年至年我国的电视制度

一、1958年至1978年我国的电视制度

（一）1978年前传媒的基本性质

从1949年到1978年中共十一届三中全会召开，在近30年时间里，中国政治与经济大环境有两个特点：经济上以公有制为主体，实行高度集权的计划经济；政治上贯彻“以阶级斗争为纲”的基本路线，全民政治化，政治运动频繁，是一个“全能主义政治”的时代。这两个基本特点直接影响了当时传媒的性质。

我国对传媒性质的界定主要体现在最高领导人的指令和中共中央的有关文件中。1948年11月8日，中共中央《关于新解放城市中中外报刊通讯社处理办法的决定》明确指出：“报纸刊物与通讯社是一个阶级、党派和社会团体进行阶级斗争的一种工具，不是生产事业。”新中国建立初期，我们关于传媒的定位本来已经有了正确的方向，可惜没有坚持下来。

1956年下半年，毛泽东等人对新闻媒介指责批评之声不绝于耳。特别是1957年5月中旬，由党内整风运动转向反击右派，由正确处理人民内部矛盾转向对敌斗争。这样的大背景强化了报纸是阶级斗争工具的性质。可以说经过1957年发动的反右派斗争和1966年发动的“文化大革命”运动，新闻媒介彻底由传播媒介转化为阶级斗争的工具。

中国电视诞生于1958年5月^[1]。建台之初，中央广播事业局提出北京电视台的任务是：宣传政治、传播知识和充实群众文化生活。然而随着反右派斗争的扩大化和极“左”的指导思想日益占上风，电视的多种功能也逐渐被单一的宣传功能所取代，只有政治灌输，没有信息观念。这集中体现在当时广播事业局局长梅益在1958年第五次全国广播工作会议上的讲话中。他指出：“广播是阶级斗争的工具，是工人阶级和全体人民手中用来推翻资本主义、建设社会主义的武器。它的任务是教育和团结全国人民，揭露和打击敌人，促进社会生产力的发展。”当时电视代表党和政府说话的职能被无限放大，成了极“左”政治的“传声筒”，这样的状况持续了20年。

（二）1958年至1978年中国电视事业的基本制度安排

电视制度在客观上受着政治、经济、社会文化等种种因素的制约、影响和控制，各种因素交互作用的合力决定着电视制度发展的方向。1978年前，整个国家在政治、经济、文化方面高度统一的格局，体现在电视制度安排中，就是以高度集中的管理体制为特点的一元化制度设计。党和政府的权力成为决定一切的核心调控因素，这成为电视制度安排的全部出发点。具体来说，1978年前，围绕着传媒是党的政治宣传喉舌、阶级斗争工具这一基本定位，传媒制度安排的基本特点可以概括为：高度集权、结构单一。

1.电视媒介国有制和财政事业体制

1978年前，关于媒介的所有制性质也有一个变化的过程。1949年初，共产党领导下的《华商报》曾展开过一次讨论：新中国准不准私人办报？一种意见认为未来的新中国不能再允许私人办报；一种意见认为报业要以国营为主，同时对那些政治上中立的报纸，在清理的基础上予以保护。新中国成立之初的几年，我们的报业格局基本按第二种意见实行。北京、上海、广州等地还颁布了关于本地私营电台的管理条例。一度出现了党报与非党报，国营、公私合营与私营报纸并存，国营与私营广播电台并存的局面。然而，这种情况与我们党一贯对新闻事业的定位和1978年以前的政治、经济形式是不相容的。于是，“新中国的广播事业，应归国家经营，禁止私人经营。在明确国营时，对某些私自经营之广播电台及其器材，可由国家付给适当之代价购买之。”除了作价收购以外，后来有的私营电台因为“从事反革命活动”被查封。在私营电台数量最多的上海，16家私营电台于1952年10月联合组成公私合营的上海联合广播电台，不到一年又被并入了国营的上海人民广播电台。1952年年底，中央广播事业局宣布，全国34家私营电台的社会主义改造全部完成，至此，中国商业传媒的历史划上了句号。

