参考。尤其是解除“报禁”后,台湾“新闻局”的服务性大大加强,除定期召开记者例会外,还专设了“新闻资料中心”,并负责与其他行政部门联系,为记者提供便利。

2．台湾通讯传播委员会

为适应台湾地区传媒产业及通讯产业的发展,克服多年来台湾地区电信和传媒产业多头管理的弊端,2006年初,台湾通讯传播管理委员会(Communication Comission)正式挂牌运营,其权限是统筹台湾地区传播、通信、资讯的相关监理和管理权责。根据2005年11月间公布的相关规定,在人员组成上,通讯传播委员会由各政党(团)依据其在“立法院”所占席次比例举荐委员组成,在管理权限上,原由“新闻局”及“交通部”主管的相关规定,均将由通讯传播委员会担任主管机关。

在实际运作过程中,通讯传播委员会从成立之日起,受台湾政党政治和利益格局的影响,承受着来自社会各方的压力。首要压力来自掌管台湾媒体长达几十年的“行政院”。由于国民党的长期统治,其在台湾传媒业的影响根深蒂固,而民进党当局建立通讯传播委员会的一个目的就是要借此将国民党的势力从传媒业中驱逐出去。且看通讯传播委员会的“设立宗旨”。通讯传播委员会的成立旨在“落实‘宪法’保障之言论自由,谨守、党政军、退出媒体之精神,促进通讯传播健全发展,维护媒体专业自主,有效办理通讯传播管理事项,确保通讯传播市场公平有效竞争,保障消费者及尊重弱势权益,促进多元文化均衡发展,提升地区竞争力”。其中所说的“谨守‘党政军’退出媒体之精神”,就与陈水扁一贯的做法不谋而合。

在人员分配和权责问题上,作为执政党的民进党和最大的在野党国民党的争执也没有停止过。由于按照规定通讯传播委员会的成员席次是按照“立法院”各党派的席次比例分摊的,所以,国民党一方占据了通讯传播委员会的多数席次。对此,民进党当局当然不甘心,又援引相关规定,通讯传播委员会的职权范围虽已涵盖通讯、传播的多个方面,具体职能依然是以监督管理为主,“行政院新闻局”原有的辅导与发展传播产业的职权并没有丧失或完全转移至通讯传播委员会,通讯传播委员会在现有的制度设计中并非完全“取代”了“新闻局”。因此,通讯传播委员会与“新闻局”之间的矛盾和争斗便在所难免。2006年六、七月间,通讯传播委员会与“新闻局”之间发生的数起职权执政之争均源自于此。另外,根据通讯传播委员会的委员产生办法,首届委员会9名委员中,7位为国民党或亲民党(蓝营)推荐,仅两位为民进党或台联党(绿营)推荐,这种结构已经失去了与“执政党”和当局有效沟通的政治基础,独立管制机构与行政机关协调合作的理念难以实现。^[9]从台湾传媒业的大环境来看,通讯传播委员会所面对的是一个商业化过度发展的媒体乱局。台湾有线电视在20世纪90年代后期成为台湾最强势的媒体后,新闻内容“小报化”、低俗化的趋势愈演愈烈,通讯传播委员会成立之前的“新闻局”多次被社会各界要求对此现象进行调整和改善,但由于身份和管制方针定位的不正当,总是陷入政治干预的争议而少有实际成效。通讯传播委员会成立后,虽然对这个议题进行了较为审慎的介入,仍多次被批评为对于电视新闻乱象的无能与消极。与此同时,媒体与通讯传播委员会的摩擦不断发生:2007年3月至5月间,面对两起电视台播出内容造假、违背新闻职业道德的事件,通讯传播委员会对三立电视台和TVBS处理的迥异引起了社会各方的强烈不满。尤其是对TVBS周政保假新闻事件的处罚决定,引起了其他媒体对TVBS的普遍同情,反而众口一词将矛头指向通讯传播委员会和“行政院”。与传媒业界的摩擦严重阻碍了通讯传播委员会与媒体进行良性沟通与互动,其超然的地位受到挑战。

尽管在现实运作中遭遇多方面的压力,通讯传播委员会的成立依然被普遍视为台湾传播通讯管理机制的一次巨大进步,除了少数文章,公共舆论普遍表现出对通讯传播委员会的信任以及对于自由市场主义的向往。然而,就通讯传播委员会所面临的环境而言,行政、党派、产业主体、公民,它们都从不同角度对其产生着压力。这种形式上独立的机构在许多情况下其实是相当脆弱而无力的,基本只能作为协调者或中间人而发挥作用,面对纷繁复杂的社会关系,妥协让步便成为这样一种机构的常态逻辑。因此,其作用发挥的良性与否,关键在于一个社会政治生态的良好与恶劣。

