制播分离及其困境

二、制播分离及其困境

在电视产业结构中,节目的生产、制作和经营是电视传媒业现实条件下的主导产业。就目前来看,内地电视节目制作与发行主体包括三部分：中央电视台下属和直属的节目制作发行公司、各省级广电集团下属的节目制作和运营公司以及迅速崛起的民间商业和非商业制作力量。

亚当·斯密著名的《国民财富的性质和原因的研究》第一句话即开宗明义：“劳动生产力上最大的增进,以及运用劳动时所表现的更大的熟练、技巧和判断力,似乎都是分工的结果。”^[9]社会分工以及专业化发展是社会化大生产的必然要求。而国内电视台长期沿袭具有浓厚自然经济特征的自给自足的封闭生产方式,电视产业化程度低,产业价值一直没有得到有效开发。

虽然“目前中国电视的管理方式依然以行政为主”,^[10]但是世纪之交,伴随“入世”的各种想象和预期,广播电视产业化功能定位日益明晰,“制播分离”也成为热门话题。有人宣称,“今天电视台的生产力实在成问题,节目数量不行,质量更差。这就只有搞制播分离,把过去被电视台揽在怀里的制作分离出来,让电视台主要成为播出机构,让社会上的人来制作节目”。^[11]一时间,关于什么是制播分离,制播分离的现实性与可能性的讨论甚嚣尘上。

对于制播分离的概念,有各种不同的理解,概而言之,“是指在电视节目的生产、流通与播出的过程中,节目的生产制作与节目的播出分别由不同的单位负责的管理制度”。^[12]从节目内容上理解,目前电视业制播体制正在启动的所谓制播分离制,是指“国家电视播出机构在保证掌握宣传权的前提下,将部分非新闻性节目的生产制作交由电视制作机构制作的管理体制,其实质我们可以理解为节目制作和来源的多样化”。^[13]光线传媒总裁王长田则说得更直接：“可能有些节目需要电视台来控制和制作,但大多数节目会倾向于制作公司来做。”^[14]在制播分离体制下,电视台不再负责一般节目的制作,重点放在节目的编排和播出上。而制作公司则根据市场的需求,生产出具有一定水平的节目,运用开放、协同、各电视媒体参与、再包装等经营手段,在短时间内扩大和完成随片广告的征集。制播改革是中国整个电视体制和运行机制改革的重要一环,曾有学者称之为“是引进广告之后中国电视进一步走向市场的重大标志,是中国电视经济发展史上的又一里程碑”。^[15]完全意义上的制播分离意味着改变传统由国家拨款、完全公益化且带有浓厚行政色彩的事业模式,转向自我发展、市场运作、以服务为中心定位的产业模式,走向节目制作和经营的公司化、市场化和社会化。

制播分离的概念最早起源于英国,原意是指电视播出机构将部分节目委托给独立制片人或独立制片公司来制作。1982年,随着英国第四频道的出现,委托(Commission)制片制度开始建立。1986年,匹考克调查委员会就英国广播公司的财政问题提出了报告,在报告中建议英国广播公司和独立电视委员会增加使用委托独立制片人制作的节目。1987年,独立广播委员会宣布,将使用委托独立电视制片人的节目数额达到全部播出量的25%;1988年,独立广播委员会发表了《独立电视委托独立制片人制作节目的规定》。到1992年末,独立电视台使用委托独立制片人制作的节目达到播出总量的22%。1990年广播法第16条和第25条要求,所有第三频道、第四频道、第五频道的持照人,每年使用委托独立制片人的节目数量不少于播出总量的25%。1996年广播法第19条就数字地面电视播出规定,使用委托制作的数字节目不得少于数字播出总量的10%。通过委托制作部分节目,电视台在众多节目公司的节目中较易得到价格相对便宜且质量较好的节目。同时买方市场的出现也使电视台在短期内受益。从长远看,众多的节目公司经过优胜劣汰的市场过程,涌现出一批较著名的节目公司,成为资金雄厚、技术强劲的企业实体,这对英国广播电视的发展会产生良好的影响。^[16]

据统计,在世界前100名电视台中,完全实行制播分离的占95%,没实行制播分离的只占5%。美洲国家电视台的运作方式全部商业化。日本TBS(东京放送)除新闻节目完全由自己制作外,其他节目都采取与外界合作的方式,为TBS制作节目的公司有4000人左右。英国电视台数目不到中国的二百五十分之一,却拥有700多家电视节目制作公司。^[17]

