党报机制体制创新的问题分析

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【摘要】：第三节　党报机制体制创新的问题分析30年来，党报机制体制创新取得了可喜成果，但是盘点这一历程，也有些问题值得深思。

第三节　党报机制体制创新的问题分析

30年来，党报机制体制创新取得了可喜成果，但是盘点这一历程，也有些问题值得深思。特别是，目前党报仍未完全摆脱生存发展的天花板，对这些问题的审视和梳理，有利于我们寻找党报机制体制创新的下一个突破口。

一、动力问题——党报机制体制创新自身动力不足

党报机制体制创新启动的重要原因之一是党报一度陷入经营困境。创新一方面是党报对自身的救赎，一方面也是主管部门为了摆脱党报亏损带来的财政压力对部分权力的主动让渡。值得反思的是，上下结合的党报机制体制创新虽然带给党报很大变化，但是30年的创新却并未能彻底改变部分党报的窘境。笔者以为，除了思想不够解放，观念未能与时俱进的认识问题外，党报主报机制体制创新的动力不足是其中一个重要原因。

（一）党报机制体制创新动力不足的表现

党报机制体制创新动力不足至少有两个重要体现：

第一，党报机制体制的自主创新采取增量改革模式，但是增量部分的改革表现积极，存量部分的改革相对迟滞。

“增量改革”模式，是指在原有体制框架的存量部分不被触动的情况下，着重发展具有创新性质的增量部分。存量部分的改革采取缓和的渐进式的方式，而增量部分的发展则完全按照市场化的新的游戏规则。“存量改革”模式是指通过对旧体制进行实质性改革实现最终的制度创新。党报集团的机制体制创新是“增量改革”模式，在党报机制体制创新的最初两个阶段，以从边缘向中心突破为特征的党报集团的机制体制创新更多体现在促进新创办子报子刊的机制体制创新及党报主报新增部分的机制体制创新上。例如2002年成立的长江日报报业集团，在1996年报社通过兼并的方式，将《文化报》纳入旗下。1999年起，在充分研究武汉报业市场的基础上，又先后创办了《武汉晨报》和《现代健康报》。在集团化过程中，主报《长江日报》的改革多集中于以改版提升新闻业务，改进微观运行机制上，而把发展重点确立为加快子报刊的发展。时任长江日报社社长的翟玉勋谈当时的改革战略，主要“在促进子报发展的机制方面，在强调树立集团意识、增强集团实力、接受集团管理的前提下，赋予子报更大的自主权和灵活性，促使其自我管理、自我激励、自我约束、自我发展。在用人上建立竞争机制，给予一定机构设置和人员使用权，激活队伍，做到能上能下，能进能出在分配上建立激励机制，强化工资、奖金的动态性，扩大活工资的比例，拉开分配差距，奖惩与绩效充分挂钩，在管理上建立约束机制”。^[12]其他报业集团的情形也较为相似。这种通过量的增加来实现质的改变的做法充满了中国式的智慧，是党报改革减少阻力、实现成功运营的重要经验。但是，改革进入攻坚阶段，必须从增量部分的改革逐步过渡到存量部分的改革，应该看到，党报存量部分的机制体制创新相对迟滞。例如，党报主报的人事机制创新，在增量部分，党报的子报子刊早在上个世纪90年代初就已经开始实行灵活的用人机制，员工能上能下，绩效取酬，公平竞争，并保持适度的流动性。但是，近20年后，党报主报的用人机制虽有一定程度创新，却并未有实质性突破，很多党报仍存在用人机制僵化的问题，例如人多事少，虽然也推行了激励机制，但是仍存在工作量不饱满，人员能上不能下，行政后勤等综合服务部门人员过剩等问题。