3．自律性和协商性新闻界组织

台湾地区另一类属自律性和协商性的新闻界组织主要有报业公会、报业协会、新闻评议会等。其中,台湾的台北报业公会、台湾报纸事业协会及高雄市报纸事业协会是报界的联合性组织,由各报推荐的主管人组成,这些组织通过协商方式处理报纸生产中的一系列带有共性的各类问题,并制定出报业共同遵守的规范,以减少内部摩擦和完全自由竞争带来的报业间的矛盾和损失,促进报业的协调发展。台湾新闻评议委员会则是台湾当局控制舆论的机构,前身为台北市新闻评议委员会, 1974年改现名,主管对台湾报纸、通讯社、广播电台和电视台的报道、评论、节目和广告的“评议”,旨在“维护新闻自由,推行新闻自律,提高新闻道德标准、促进新闻事业善尽社会责任及健全发展”。

除此之外,台湾地区还有12个新闻团体,即“中华新闻学会”、新闻评议委员会、通讯事业协会、台湾报纸事业协会、台北市报业公会、广播电视事业协会、广播节目改进协会、电视学会、杂志事业协会、新闻编辑人协会、台北市新闻记者公会、专栏作者协会。

(三)管理方式:他律与自律、行政规范与奖励机制并重

台湾对传媒业的管理,不仅设立了专门性机构,而且还通过灵活的政策来调控产业结构布局,进行市场监管。随着台湾社会的发展,传媒领域的有关规定也在逐步健全和完善,其中以所谓的“广播电视法”、“通讯传播基本法”为代表,一定程度上为当局意志提供了制度性保障。台湾传媒领域的专门性规定比较完备,但同时修正补充也比较频繁。探究其中原因,一方面是传媒业的发展变化较快,为了解决有关规定滞后问题不得不经常调整补充;另一方面,也是各派政治势力对传媒领域施加影响规定的表现。

以广电媒体为例,所谓的“广播电视法”属于其行政规定部分,主要包括:(1)“立法院”制定通过的所谓的“广播电视法”、“广播电视事业发展基金条例”、“‘中央’广播电台设置条例”、“有线广播电视法”、“公共电视法”、“卫星广播电视法”、“通讯传播基本法”;(2)“行政院新闻局”制定通过的所谓的“广播电视法施行细则”、“有线广播电视法施行细则”、“卫星广播电视法施行细则”、“电视节目分级处理办法”、“广播电视广告内容审查标准”、“有线广播电视审议委员会审议规则”、“有线广播电视广告制播标准”、“制播卫星广播电视广告注意事项”等;(3)“交通部”制定通过的所谓的“卫星广播电视工程技术管理办法”、“广播电视业者使用卫星转频器中继节目信号管理实施办法”等。台湾广播电视行政管理来自于有关规定授权,主管机关主要通过行政手段来监管广播电视。所谓的“广播电视法”、“有线广播电视法”、“卫星广播电视法”授权“新闻局”、“交通部”及当地直辖市、县市当局在各自职权范围内对违反者给予警告、罚款、停播、吊销执照等行政处罚。

为了应对数码、网络等技术使广播电视与电信融合之情势以及WTO对视听服务产业开放之趋势,建立公平统一的竞争市场,2003年5月25日,台湾“行政院”2841次会议通过了所谓的“广播电视法”、“有线广播电视法”及“卫星广播电视法”合并修正草案。所谓的“广电三法”草案将广播电视产业结构分为三类:第一类是内容提供者(Content Provider),包括广播电视节目供应者和频道经营者;第二类是服务提供者(Service Provider),包括无线、有线、卫星广播电视运营平台服务,新设其他类广播电视运营平台服务,以规范电信业者跨业经营广播电视产业;第三类是传输提供者(Access Provider),包括无线、有线、卫星及其他传输网络形成的传输平台。不同的业务经营有不同的管理规则,比如对于传输通路提供者要求做到普及并进行所有权管制,对于内容提供者则要求多元服务等。