引进非本台独立制作的电视节目,是社会分工和专业化发展的必然要求,也是普通电视台生存和发展的必然选择。近年来,电视频道资源的迅速扩充和节目资源严重不足的矛盾一直比较突出。我国每天的电视节目播出近4万个小时,而按每个电视台平均自制播出2小时计算,每天自制节目播出量不足600小时,80%以上节目靠自制外的节目提供。^[18]以笔者原工作单位四川电视台经济频道为例。该频道2000年12月正式开播,2000～2002年频道全天播出12个小时,自制节目仅25分钟。加上重播时间,自办节目总量也不到总播出时间的7%。即便是新闻类栏目《经济强档50分》,自采新闻也仅10分钟,其余40分钟为购买的新华社《国内经济报道》和《环球经济报道》,其他的新闻类栏目如《环球新闻杂志》、《新华纵横》等均向中国国际广播电台和新华社等单位购买,只不过其交易方式不是现金支付而是以贴片广告补偿(从某种角度看,新华社、中国国际广播电台倒是全国率先实行电视节目制播分离的新闻机构,只不过主要从事节目制作而不是播出而已)。

目前国内电视台数量、电视机拥有量和观众电视收视时间均居世界第一。据2004年底统计,我国已有广播电视播出机构1966个,电视频道2300多个,其中卫星频道60个,超过了英国、德国、法国、日本等8个国家的电视台总和。全国拥有电视机3. 7亿台,数字付费频道已批准96套,其中36套已开播,年电视节目播出量1101万小时,^[19]但是中国电视却出现了“可选的频道很多,可看的节目很少”的怪现象。^[20]有人断言,“依靠自办节目,所有的频道都填不满”。^[21]从全国来看,目前国内电视台有80%的节目需要由外部提供,而非新闻节目的比例实际更大。光线电视的总裁王长田判断大概90%以上的有线台的节目来自社会,而无线台的节目除了一套以外,二套以后的节目总体平均来讲,90%以上也来自社会。^[22]

国家“九五”社科研究重点项目“中国特色社会主义电视理论”课题组在调研中发现,“各级电视台普遍存在着节目制作能力较低,与播出要求有较大差距的现象,优秀节目较少更是不能满足广大电视观众的要求,因而致使节目贫乏、粗制滥造、乱播滥放、偷录盗版和格调不高的问题十分严重”。^[23]在体制改革方面提出了“在一定条件下和国际接轨,电视界逐步实行宣传和经营分离、台和网分离、节目制作和播出分离”的设想。1997年7月,中国人民大学舆论研究所对全国30家省级电视台台长进行了问卷调查,70%的台长认为：建立制播分离制度,是在未来竞争中保持优势的主要举措之一。^[24]但是,中国的广电体制从生产方式的角度,属于生产关系的范畴;从政治结构的角度,又属于上层建筑的意识形态领域,如何化解产业属性与宣传导向(即宣传权)间的矛盾,走两全其美的发展道路,就成了电视体制改革一直在努力的方向。

实际上,早在“制播分离”的概念提出之前,将节目的制作与播出分离就已经开始运作了。远的如80年代的电影、电视剧、广告片、经济信息,近的如90年代的二类广告、栏目承包。作为一个社会分工的必然法则,包括新闻在内的电视节目的制与播正在分开已经是不争的事实(如新华社、中国国际广播电台销售的电视新闻类节目)。如果说这种分离前后有所差别的话,也不过以前是自发的、被动的,现在是自觉的、主动的。事实上,节目制作与播出是否分离本身并不是最重要的话题。其背后折射出的是生产关系是否要改革,如何改革的问题。

制播分离从内涵上讲,包括电视台内部的制播分离、国有宣传机构之间的制播分离(拥有播出权的电视台之间的节目交易,电视台与新华社、国际广播电台等新闻机构之间的节目交易)、电视台与社会化运作的民间影视公司之间的制播分离。三者之中,电视台与社会化运作的民间影视公司之间的制播分离才是真正的敏感问题,因为按照广电总局的观点,这涉及到“宣传权”。

笔者认为,目前中国广播电视业从内部管理体制和节目运作机制上的改革已经是势在必行。但是,是否从单一的制播分离的改革入手,值得商榷。关于制播分离的改革也要从必要性、现实性与可能性方面进行综合考虑。

