党报机制体制体系界定

第二章　党报机制体制体系界定

近年来，党报机制体制创新这一用语在新闻学界业界使用频繁，但是停留在简单提及和使用层面上，缺少理论的探究、梳理。党报机制是什么？党报体制是什么？两者究竟有何区别和联系？在新闻学研究中，这些概念尚无专门的定义。在实际应用中，概念的边界也不清晰。例如，谈及发行改革，一些文章称为“发行体制改革”，一些文章则称为“发行机制改革”；谈及制度创新，一些文章称“管理体制创新”，一些文章又称“管理制度创新”……“体制”、“机制”、“制度”三个概念有所混淆。本章拟从概念出发，对本书所讨论的党报机制体制体系作一界定。

一、党报机制的内涵及研究范畴

（一）党报机制

“机制”一词在辞海中没有词条，英文中一般使用mechanism一词，直译过来是“机体或装置的结构、构造”。物理学、工程学在研究蒸汽机的自动调节时，较早涉及“机制”这一概念。生物学、医学借用此概念研究生物的功能。而后，这一概念扩展到其他领域。20世纪控制论对反馈机制做了研究，而系统论、协同学、混沌论等也有非线性机制、自组织机制等内容。在社会科学领域，“机制”一词在改革开放以后开始广泛使用，例如竞争机制、市场机制、监督机制等。

各学科对“机制”这一概念有进一步阐释：例如，“机制这一概念，原意是指机器的构造和工作原理，可以引申为有机体的构成、功能及其相互关系。市场机制就是指市场的自动调节的运行机制，即在平等竞争的条件下，依据市场供求关系通过市场价格的涨落达到对资源的有效配置的机制”。^[1]

“‘机制’是指在事物的矛盾运动中，互相对立统一的矛盾诸方面、诸要素、诸过程等既相互推动又相互制约，从而使事物保持动态均衡并得到发展的相互作用关系。执政机制是由诸执政要素、诸执政过程之间的互动关系构成，并由有关制度规范构成的体系。”^[2]

再如，“管理机制”是社会组织中各组成部分或各个管理环节相互作用、合理制约，从而使系统整体健康发展的运行机缄。亦即使管理中的有形要素与无形要素按照其内在规律，在运动中彼此相互联系、相互结合形成特定功能并达到既定目标的运动机缄。^[3]

这些概念虽然表述各不相同，各有所长，但几乎都从原意引申，强调了机制的系统性。李以渝教授从系统科学的视角出发对机制的特征做了分析^[4]：

一是系统性，机制是事物内在的相互关系，必然涉及事物各个组成部分及其联系，机制是系统重要属性。二是自发性，自发性是机制的基本特征，机制的自发性指事物靠内在的、自己的力量起作用。三是非线性，机制这种事物内在的自动起作用的因果关系是特殊的因果关系（特殊的内因），是非线性因果关系。四是长效性，在工程与社会领域，由于机制是事物内在原因、内在规律，因而机制符合实际或说机制体现事物存在与变化的规律，具有现实性、可行性和可靠性。

本书中的“党报机制”是指党报报社组织各组成部分或各个管理环节的互动关系。党报机制往往物化为党报组织内部的制度或操作规范体系。

（二）党报机制的研究范畴

党报机制主要包含三部分内容：

党报采编运行机制。主要指党报组织内部使采编环节顺利进行，内容生产得以顺利实现的内部制度或操作规范体系。由于党报肩负舆论引导及信息传播双重任务，党报采编运行机制应该包括两个方面：一是保障舆论引导的机制，一是保障信息传播效率的机制。这其中涉及很多环节，例如编辑部组织设计、内容生产流程、舆论监控机制、内容质量监控机制等。

党报经营运行机制。经营是报社保持和壮大经济实力的手段。广告、发行、印务是报业的三大主业经营，除此之外，以报社为主体所从事的其他经营活动均被称为多种经营。党报经营运行机制主要指协调党报经营过程的一系列内部制度或操作规范体系。党报经营运行机制的讨论范畴包括：党报发行机制、党报广告机制、党报印务机制、党报多种经营机制、党报资本运营机制。

党报微观管理机制。党报微观管理机制是指党报为适应外部环境和求得生存发展对其内部实施的各种组织、指导、协调和控制的一系列内部制度或操作规范体系，是党报中观管理体制的实现机制之一，其中包括党报人事管理机制、党报财务管理机制、党报品牌及文化建设机制等。

二、党报体制的内涵及研究范畴

（一）党报体制

什么是体制？辞海里的解释是“体制是指经济的具体组织制度，其主要内容包括组织形式、权限划分、管理方式、机构设置”^[5]。这一解释显然源于经济学语汇。

在国外比较经济学中，“经济制度”的英文为Economic Institution，“经济体制”的英文则为Economic Systems。Institution的含义指长期存在的惯例、制度、风俗^[6]等，Systems的含义为体系、系统，指共同作用及运转的相关部分组成的群体^[7]。由此可见二者的区别。

