传媒治理制度创新

三、传媒治理制度创新

传媒治理中的“传媒”在传媒体制改革中应该有两个定位：一是公司性质；二是事业单位性质。因此，在探讨传媒治理的制度创新时，一是作为公益性的事业单位的传媒治理制度创新。二是传媒公司治理制度创新。

作为公益性事业单位的传媒首先必须取得国有资产的授权。石义彬、周劲提出了三种解决模式：一是成立集团有限公司。在原有事业集团的基础上成立集团有限公司。政府将经营性资产整体授权给集团有限公司。事业集团与集团有限公司“两块牌子、一套班子”，作为整体运营，资源统一配置，内部实行采编业务与经营业务分开。二是以原事业集团为依托，组建国有资产经营管理公司。此模式的意义在于以资产管理公司形式解决作为事业集团不能授权经营问题。由资产管理公司承担管理职责，但又不直接经营，委托经营公司进行资产经营。三是在事业集团内成立集团资产管理委员会，接受政府授权管理集团内经营性资产，承担国资保值增值责任，然后通过协议合同委托控股集团公司经营。^[66]这三种模式有一个共同点特点，就是把公益性传媒业也视为可以经营的企业。世界银行在制定中国事业单位的改革方案时是反对这种做法的。

世界银行在设计事业单位的组织形式时，从法律意义上为事业单位设立两类组织形式：直属事业单位和独立事业单位，这种区分可为公益性传媒治理的借鉴。直属事业单位可定义为直接附属于核心政府部门、没有独立的法人地位、不独立核算，其管理者由政府部门领导任命和监督的事业单位。管理者在业务活动中享有有限的自主权，比核心政府部门大，但比独立事业单位小。独立事业单位可定义为具有独立法人地位、独立核算的事业单位。独立事业单位的内部治理机制可以包含以下方面：一是每一家独立事业单位应该有自己的使命宣言，并有一系列绩效指标可供定期评估以确定目标在何种程度上得到了实现；二是一些独立事业单位可由行使所有者权利或行使政策制定者职能的政府部门任命的理事会进行管理；三是理事会建立后，管理者的任命和解职由理事会决定。理事会和管理层应享有足够的自主权；四是独立事业单位可以创收，但必须遵守严格的会计、审计和报告制度。^[67]

对于传媒公司的治理，常永新提出了“三级治理”的模型，具有借鉴意义。一是政府治理机制的构建。首先，要实现传媒集团产权的明晰化。政府应逐步放松对传媒业的产业组织政策管制，允许探索传媒集团公有制的新形式，允许传媒业既有国有独资的公有制形态，又有国有媒体资本绝对控股的公有制形态。在条件允许的时候，对传媒集团进行股份制改造，吸收其他国有资本参加到传媒行业；对传媒业进入管制可以实施分类管理和分步推进改革的方式，可以考虑对传媒经营的不同环节分步放松进入限制，即先允许非国有经济进入发行、广告等经营领域，再逐步放松对采访、编辑等新闻主业领域的进入限制。

二是内部治理结构的构建。常永新建议传媒集团设置以社委会、监事会、编委会、经理会为基本框架的组织结构，实行决策层、管理层（包括采编和经营）、监督层相互制约的领导体制。上级主管部门以及出资方委派代表参加社委会，社委会下设经理会和编委会，分别由总经理和总编辑负责，集团的经营活动和新闻编辑出版分开。社委会由国家和有关投资方委派，代表履行所有者的权利，决定集团的发展战略等重大问题；经理会作为经营管理机构，对社委会负责，依照法律规定的职权和社委会授权，决定集团经营活动；编委会负责新闻的编辑出版，保证内容质量；监事会作为集团的监督机构，由国家委派代表和集团职工代表组成，对集团的编辑出版和经营管理进行有效监督。

三是外部治理机制的构建。其一，要创造必要的条件培育传媒资本市场。调查显示，超过82％的传媒集团存在资金紧缺的问题。近年来，由于不同新闻媒体的主体纷纷展开不同形式的资本运营，业外资本、民营资本事实上已经在不同程度上融入媒体行业中，政府可对这种投资行为进行专门的立法，以促进我国媒体通过有效的资本运营促进媒体产品经营的稳步成长与扩张。其二，要建立竞争性的传媒职业经理人市场，以适应传媒业激烈的市场竞争和集团经营对高素质人才的需要。^[68]