第二，一些党报机制体制创新步伐相对滞后于同一时期的都市报等市场化程度较高的媒体。

例如，在发行机制方面，党报发行创新进度迥然不同，尽管《天津日报》等部分党报发行机制属于行业领先水平，但是一些党报发行还停留在靠红头文件和公费订阅过紧巴日子的阶段。20世纪90年代末，报纸发行业逐步走上产业化的道路，产业链条逐步完备。多数都市报发行公司的业务也走向多元化，日常发行、促销策划、读者调查、便民服务及代理其他报刊发行是最主要的业务内容。例如《北京青年报》的“小红帽”历经两次公司改制和战略转型，成立了股份有限公司。小红帽发行股份有限公司在战略转型后，逐步确立了多报刊发行、城市配送、仓储运输和直投广告“四足鼎立”的业务，呈现了经营领域的多元化。而一些党报还延续着计划经济体制时期的发行机制，“官办、官订、官看”。下文是《贵州日报》2007年10月19日的一篇报道，这篇报道反映了部分党报发行的真实状况。

铜仁地区党报党刊发行全面推行“财政划拨、集订分送”制

10月12日，铜仁地区召开2008年度党报党刊发行工作会议，提出全面推行“财政划拨、集订分送”制。地委副书记龙德文要求，全区各级各部门要切实担负起党报党刊发行工作的政治责任，认真做好发行工作，确保任务全面完成。

铜仁地区2007年度党报党刊发行工作获得全省一等奖，该地区在各县、市、特区施行“财政划拨、集订分送”制取得了诸多成功经验。地区2008年度党报党刊发行工作会议明确提出，将此做法扩大到地直单位。

1985年，《洛阳日报》率先打破单一的邮发渠道，实行自办发行。1988年，《天津日报》也投入了自办发行行列，打破了省级以上报纸难以自办发行的禁锢。应该说，党报发行机制的不断创新给党报发行带来了生机。但是，与都市报的发行机制相比，一些党报发行机制的革新出现了滞后的迹象。虽然党报发行采取了很多新策略，而且因报制宜地选择了合适的发行模式，但是目前仍有相当一部分党报的发行仍未能脱离行政摊派。从上述这篇报道显然可见，现在仍有一些党报的发行是以行政手段敦促发行的。从长远利益来看，这对于党报整体运营而言，并无益处。

就采编机制而言，亦是如此。党报近年来也颇为重视创新采编机制，但是相对于市场化程度较高的媒体采编机制创新，党报采编机制的创新显得平淡和迟滞。近年来，《南方都市报》等市场化运作的报纸在采编运行机制方面创新速度越来越快。例如，随着读图时代的到来，都市报纷纷举起重视视觉传播的旗帜，强调以“图”为主的视觉元素的运用，并为此创新了采编机制。专职图片编辑应运而生；美术编辑们的工作不再是画画栏头、配配色彩，“版式设计”成为美编的核心工作。以视觉传播为理念的采编机制的梳理，也带动了视觉传播队伍的建立。在《新京报》，仅视觉传播中心员工就多达40多人。再如，对采编机制前端的改造，2007年《海峡都市报》在全省媒体中第一家推出968111海都呼叫中心，以“服务一呼百应，新闻一拔就灵”为推广口号，迅速为市民所接受。海都呼叫中心推出后，每天平均接进电话2000多个，大大增强对新闻信息的采集能力，有力促进发行征订工作，提高读者的忠诚度。同时，该报通过呼叫中心与采编系统、发行软件、广告经营的全面对接，构建起报业数字化管理平台，增强报社的快速反应能力，提高内部管理效率。尽管上述创新理念并不完全符合党报的实际情况，党报采编机制创新不能“小报化”，而且采编机制创新也绝非要采取统一模式，但是都市报越来越快的机制创新不能不令人深思：党报采编机制虽然与时俱进，但创新仍然相对滞后。