在传统社会主义政治经济学理论中，只有“经济制度”的相关解释，没有“经济体制”的定义。1978年以后国内开始使用“经济体制”这一概念，特别是中共十四大确立了我国经济体制的改革目标——建立社会主义市场经济体制，近年来关于体制转型的文献及研究著述非常丰富。1986年3月，《关于发展国民经济的第七个五年计划的报告》中已经明确提出“我们要正确地贯彻执行各项建设方针，圆满实现‘七五’期间的建设任务，关键在于继续进行深入系统的经济体制改革，进一步理顺各方面的经济关系，充分调动广大企业和全体劳动者的积极性和创造性”。“在经济体制上，从管得过多、统得过死的僵化体制，开始转向适应在公有制基础上有计划发展商品经济要求的、充满生机和活力的新体制”。^[8]这是政策文献中关于“经济体制”一词的较早提法。而学界中，关于经济体制问题的探讨更是蔚为大观。近年较受关注的关于经济体制的著作有《经济体制的比较制度分析》^[9]、《中国经济体制改革的模式研究》^[10]、《从马克思到市场：社会主义对经济体制的求索》^[11]等。在这些著述中，经济体制的概念的内涵和外延并不完全一致。但是，总体上看，经济体制的概念已经从经济制度的概念中分离出来，而且其内涵也不同于“经济机制”这一概念。随着西方比较经济体制学说东渐中国，Institution与Systems的区分也被经济学界认可。许多学者认为，只有对经济体制概念深入研究才能促进经济体制改革深化。不过，即使西方比较经济学界也承认“经济体制”并不存在唯一的、普遍能够接受的定义。

“体制”这一概念在政治学领域亦广为应用，不过概念的内涵和外延存在分歧。笔者较为认同《经济制度、经济机制、经济体制辨析》一文所使用的概念：“经济体制是指整个社会经济活动中的所有经济要素（包括经济主体要素和经济客体要素在内）的组合方式及其框架所形成的组织体系和秩序制度的总和。”^[12]

借用到党报研究中，本书中“党报体制”是指特定社会制度下形成的关于党报的组织体系和秩序制度的总和，其主要内容包括党报的组织体系和组织制度、机构设置、权限划分、管理方式等。

（二）党报体制的研究范畴

关于报业体制，有研究者概括了其研究范畴。《中国报业传媒体制创新》一书这样表述：“所谓报业体制，主要指两个部分，一是对报业准入资格的界定和关于报业结构关系的界定，一是报业在与外部进行社会交换时的规则。”^[13]中国人民大学喻国明教授认为，传媒体制要解决四个问题，即媒介的创办权，不同类别传媒的组合方式与竞争规则，传媒在社会运行结构中的基本角色规定，传媒在社会环境中的政治、经济和文化运作的基本规则与底线。^[14]从上述表述可以看出，报业体制实则有两个层面，一是宏观管理体制层面，其行为主体是报业管理部门；另一个是中观管理体制层面，其行为主体是报社内部管理层。

党报体制的研究也分这样两个层次：一是党政部门对党报的宏观管理体制，一是党报组织内部的中观管理体制。

党政部门对党报的宏观管理体制分这样几个方面：第一，政府对党报的管理制度。第二，党报在社会运行结构中的基本角色规定。第三，不同级别的党报的结构方式。目前，我国是中央、省、地（市）三级党报结构体制。

集中于党报组织内部党报的中观管理体制包括这样一些层面：第一，党报报社的组织形式和组织制度。第二，党报内部的权限划分，即领导体制。第三，党报内部的机构设置。第四，党报的管理方式。

如前文所述，本书的研究主体为党报主报。按照这一研究维度，党报的宏观管理体制不在本书讨论之列。

党报宏观管理体制

党报中观管理体制

图2-1　党报管理体制研究范畴示意图

三、党报机制体制创新层次体系

（一）党报机制与党报体制的关系

机制强调系统内部各要素功能的发挥及彼此关系的协调，其形式往往体现为系统内部的制度及操作规范。体制一般指组织体系和组织制度，往往更强调上下层级。机制与体制是党报自主创新的关键，处理好体制创新与机制创新的关系有利于把握党报改革创新的全局与进度。不过，在概念的实际应用过程中，机制与体制容易混淆。一定意义上说，体制是高于或大于机制的概念，属于机制的上一层级，两者关系是这样的：