首先,制播体制有无改革的必要。有人认为,实际上制播分离是与制播合一相对而言的。制播合一是指在电视台体制内用行政手段对节目制作与播出进行集中统一管理,表现为节目的自制、自审、自播。^[25]然而从实际运行状况看,我们的电视台并非制播合一。如果将电视台视作一个独立的经济个体,它实际上介入了商品(节目)的生产、流通与播出。它出资购买部分节目,同时也自产自销,通过播出节目吸引观众的注意,向广告客户销售收视率,进而回收资金(广告费或收视费),产生效益,从而完成一个再生产流程。可以说目前国内电视台的运作方式已经表现出相当程度的制播分离。一项对中国城市电视台的调查报告显示,受访城市电视台中,每天的节目平均播出时间为13. 1小时,其中平均自办节目的时间为2. 2小时。^[26]所以不难得出这样的结论：“目前城市电视台的自办节目比较少,各城市电视台主要还是以外来节目和转播节目为主。”^[27]当电视台自办栏目仅占总播量的不到20%的时候,当电视台播出的节目买多产少的时候,说我们的电视台是“制播合一”,恐怕站不住脚。

其次,从现实性和可能性来考虑,在配套改革尚未系统跟进的情况下,制播分离有可能走向与主张者愿望相反的方向。关于制播分离的目的,有观点认为是“将节目制作职能从电视台体制内剥离出来,由独立经营的制作公司承担部分节目制作,电视台主要负责节目的规划、评估、审查、收购与播出,电视台与节目制作公司是一种买方与卖方的商业关系”。^[28]而与此同时,“新闻类节目要靠电视台自己制作”。^[29]这种观点实际上是一个“一台两制”的走向。有人还进而绘制了制播分离的“路线图”：第一步是从电视台中将负责节目制作的大部分人员划归新成立的节目制作公司(不是独立法人,但实行单独核算),公司隶属于台,为电视台制作固定的栏目。第二步,公司变成独立的法人企业,台与公司之间的关系变成持股关系,依靠资本纽带联结。此时电视台面对的是一个社会制作群,适合于社会化制作的时段或栏目将依靠公平的招标找到合作伙伴,而此时该公司与别的社会制作公司处于同一竞争起点上,靠自己的制作能力、制作水平赢得节目制作订单。这种构想当然是一种建立在市场经济基础上的较理想的制播分离的实现形式。问题是从“一台一制”变为“一台两制”,这种人为的双轨制有多大的运作现实性与可能性。

笔者与一位在制播分离的探索中自嘲从“先驱”沦为“先烈”的电视人有过一次较深入的对话(应对方要求,暂隐其名)。这位电视人在体制内较早地走出了制播分离的路子,并曾任西部某市级电视台电视节目公司老总。说到制播分离的效果,这位“先驱”用“遍体鳞伤”来一言蔽之。关于制播分离在操作中存在的问题,可以用“双重征税、两种尺度、两种制度”来概括：

1.双重征税。电视台经营的是节目,通过节目播出,吸引关注,销售收视率,得到广告回报,收回投资。电视台在获取利润的过程中要上税(包括营业税、所得税等)。电视台在向分离后的影视公司购买节目的过程中,原来的内部节目调配关系变成商品买卖关系,影视公司也必须向税务机关缴税(包括营业税、所得税、增值税,而所得税最高可达税后利润的33%),因此本来是同一家单位的电视台在分离后现在却要面临自买自卖双重征税的困境。在当下中国,作为事业单位的电视台实行差额拨款,国家财政补贴微乎其微。国营电视台在自收自支的同时承担了喉舌的宣传职能,在政治家办台的状况下,如何核算成本恐怕是一笔谁也算不清的账,所以该不该缴、该缴多少所得税谁也说不清。2002、2003年,电视台作为具有特殊宣传职能的事业单位甚至免征所得税,而对于节目经营的影视公司来说却不会享受如此待遇。在合理避税尚恐不及的时候,是分还是合,任何一个理性的经济人都会作出自己的选择。

2.两种尺度。制播分离后的电视台与公司是一个系统两种制度。目前电视台内部并没有真正实施成本核算,成本意识淡薄,资源浪费严重。在许多电视台的财务账目上,似乎只有年度广告总收入,“总支出多少,支出构成,结余多少或者亏空多少等等最基本的财务状况说不清楚或说不全面”。“一谈到成本财务、收支状况,一些台的同志便不同程度地‘语塞’,或含糊其词,或‘王顾左右’”。^[30]而实施制播分离后的经营性公司,进行成本核算则是必然的。一方是糊涂账,一方是明细账;一方在大树下乘凉,另一方则承担更多的风险,在市场竞争的风雨中飘摇。分离后的公司因征税、单方面成本核算等原因,极有可能收益不多甚至还不如体制内。改革者承担了更多的改革风险却没有更多的回报,收益的示范效应并没有出现,其改革的积极性自然就受到打击。