（二）党报机制体制创新动力不足的原因

为什么近年来党报机制体制创新出现上述两个相对迟滞现象？原因是多方面的。

从一定意义上讲，党报机制体制创新相对迟滞有其客观原因。从新闻事业的属性来考虑，作为上层建筑中意识形态的一个重要组成部分，党报有其自身的特点。经济基础决定上层建筑，决定上层建筑的产生和上层建筑的性质。但是上层建筑又能动地反作用于经济基础。作为观念的上层建筑，意识形态具有阶级性、政治性、实践性和相对独立性等特点，其发展变化不可能完全与经济基础同步，相对滞后于经济基础的发展是必然的。而且，党报作为党的耳目喉舌，要宣传党的路线方针政策，承担重要政治任务，牵一发而动全身，改革和创新都需要更为审慎。此外，党报改革采取的是增量改革模式，作为存量部分，主报机制体制创新也必然会相对延迟。

但是，也应该看到，党报机制体制创新本身一定程度存在创新动力不足的问题，也有体制惯性的原因。

经济学中有制度依赖理论：“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。沿着既定的路径，经济和政治制度变迁可能进入良性循环的轨道，迅速优化；也可能顺着原来的错误路径往下滑，如果弄得不好，它们还会被锁定在某种无效率的状态之下。”^[13]诺思的这一路径依赖理论主要有两个核心观点，一是发展路径一旦被设定在一个特定的进程上，网络外部性、组织的学习过程，以及得自于历史的主观模型就将强化这一过程。一种具有适应性的有效制度演进轨迹将允许组织在环境的不确定性下选择最大化的目标，允许组织进行各种试验，允许组织建立有效的反馈机制，去识别和消除相对无效的选择，并保护组织的产权，从而引致长期经济增长。二是，一旦在起始阶段带来报酬递增的制度，在市场不完全、组织无效的情况下，阻碍了生产活动的发展，并会产生一些与现有制度共存共荣的组织和利益集团，那么这些组织和利益集团就不会进一步进行投资，而只会加强现有制度，由此产生维持现有制度的政治组织，从而使这种无效的制度变迁的轨迹持续下去。这种制度只能鼓励进行简单的财富再分配，却给生产活动带来较少的报酬，也不鼓励增加和扩散有关生产活动的特殊知识。结果不仅会出现不佳的增长实绩，而且会使其保持下去。

党报机制体制创新显然应有效预防路径依赖问题。30年的党报机制体制创新是一种渐进式改革。渐进式改革不可避免地带来了报业的双轨制，并且双轨制在一段时间内发挥积极作用。但双轨制也必然会带来一些问题。从某种意义上说，30年的党报革新并没有脱离原有路径。党报始终有其政治优势，多年的传媒制度使得党报可以“用国家所有制所赋予的政治优势在市场上获得经济收入，又用市场上赚取的经济收入完成意识形态领域需要完成的政治任务。”^[14]这使得在党报机制体制创新过程中，党报及其管理部门都处于一种尴尬心态。党报作为创新集团，一方面希望突破来自管理部门的束缚，更适应市场；一方面又不愿意放弃既得的政策优惠，例如公费订阅的市场、重大基建项目的财政补贴等。而管理部门一方面希望减轻财政负担，一方面又担心权力让渡以后不能引导舆论。微妙而复杂的力量纠葛导致出现这样的结果——党报机制体制创新动力不足，创新仍然是既有路径之下的创新。

二、战略问题——党报机制体制创新蓝图模糊

值得反思的第二个问题，也是最核心的问题，是党报机制体制创新的战略目标不清晰。战略是一个组织长期、整体的目标和策略。党报机制体制创新是从摸着石头过河起步的，这一原则在改革初始阶段曾经发挥了很重要的作用，也有利于鼓舞民间的改革积极性和创造性。但是当改革走向攻坚阶段，零敲碎打、没有明晰的战略目标就往往使改革出现迷惘，甚至出现很多不能弥补的问题。

从党报机制体制创新的三个阶段来看，尽管党报机制体制创新是逐步深化的，但是期间始终有两个问题：一是市场化不足，一是市场化过度，两者并存。

前者易于理解，党报机制体制创新始终致力于解决的问题就是引入市场机制，以增强活力，提高效率。尽管多年来，党报采编、经营、人事、财务等各个层面不断创新机制体制，但是党报的市场化程度仍然不够，这从近年来党报进报亭的实践就可看出——党报发行零售量不高，党报的市场竞争力不强。并且，即使在党报内部，机制体制僵硬，工作效率不高的情形也仍未能彻底改观。