一方面，党报体制是党报机制的基础和前提。体制是比机制更具有稳定性、基础性的概念，机制创新以既定的体制为前提。一般而言，报纸管理体制不同，其运行机制也不相同。我们可以对不同类型报纸的发行机制做个对比。西方商业报纸，董事会确定的传媒法人不一定是董事会成员，也不一定是主要持股人，大部分报纸实行所有权和经营权相分离、经营和采编各自独立的管理体制。发行是相对独立的体系，按市场规律运行。西方报业普遍认同的规律是：“报纸的重点不仅在于读者，更在于能提供广告市场的读者。”因而，其发行机制是保证报社整体经营战略施行的一整套规范。我国党报在中国共产党一元领导下，党报长期实行所有权和经营权合一的管理体制，社长、总编辑由党和政府任命，报纸发行也不是一个独立运行的系统，其发行机制与西方商业报纸完全不同。例如，大众报业集团发行公司总经理刘洪昌曾把《大众日报》公费订阅的发行机制创新总结为五点：“一是批示制度，即每年大征订前省委书记和地市委书记都要对党报发行工作进行批示；二是谈话制度，即对完不成党报发行任务的地市，省委邀请其书记、副书记和常委部长谈话；三是督查机制；四是财政划拨制度，即省委要求省直单位的订报费用一次性由财政代扣划拨；五是党费翻番制度，即使用党费订阅党报的数量逐年增长。”^[15]《大众日报》的发行机制显然是我国国情与党报管理体制所决定的，有较强的经验性，但并非完全合理。

另一方面，党报机制是党报体制的实现载体。党报机制由党报体制所决定，而反之，党报体制改革的实现需经由机制改革来实现。一定意义上说，党报体制改革即根据党报的性质和任务及现阶段党报的实际情况，改革旧的不合适的运行机制，建立新的运行机制。健全完善党报体制最终会落到创新党报机制上。以党报领导体制为例，在改革当中，党报集团都把加强和巩固党对意识形态的领导作为改革的重点，都在积极探索党委领导和法人治理结构相结合的领导体制。坚持党管媒体不变，党管干部不变，党管舆论导向不变。但管人、管事、管导向最终体现在党报的用人机制、经营机制、舆论管理机制等微观运行机制上。

（二）党报机制体制创新层次体系

不过，党报创新是多层次的，机制体制创新只是大厦的两层，创新党报机制体制需对党报创新有全局性认识。

党报创新包括很多方面，这些层面之间互相关联。如果不能对党报创新的复杂系统有所认识，很可能事倍功半。例如，在有缺陷的体制下，即使建立了好的机制，也不能得到有效遵循。再如，再好的新闻报道策划都可能因为编辑部组织的繁冗拖沓而导致失败。党报创新需要有系统有规划地进行。在党报创新这个彼此联系的复杂系统中，其规律是低层次的改进要受高层次制约，即在高层次不合理的情况下，低层次能够实现的改进是有限度的；高层次的改进会促进低层次的完善。而党报问题的形成具有层次性，深层次问题如若当做浅层次问题解决，往往治标不治本。

党报创新大致可分为六个层次，如图2-2所示。

图2-2　党报创新层次体系图

第一层次，新闻宣传艺术创新，即党报新闻报道技巧等层面的创新。党报多年来始终坚持党报业务创新，诸如不断改革会议报道、改进领导人报道、改进突发性事件报道等，特别是强调把“贴近实际，贴近生活，贴近群众”的原则落实到党报具体新闻业务层面。由于在党报创新系统之中，新闻业务技巧的创新对其他层次影响幅度最小，可以视作最低层次的创新。

第二层次，管理方法和手段的创新。诸如改进党报发行管理手段，采取一定的营销措施等。

第三层次，运行机制创新。包括采编机制创新、经营机制创新、综合服务机制创新等。

第四层次，党报中观管理体制创新。是党报内部的组织体系和秩序制度的总和，包括领导体制、决策体制等。

第五层次，管理部门规制创新。这是宏观的党报体制问题，重点是指党和政府对党报的管理制度创新。例如，2003年，为了整顿散乱的报业环境，中央决定撤销分布全国的300余家县级党报，这可以看做是党报第五层次创新的一个例证。管理部门规制创新对党报生存和发展的影响要远超过前四个层次。

第六层次，党和政府管理思想创新。这主要指党和政府对党报的管理观念和信念的创新，涉及管理部门对党报管理的目标和指导思想，是政策制定的基础。

需要指出的是，在新闻改革30年来，党报创新基本是全面创新，以上六个层面均有突破。

六个层次之中，第三、四层次是本书的研究主体——党报机制体制创新。

本书所讨论的党报机制体制创新层次大致如图2-3所示：

图2-3　党报机制体制创新层次图

四、党报机制体制体系是动态体系

党报机制体制体系是一个开放的有机体。构成党报机制体制体系的一系列要素并不是一成不变的，而是随着党报的不同时期的任务和不同时期的定位与功能的变化而改变。

在革命战争时期，党报是党的宣传员、鼓动员、组织者，担负着统一全党思想，指导革命的重要任务，但由于战争期间条件有限，其工作组织简单，工作人员不多，党报机制体制的层次要比建设时期少得多，党对党报工作的直接领导较多。例如，在第二次国内革命战争时期（1927～1937年），党报的领导体制是这样设计的：建立党报委员会，全面负责党对报刊的领导。党报委员会在中央以政治局全体委员充当，在省委及地方党部应当以全体常委充当。^[16]