为充分体现传媒是党的宣传工具和喉舌这一定位，在广播电视财政制度方面，采取了供给制，即传媒营运所需的全部资金、设备和从业人员的基本生活费用，都由党和政府提供。1949年9月中华人民共和国成立前，中央直接领导的电台仅有39座，广播系统职工仅有1800人，对广播系统的财政供应没有成为严重的财政负担。20世纪50年代初，百废待兴，资金短缺，新增的大量传媒成为沉重的包袱。这时我国广电业形成了最早的商业化运作的雏形。政府要求传媒转变长期供给制思想，实行经济核算，精简机构，逐步改变政府定额补贴状况，达到经济全部或大部分自给。除了中央人民广播电台外，各地电台普遍经营广告业务，有的大、中城市还设了以播出广告节目为主的工商台、经济台。华北五省二市广播电台相继设立广告节目。1951年天津电台经费全部实现自给，北京广播电台每月自给有余，还向国家上缴利润。

然而在1952年9月召开的中央广播事业局会议上，所谓“单纯赢利”的思想遭到了批评。1956年，中国通过对资本主义工商业的社会主义改造，基本完成了经济国有化，经济活动在统一计划下进行，完全脱离了市场调节，传媒广告市场严重萎缩。此后的20多年间，中国广电系统的财政制度以供给制为主。这种财政制度下，形成了以下几个特点：其一，各种形式的政府拨款是广电行业收入的主要来源；其二，传媒的级别和性质决定享有资源的份额和优先顺序；其三，传媒不是一个独立的利益实体，无权分配其经营收入；其四，传媒经营活动完全从属于新闻宣传；其五，传媒若有非经常性的大笔支出，如新建办公楼、添置大型设备等，需另行申请专门拨款。

中国电视自诞生之日起，其财政事业体制顺理成章地继承了广播业的传统，采取了与广播业相同标准的事业单位体制，即全额拨款制度。这种制度一直持续到1978年年底。

2.“条块”结合、双重领导的中央与地方关系

从新中国成立以后到1956年，中央广播事业局在管理中遵循了“条块”结合、以“条”为主的原则，广播电台作为党和政府的宣传机关，实行省、自治区、直辖市人民政府与中央广播事业局的双重领导，而以中央广播事业局领导为主。这体现了中央要加强对规模越来越大的广播事业统一管理的思想。但是，以“条”为主的管理模式已经在一定程度上影响了地方办广播的积极性和主动性；同时强调“条条”管理，割断了地区内广播系统之间以及广播系统能够和其他系统（如邮电部门）之间的联系，这又在一定程度内影响了地区内的专业化合作，造成了日后广播事业重复建设的隐患。1956年以后，中央政府按地区行政划分层层下放自主权，第一次进行中央与地方关系中行政分权的改革，于是广播事业管理就形成了以“块”为主的新体制，而这时电视的诞生又进一步完善和加强了这种体制。在“文化大革命”期间，所谓“条块”结合，以“块”为主的模式，受到了很大冲击。1967年12月至1973年1月，中央广播事业局实行军事管制。广播电视“条块”结合、以“块”为主的管理只剩下“块”的部分，电视事业的发展进入低潮。直到1980年5月，国务院批转了中央广播事业局《关于加强地方广播事业管理工作的请示报告》，才重新明确了广播电视管理中双重领导，以同级政府领导为主的原则，重新恢复了业已成形的管理体制。

3.厅台、局台合一的管理模式

从20世纪50年代到70年代，在实行“‘条块’结合”、“双重领导”的同时，各级广播电视部门长期实行的是厅台合一、局台合一的体制。作为政府公共行政管理部门的各级广播电视厅（局），在职能上是政府的一级管理部门，事业建制。但是，它直接把广播电台、电视台纳入自己的组织内部，一个机构三块牌子。以中央广播事业局为例，它与中央电台、国际电台和中央电视台都是局、台合一的体制，对外是三个台，内部组织机构是三个部，即对内广播部、对外广播部和电视部。在地方，省、地广电厅（局）和电视台、电台也无一例外地实行了合一的体制，电台、电视台的台长往往由广电厅（局）的厅（局）长兼任。这样，广播电视厅（局）既是宣传工作的管理者，也是具体实践者，操作着新闻宣传实体；电视台成为广电行政管理部门的一个组成部分。