3.两种制度。游戏规则必须统一,所谓一部分人下海(文体、社教类节目),一部分人留在岸上(新闻类节目)的说法,理论上是可行的,实践上具有相当难度。制播分离的核心问题之一,就在于用人制度的改革。作为一个事业单位,目前电视台用人制度上存在多种形式,包括正式员工、招聘员工和栏目临时用工,而他们在体制内的待遇是不平等的。在制播分离的情况下,应该根据什么标准让一部分人继续待在体制内旱涝保收,让另一部分人脱离体制走向市场;让一部分人继续享受国家福利的荫泽,让一部分人下海冒险,这是一个难题。如果公司效益好,电视台拦不住人,如果公司效益不好,电视台也赶不走人。这样的结果,最大的可能就是,没有身份、权力和关系的聘用员工走向公司,走向更大的市场风险(即成为所谓“民团”),正式职工留在体制内坐享其成,即所谓“劣币驱除良币”,能人下海,庸人自保。一场旨在提高效率、促进机制转轨的改革有可能变质,走向与体制设计者初衷相反的方向。制播分离的基本原则是按经济规律办事,市场经济的基本原则是效率和公平,当无法实现公平的时候,效率又从何谈起,当无法实现效率的时候,制播分离又有何意义？

制播分离是制播制度改革的一种尝试,而制播制度又是整个影像生产关系的一个子系统,按照系统论的观点,系统中任何一个环节的改变都会牵一发动全身。在中国电视产业化发展进程中,在其他配套策略,如产权制度、用人制度、法制、税制等未能配套跟进的情况下,一厢情愿的制播分离,其结果将可能是偏师深入,急躁冒进,与改革的初衷背道而驰。

关于制、播是否应该分离,分离有无价值,是否一“离”就“灵”,一直是众说纷纭、莫衷一是。有人认为,“从制播合一到制播分离无异于从一个极端走向了另一个极端。制播分离对于中国电视产业来说并不是最佳的选择”;^[31]也有人干脆认为,“‘制播分离’之说,本就是个可有可无的滑稽话题”。而且两者也没有分离的必要性,“机制顺了,按市场规律办事了,也公司化运作了,多一个功能岂不是比少一个功能更有优势”。^[32]中国传媒大学丁俊杰教授也指出：“制作权、播出权、覆盖权三权合一形成宣传权,宣传权牢牢掌握在党和政府手里,怎么能够说分离呢。基于这种理论基调,‘制播分离’并不是主流说法,或者说并不为政府广播电视主管部门所倡导。”^[33]制播制度改革选择了制播分离这个概念,实在让人有“名不正则言不顺,言不顺则事不成”之感,就连中央电视台申请的国家社科项目《制播分离与中国电视发展》,最后也作了调整——《制播制度改革与中国电视发展》。

事实上,“制播分离”与电视体制改革并不是可以画等号的一个概念,毋宁说,“制播分离”只是目前广播电视生产关系在推进过程中得到许多人认可的一种阶段性尝试。如果说,电视事业体制的改革是个战略问题的话,制播分离就是个战术问题。其实无论是制播分离还是制播合一,都只是产业运营的一种手段,而不是目的。不管是分还是合,只要符合电视产业运营的规律,电视业生产关系的改革尝试可以是多种多样的。

如果说,在入世前后,电视生产力发展内在要求和市场经济的基本逻辑是电视体制改革的主要动力的话,那么“制播分离”的直接原因则是全球化背景下国外强势传媒集团的进入威胁与影像生产的民间力量(主要是商业化运作的民营影视公司)的崛起。在一项《当今中国城市电视观众的收视特征及传媒对策》的六大城市调查中,数据显示,与央视一套的覆盖率99. 6%相比,境外卫星频道(主要指香港几家电视台、凤凰卫视、CNN和日本电视台)的可接收率在广州已达89. 6%,“经常收看”的选择率为61. 6%(这同有关部门默许几套香港节目进入广东省有线电视网这一特殊政策有关)。其余五城市收看不到境外台的观众分别在36. 7%(上海)至79. 2%(沈阳)之间。五城市平均可接收率为40. 37%。^[34]据报道,有多家外国媒体、在港媒体正在同内地有关主管部门磋商,在保证遵守中国新闻报道有关规定的前提下,进军内地电视市场,其中包括CNN中文财经频道、香港阳光卫视历史探索频道、凤凰卫视财经频道和香港无线的TVB8星河频道等等。^[35]总之,有条件地逐步开放境外电视已是迟早的事。在这种情况之下,国内电视台未雨绸缪、谋划应对之策也就顺理成章。另一方面,在中国影像生产力的格局中,民营影视公司的出现是一个影响目前占统治地位的影像生产关系的力量。从1994年11月,京城第一家民间电视机构嘉实广告文化发展有限公司挂牌开始,到2000年民营电视集体亮相,民营电视机构的出现加速了中国电视的市场化进程。其实民营电视的出现和发展,既是中国内地电视制播制度改革的产物,又是制播制度改革的推动力量,它极大地刺激了国内电视内容制作业的发展,近年来市场上出现的《欢乐总动员》、《娱乐现场》、《幸运52》、《东方夜谭》等,都有民营电视的影子。它们丰富了节目形态,刺激了电视台系统内制播运作机制的改革。