另一方面，党报机制体制有过度市场化的潜在倾向。党报作为党和人民的耳目喉舌，其公益性质应大于其企业特征，社会效益应大于经济效益。但是由于长期以来规则和定位的不清晰，党报在其具体的实践过程中也出现了某些方面过度市场化的倾向。

表现之一：从管理体制上来看，没有体现出党和政府对公益性媒体的扶持责任。党报承担着重要的政治任务，为社会提供公益性服务，但是党报“断奶”之后，完全自负盈亏，“既要马儿跑，又要马儿不吃草”的做法，实则模糊了党报作为事业单位与企业之间的边界，为了生存发展需要，党报不能不考虑报社的赢利需求。如，在一些党报内部，为了抓经济效益，直接给各采编部门下达了广告指标，这难免会导致有偿新闻蔓延滋长。改革绝非减人、全员聘用、撤销机构、减少拨款、改为公司或者集团那么简单。如果厘不清企业、事业和政府的责任边界，事业单位改革可能滑入过度市场化，而真正的社会公共服务产品就有按照市场原则分配的可能，有损社会公平和国家利益，单单成就了部门利益和团体利益。

表现之二：部分党报内容也出现了内容结构迎合市场、过度市场化的倾向。一些党报对市场化可能引发的问题估计不足，党报缺乏足够的预防和规避措施，因而出现了内容结构以市场兴趣为取向的问题，如新闻报道近城远乡、过分追逐热点等。

市场化不足及市场化过度的同时存在最根本的原因在于党报机制体制创新进程的目标模糊，党报在喉舌功能与市场化运营之间难以拿捏。

十六大报告关于如何深化文化体制改革做出了明确的规定，这为党报机制体制创新廓清了方向。2003年，文化体制改革试点工作启动。按照《新闻出版体制改革试点工作实施方案》，“以党报为龙头的试点报业集团及其非科技、专业类试点报社是最重要的思想舆论阵地，应确保党和人民喉舌的性质不能变，党管媒体不能变，党管干部不能变，正确的舆论导向不能变。在国有事业体制下深化改革，以资本和业务为纽带，通过收购、兼并、重组、联合等方式扩充实力，优化结构，整合资源，搞活机制，突出主报的核心作用和辐射功能。可实行宣传、经营两分开。对于剥离出来的广告、印刷、发行、传输等经营性产业，可以改造成为社办企业，在取得国有资产授权经营的条件下，落实企业化管理的基本要求。深化内部改革，转换经营机制，加强成本控制和经营管理，增强活力，壮大实力，提高质量，增进效益。经批准可成立主报控股的多元股份公司，有条件的可以进行公司制改造，上市融资，壮大实力。试点报业集团下属的子报、子刊经批准，可以有选择地转制为企业的试点，进行企业化运作，面向市场，自主经营，为壮大主业服务”。^[15]这一方案在试点单位推广并获得成功。但是，从已经试验成功的试点报业集团现状来看，党报仍然未能完全解决上述问题。双轨制的运作体系及模糊的定位仍然是困扰党报发展的核心问题。党报如何一手抓社会效益，一手抓经济效益，需要理性而清晰的战略。