厅台、局台合一的体制在当时带来两个问题。一个问题是，随着机构建设和事业膨胀，行政管理职能不断得到强化，新闻宣传工作被湮没在厅（局）管辖的众多工作中，领导往往忙于行政管理而忽略了新闻宣传^[2]。另一个问题是，在厅台、局台合一的情况下，厅（局）机构与省报、新华分社是平级单位，省台则低了一级，省台在列席会议、阅读文件等方面都遇到了困难，评定职称、人员待遇等也因为套用行政级别而受到影响。因此，随着广电事业的发展，厅台、局台关系应该怎么办的分歧越来越大。在20世纪50年代召开的第四次全国广播工作会议上，厅台、局台关系成为一个中心议题。然而，在当时的政治经济背景下，厅台、局台合一最适应高度计划、集中统一的时代特点，因此没有碰到太尖锐的矛盾，问题的提出也远非基于电视台独立的行业（产业）立场。

从本质上看，1978年以前，电视高度集中的公共管理体制直接导致了行政垄断的格局，它的实质是以政府权力配置电视媒介资源，媒体的批准建立权属于政府机关（广电部门），并与各级政府保持着行政隶属关系，接受其领导。广电体系公共管理体制的特点就此体现为：清晰的区域划分形成了严重的区域壁垒（各级政府部门所辖的地域等同于电视台的覆盖范围，行政区域之间不存在竞争）；清晰的系统划分形成了严重的行业壁垒（广电系统与其他系统割裂）；清晰的等级划分形成了严重的资源壁垒（媒体权力等级、资源配置等级与所隶属的国家机构行政等级相同）；清晰的部门分工形成了严重的部门壁垒（每个区域内只能有一家电视台、一家电台，不存在竞争）。

4.缺乏独立自主性的各级电视台

1978年以前，电视台缺乏独立自主性首先反映在节目内容上，特别是“文化大革命”开始后的节目内容上。

1958年，北京电视台开播前两天，中央广播事业局在给国务院、中宣部的报告中指出，北京电视台坚持“根据党的方针政策，尽可能地反映当前国家和人民政治生活中的重大政治事件，报道社会主义建设的成就”的同时，也要“宣传科学技术知识，介绍各种优秀剧目和艺术影片，并为少年儿童准备一定数量的节目”^[3]。按照这一定位，早期的中国电视在报道新闻、传播知识等方面作出了可贵的探索。出现了新闻节目^[4]，知识性、教育性栏目^[5]和电视娱乐节目^[6]等多种节目样式。北京电视台内部也逐步形成了新闻部、社会教育部、文艺播出部、技术部、节目组、台办公室、政办室的基本构架。尽管出现了上述可贵的探索，但是从整个传播的主流看，仍是以政治宣传和灌输为主，电视作为媒介独有的信息传播、监督社会等多种功能并没有充分发挥的条件，这与当时整齐划一的社会政治是相一致的。

从1966年到1976年，在政治斗争的高压之下，政治宣传功能取代其他功能成为中国电视的单一功能，早期电视传播知识、娱乐民众的可贵探索夭折了，电视完全成为政治权力的工具。“文化大革命”期间，电视新闻宣传的主要内容就是“群众运动”、“造反有理”、“夺权”、“抓革命，促生产”等，为了“突出政治”，每部新闻片必须先有学习毛主席语录、开展大批判两组镜头，然后才能表现生产活动，形成一个“学习—批判—生产”的老三段模式。与此同时，文化节目、卫生节目等被指责为“封资修”、“为资产阶级城市老爷服务”，这些节目被迫停播。于是，“打开电视听到的是一片批斗的吼声和造神的叫喊；看到的是八个‘样板戏’和对口词、二人转、锣鼓调、忠字舞”^[7]。以上海为例，1967年转播了“彻底砸烂中共上海市委大会”，即“电视斗争大会”。在以后上海电视台又转播了100多次电视斗争大会。而1969年，17分钟的中共九大开幕式新闻每天晚上在电视里至少重播3次，10天共播出了38次。

1978年以前，电视台缺乏独立自主性还反映在它的组织结构中。以北京电视台部分组织结构变迁为例，它从以下几个方面，体现了电视台在组织结构上，缺乏独立自主的特点：（1）电视台一直不是一个独立的实体，先后隶属于中央人民广播电台和中央广播事业局；（2）电视台没有独立的财务部门、经营部门，与当时电视完全非市场化运作吻合；（3）电视台的机构设置党政不分，党的核心小组成为最高决策机构。直到1973年彩色电视试播成功后，从广电事业局的财务部门调出专人成立了电视台财务组，“这样，北京电视台逐渐从中央广播事业局分离出来，成为计划、财务、器材独立核算的单位和承担宣传、事业建设和行政管理的事业实体”^[8]，跨出了中国电视制度发展中的重要一步。