新中国成立以后，社会主义性质的公营新闻事业系统很快建立起来，党报作为执政党的机关报获得大发展，社会主义建设时期的党报机制体制确立下来。1950年3月29日至4月16日，中央人民政府新闻总署主持召开了新中国成立后的第一次全国新闻工作会议。此后，中共中央、中宣部、新闻总署、新华总社又颁发过《关于改进报纸工作的决定》等一系列文件。根据这些文件的精神，新闻工作做出了许多重大改进。在新闻机制体制方面，实行采编合一制和总编负责制，而新中国成立之初，报纸编辑部一般只笼统地分设编辑、采访、通讯联络三大部门。^[17]不过，改革开放以前，在计划经济体制时期，党报不刊登广告，不进行多种经营，党报管理体制与经营机制与现阶段有很大不同。

改革开放以后，党报理论不断发展，思想不断解放，观念不断更新，党报机制体制不断创新，其所包含要素更为多样化、复杂化。1978年，人民日报社等八家新闻单位试行“事业单位，企业化管理”；1996年后党报集团组建并迅速发展，报业产业经济勃兴。这两个报业标志性事件带动党报机制体制体系也发生深刻变化。例如，多数党报的领导体制，逐步从总编辑负责制过渡到社长领导下的总编辑和总经理负责制，这一改变表明经营在党报的地位得到提升。而除了广告机制、多元经营机制不断探索创新以外，随着党报集团的发展壮大，资本运营机制也逐步成为党报创新的着力点。随着技术进步，在多种媒介融合的趋势下，党报的采编机制也正酝酿巨变。面对新媒体的强劲冲击，报业集团已经从新旧媒体之争的判断中迅速走出来，调整战略，寻求新旧媒体的共同发展。很多党报集团也开始尝试数字报业转型。

从党报机制体制体系发展脉络可以看出，党报机制体制是一个动态平衡体系。在一定历史时期，党报机制体制会获得系统内相对的平衡。但是随着新的问题不断出现，党报机制或体制不断创新，其余层面再不断跟进，以求得恢复系统内的平衡和稳定。党报在这种动态平衡状态中获得新的发展。

【注释】

[1]漆向东：《市场、市场机制、市场经济体制辨析》，《信阳师范学院学报（哲学社会科学版）》1995年7月。

[2]李松林：《新时期保持共产党员先进性和党的执政机制建设研究》，《甘肃社会科学》2005年第5期。

[3]李学栋、何海燕、李习彬：《管理机制的概念及其设计理论研究》，《工业工程》1999年12月。

[4]李以渝：《机制论——事物机制的系统科学分析》，《系统科学学报》2007年10月。

[5]《现代汉语辞海》，中国书籍出版社2003年版，第1074页。

[6]《朗文英汉双解词典》，外语教学与研究出版社1992年版，第647页。

[7]《朗文英汉双解词典》，外语教学与研究出版社1992年版，第1233页。

[8]《关于发展国民经济的第七个五年计划的报告》，1986年3月25日在第六届全国人民代表大会第四次会议上提出，见人民网时政专题五年计划背景资料。

[9]〔日〕青木昌彦著、〔日〕奥野正宽译：《经济体制的比较制度分析》，中国发展出版社2005年版。

[10]刘国光主编：《中国经济体制改革的模式研究》，中国社会科学出版社1988年版。

[11]〔波〕W.布鲁斯、K.拉斯基：《从马克思到市场：社会主义对经济体制的求索》，上海人民出版社1998年版。

[12]赵儒煜：《经济制度、经济机制、经济体制辨析》，《当代经济研究》1994年第3期。

[13]张殿元：《中国报业传媒体制创新》，南方日报出版社2007年版，第2页。

[14]喻国明：《变革传媒——解析中国传媒转型问题》，华夏出版社2005年版，第25页。

[15]刘洪昌：《党报发行长效机制的实践与思考》，《青年记者》2007年8月（下）。

[16]《中共六届二中全会宣传工作决议案》，《中国共产党新闻工作文件汇编》上册，新华出版社1980年版，第41～61页。

[17]方汉奇：《中国新闻传播史》，中国人民大学出版社2002年版，第341页。