三、解决问题的关键——党报需要突破性创新

上述两个问题都不是党报现有体制框架下的修补可以解决的，显然，党报改革已经涉入深水区，党报机制体制需要突破性创新。

从党报机制体制创新的总体思路来看，党报自主创新动力不足的根源在于党报改革逐渐进入攻坚时刻——利益各方共赢的帕累托改进式的增量改革已经走到一定阶段，作为存量部分的党报主报的改革创新需要中期盘整，党报机制体制创新下一步如何进行需要一个新的规划。帕累托改进是经济学的一个概念，以意大利经济学家帕累托命名。帕累托改进，指一种制度的改变中没有输家，而至少有一部分人能赢。帕累托改进可以在资源闲置或市场失效的情况下实现。党报机制体制创新30年基本是增量改革模式，原有体制框架的存量部分缓和创新，着重发展增量部分的创新，这种创新思路实现了帕累托改进，各方利益共赢，创新获得了最大限度的支持。但是随着创新的增量与积累的存量形成互动，党报机制体制改革逐渐步入深水区，共赢的帕累托改进式的变革也走到一定阶段，不损害存量部分各方利益的创新已经不能解决深层次矛盾。例如，党报人事机制的创新势必会奖勤罚懒，促成事业身份的员工人员流动，经营部分转制为企业势必会遭到部分当事者的反对，而解决更深层次的问题还会触动更多利益。这是党报自主创新动力不足的重要原因。换言之，增量改革模式走到临界点，党报主报的机制体制创新需要根本性突破。

从党报机制体制创新历程来看，实质性突破的出现也是一个必然趋势。党报机制体制创新战略目标模糊亦是党报创新的总体思路的一个体现。党报机制体制创新与中国政治经济文化改革紧密相连，而中国30年改革正是从摸着石头过河开始的。随着中国改革深化，整体纳入规范化轨道，特别是“三个代表”重要思想、科学发展观、和谐社会理论的提出，标志着中国改革开放事业进入了一个新阶段，解决了当代中国为什么发展，为谁发展，靠谁发展和怎样发展等一系列根本性的问题。而随着思想进一步解放，观念进一步更新，党报机制体制创新随着党和国家大政方针做出适应性调整也是必然的。

从党报创新体系来看，解决上述两个问题也意味着党报要进行突破性的创新。如前所述，党报创新体系可划分为六个层次：新闻宣传艺术创新、管理方法和手段创新、党报运行机制创新、党报中观管理机制创新、管理部门规制创新、党和政府管理思想创新。而这一体系创新的规律是低层次的改进要受高层次的制约。党报机制体制创新动力机制和党报机制体制创新战略目标显然都属于党报创新体系中的最高层级，需要管理思路做出调整。这一层级的创新牵一发而动全局，管理思想的解放和管理观念的更新意味着党报机制体制的全面创新。

党报机制体制创新动力机制和党报机制体制创新战略目标的问题是关系到党报机制体制创新的全局的问题。不解决上述问题会影响党报主报社会影响力和市场影响力的发挥。随着媒介竞争加剧，近年来党报广告额、发行量、社会美誉度等都遇到发展困境。党报诸多问题的解决被寄望于党报机制体制创新，而党报的机制体制创新也确是关系到党报生存和发展的实质性创新，其成败与高下势必会影响到党报舆论引导能力的提升，影响到党报功能的发挥。党报改革进入深水区，每一步革新都需慎之又慎，党报机制体制创新根本性突破的入手处在哪儿，还需要明晰的战略目标。

【注释】

[1]方汉奇：《中国新闻事业通史（第三卷）》，中国人民大学出版社1999年版，第499页。

[2]陈力丹：《再谈新闻商品性的几个问题》，《新闻界》1987年第6期。

[3]王若谷：《自办发行二十年回顾之探讨——以〈洛阳日报〉的实践为例》，全国报纸自办发行协会网站http://www.zbfx.org/fxlt.htm。

[4]方汉奇：《中国新闻事业通史（第三卷）》，中国人民大学出版社1999年版，第503页。

[5]同上。

[6]同上。

[7]肖燕雄：《新闻传媒管理制度的创新》，《湖南师范大学学报》2002年第3期。

[8]资料来源为中国传媒大学党报党刊研究中心王武录教授与笔者的谈话。

[9]王武录：《关于党报的几个问题》，摘自《人民共和国党报论坛2004年卷》，中国传媒大学出版社2005年版。

[10]新闻出版总署教育培训中心编：《新闻采编人员资格培训学习文件选编》，第307页。

[11]刘瑞州：《扩大党报市场占有率的路径选择与评估》，《新闻战线》2006年第12期。