较之其他媒介，我国广播电视管理部门对电视台、电台的控制程度更为严密，电台、电视台更加缺乏独立自主性^[9]。电视台更像政府的一个权力部门，它没有主体性、没有独立的经济利益，电视的发展完全丧失了自我生存和自我发展的动力。

5.法制建设薄弱

1978年以前电视制度的又一个显著特点是人治化管理。广播电视法制建设薄弱，政府管理部门完全靠方针和政策进行公共管理。直到1983年，我国广播电视立法工作才提到议事日程。当然，对高度集权的管理体制而言，缺乏刚性约束的文件、政策较之于法律，无疑是更得心应手的工具。

（三）1958年至1978年中国电视事业的发展情况

1958年至1978年，这一时期，虽然由于政治运动的原因我国的电视事业发展受到制约，但还是取得了一定的成就，主要表现在几个方面：

1.各省、自治区、直辖市电视台的建立、恢复和发展

我国20世纪70年代中期，电视台已经发展到32座。如图1-1所示，这个时期，我国电视台的设立经历了三个阶段。

图1-1　1958—1978年电视台数量的变化

（1）1958年到1961年，电视台数量的猛增阶段。1958年，在全社会“大跃进”的历史背景下，一股电视热潮很快在全国蔓延。1958年4月，第五次全国广播电视工作会议提出了“广播工作大跃进”的口号，北京电视台开播后，很多地方电视台也陆续成立。1960年第七次全国广播工作会议在广播事业三年规划中提出，在1960年至1962年的三年之内，要将电视台发展到50家左右。“人有多大胆，地有多大产”的豪迈气概鼓励着早期的电视工作者。但是，在国家经济越来越困难的影响下，许多仓促上马、土法上马的地方电视台设备简陋，开播不久就难以为继，纷纷停播。

（2）1962—1969年，电视台数量的削减阶段。1958—1961年，中国的经济发展遭到严重挫折。三年自然灾害、苏联政府的背信弃义和国家指导方针的根本错误，使国家经济举步维艰。1960年冬，中央决定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针，中央广播事业局对电视事业也作出了“紧缩规模、合理布局、精简人员、提高质量”的决定。1962年，全国广播电台由146座减少为85座，削减近一半；1963年，电视台（包括转播台）由36座减为8座，留下的不到1/4。中国电视事业进入了一个低潮。

1966年“文化大革命”开始，又给低潮中的电视事业带来了巨大的创伤。这不仅体现在电视节目被彻底的“革命化”了，社会和文化功能丧失殆尽，而且表现为电视台数量的锐减。1967年，经过中央批准，北京电视台播出通知：为响应中央参加“文化大革命”的号召，本台“从1967年1月3日起，除重大政治事件和重要节目仍将转播或播出，在一段时期内暂时停止一般电视节目播出”，并于1月6日正式停播。^[10]除上海和山西两家电视台坚持播出外，各地电视台也纷纷停播。

（3）1970年，电视台数量的稳定阶段。1970年，全国召开第一次电视专业会议，不仅决定要集中力量研制彩色电视，更重要的是，把原来“中央为主、地方为辅”的方针调整为“中央和省（自治区、直辖市）两级办电视”的发展方针。1968年前后下马的省级电视台在各地革委会的指示下开始恢复，一些没有建立电视台的地方也在“1970年将毛主席的光辉形象送到××”的口号激励下开办了电视台。此后，电视台的数量基本稳定在32座。

2.开通全国微波干线网，形成全国电视网

北京电视台可以通过微波线路把节目传送到20个省、自治区、直辖市。1976年7月1日，开办了全国电视新闻联播节目，成为《新闻联播》的雏形。

3.彩色电视得到应用

其标志性事件是从1977年7月25日起，北京电视台的两套节目全部改成彩色播出。

4.卫星电视开始起步

1973年，我国首次使用自己的卫星地面站向全世界传送扎伊尔总统访华的电视新闻报道。

对于1958年至1976年间的中国电视，郭镇之教授作出这样的总结：“在政治高压的窒息下，电视不可能有生命的活力。经过18年的逡巡，中国电视仍处于摇篮时期。它基本是政治生活的肤浅反映和政治变迁的微弱回声。它还不能给外部世界以有力的影响。但未来发展的远景已赫然在目。”