2004年1月7日,台湾当局公布了所谓的“通讯传播基本法”。所谓的“基本法”实则是政策纲领,对通讯传播业的发展方向、监管原则、消费者保护等做了原则规定,但没有规定相关后果和责任。该所谓的“基本法”规定通讯传播“指以有线、无线、卫星或其他电子传输设施传送声音、影像、文字或数据者”,包括了广播电视、电信、互联网等;规定通讯传播稀有资源的分配管理应以公平、效率、便利、和谐及技术中立原则;规定当局应设立通讯传播委员会,依法独立行使职权,当局应配合通讯传播委员会,促进通讯传播的接近使用和服务的普及;规定当局应鼓励发展通讯传播新技术及服务,维护人性尊严,尊重弱势群体权益,促进多元文化均衡发展。根据《“行政院新闻局”推动通讯传播委员会成立纪要》,由“行政院新闻局”、“交通部电信总局”联合组建“通讯传播委员会”。2006年台湾“通讯传播委员会”正式挂牌成立,整合了台湾“交通电信总局”及“行政院新闻局”的职能,按照客观、中立、专业的立场原则,统筹监管信息、传播、通讯的统一市场。应当说,台湾地区广播电视正从分别规制、当局监管逐步走向统一规制、独立运作、独立监管的发展之路。

台湾地区有“广播电视事业协会”、“电视学会”等,是广播电视行业自律的社团组织,其宗旨是研究广播电视学术,培植广播电视人才,发展广播电视事业,为同业和社会公众服务。

台湾主管机关还通过奖励手段来引导媒体发展。比如,所谓“广播电视法”规定的奖励事项有:宣扬政策或弘扬中华文化成绩卓著的;维护当局或社会安全具有绩效的;办理国际传播、对文化交流有重大贡献的;推行社会教育或公共服务成绩卓著的;参加地区性或“国际性”比赛获得优胜或荣誉的;在边远贫瘠或特殊地区经营广播电视成绩卓著的;对广播电视学术有重大贡献的或广播电视技术有发明的。由台湾“新闻局”给予奖励,核给奖牌、奖状或奖金。

在传媒行业内部,面对残酷竞争的环境,台湾各媒体的新闻很注意及时快速,贴进民众和受众关注度,公开透明并具有多样性。与之相适应,媒体的经营管理、成本结构和管理机制也与市场接轨。这些媒体没有庞大的后勤班子,员工绝大多数是在一线的采编人员。为了抢新闻,各媒体的奖励等措施都很灵活。

台湾媒体通过新闻资源整合、减少记者人员、压缩人力资本,增强媒体的竞争力,是台湾各媒体正在进行的重大变革。如“中时”报系,旗下的《“中国”时报》、《“中时”晚报》、《工商时报》三大报纸;依据各个报纸不同的采写供稿强项,设立了新闻采写供稿中心,中国大陆新闻由《“中国”时报》统一提供;影视、体育、娱乐新闻由《“中时”晚报》提供;财经新闻由《工商时报》提供。在报系设统一的编务平台。新闻资源整合,推进了新闻采集与编辑的专业化,有效地提高了新闻传播的速度和水平。

在研究台湾传媒体制时,我们看到,台湾传媒制度作为社会制度体系的一个子系统,在取决于社会制度的基础上,也对台湾社会制度起着能动作用。美国传播学家梅尔文·德弗勒认为:“今天的大众传播是我们的体制结构的一个中心部分。也就是说,虽然媒介自成一个行业,但它们已经深深渗透到我们社会的五个基本社会体制之中。例如,由于它强调工商业服务和产品,它们是经济体制的中心部分之一。由于它们增加了在选举过程中的作用,用于报道各种听证会和注重政府新闻,它们成为我们政治体制中的一个重大特征。由于它们强调家庭消费的娱乐和通俗文化,它们不可辩驳地成为我们家庭体制的一个重要组成部分。对许多人来说,电子媒介布道已经成为宗教体制的一个重要部分。在有限的程度上,它们也成为我们教育体制的一部分。简而言之,媒介已渗透到我们社会的体制核心。”^[10]他讲的媒介传播制度在美国的情况有其地域性,但是不可否认的是传播制度对社会制度也能发挥相当程度上的能动作用。

对于台湾传媒制度而言,这种能动作用主要体现在:为维护台湾现行的自由竞争的经济制度和民主政治制度服务;传播制度的基本状况与形态影响着台湾社会其他派生制度的发展,只有传播制度与其他社会派生制度协调互动才能促进整个社会的良性运行;传播制度的不适应乃至失控可能影响到社会其他制度乃至根本制度的稳定。