从20世纪90年代中期开始,制播分离的概念输入中国。在内外交困的背景下,制播分离的主导力量来自体制内的自上而下的推动。其实制播分离只是一种形式,它只反映了问题的表面,资本的社会化、多元化才是增强节目竞争力的根本所在。在此基础上,建立起与整个电视产业的发展相适应的完善的节目生产机制、节目营销机制以及节目质量反馈机制,中国的电视产业才可能进入一个良性发展的轨道。在此过程中,社会资本的介入,实现节目制作资本的社会化、多元化便成了增强电视节目制作力量的唯一途径。^[36]

中国媒介发展的主要困难是政策体制。在有关中国媒介经营发展面临难题的调研中,政策体制居于首位,占64. 5%,资金问题占19. 4%,内部机制占12. 9%,其他占3. 2%,^[37]因此建立科学、合理、规范的电视事业布局和管理体制是电视事业发展的一个重要内容。目前全国经批准的电视节目制作经营单位有上千家,^[38]但是民营影视制作机构的发展壮大存在较大的制度瓶颈。目前电视台在节目生产制作上占有绝对优势,无论是设备条件、技术水平,还是采、编、播力量,整体实力绝非民营节目公司可比。虽然“制播分离”让电视节目的制作进入了市场化,但是由于播出的限制性,“很多传媒企业与电视台之间仍然处于不对等的关系,相对于制作平台的开放,播出平台的瓶颈束缚依然限制了我国民营传媒业的快速发展”。^[39]这涉及到内外之别,公私之别,权钱之别。如果说,这种国营强、民营弱的不均衡状态是长期制度制约的后果的话,那么这种实力的不均衡状态又与制度制约形成了新的体制霸权。在国有电视台垄断节目播出的状况下,电视台拥有所有节目和广告的播出权,决定着民营电视制作公司节目的取舍、频道、时段。许多民营公司随时面临着电视台单方面更改合作规则,甚至被有关部门“叫停”的窘境。所以王长田也感叹民营影视公司“主要担心还是一个政策问题”。^[40]而郭镇之则认为民营影视公司的健康成长“缺乏法制基础”。^[41]可以说,在制播分离的过程中,相比公安、政法等党政部门下属的与电视台合作的影视机构相比,民间影视机构受到的伤害最大,他们处于无权无势、任人宰割的地位,除了选择做还是不做外,没有更多选择,所以“这种合作不是平等的”。^[42]更有甚者,现在很多机构都是花钱去买播出时间,即所谓的频道占用费来播出自己制作的节目,在广告经营过程中电视台给节目提供者制定苛刻条件,限制客户,随意在节目公司的时间段内插播广告。当无法建立起一个平等的交易平台和公平交易环境的时候,这种合作便是畸形的,也是短命的。曾经做过光线电视宣传总监的段佳松认为,民间电视现在的生存环境“虽不能说恶劣,但还是比较困难的”。^[43]所以进入2001年后,“‘民间电视’给人的感觉已经不再美妙”。^[44]到2005年,杨伟光也承认,“现在有种说法：10%左右的制作单位能赚钱,30%左右的能持平,60%左右的亏本。多数民营制作业亏本是电视产业进一步发展中的大问题”。^[45]显而易见,当前中国电视产业的投资仍然属于“高风险”投资。

中国对电视实行严格的监管制度,严格控制境外电视进入中国,使中国隔绝于世界电视传媒产业之外,也不允许民间资本进入电视产业。所以有人认为“中国内地电视传媒业的充分竞争事实上并不存在”。^[46]由于中国至今也没出台一部类似电视产业发展纲要的法规性文件,以建设中国电视产业架构,促进中国电视产业与国际交流,因此许多人悲观地认为“在可见的若干年内,依然难以想象中国的电视台会走进真正的产业化”。^[47]制播改革将是一个长期的方向,但绝非立竿见影的事情。在目前状况下,笔者认为,从长远来看,大众影像生产对制播制度的改革倒是具有更为实在的效用。