党报机制体制创新的目标

第二节　党报机制体制创新的目标

前一章笔者分析了党报机制体制创新历程中产生的一些问题，总的思路是党报机制体制创新需要实质性突破。突破从何处开始？本节着重于明晰党报机制体制创新的目标和战略。

一、总体目标——坚持和重归公益性文化事业本质

通过对党报机制体制的特殊性加以分析，针对党报机制体制创新中所产生问题作对策性研究，笔者以为党报机制体制创新下一步的总体目标应该预设为党报要逐步发展成为坚持和强调公益性文化事业性质的、有市场竞争力的权威时政大报。这一总体目标可以从三个方面来理解：

（一）坚持和重归公益性文化事业本质

坚持公益性文化事业性质并非指坚持党报现行事业体制，而是意味着党报机制体制创新要坚持和重归公益性文化事业本质。

改革开放以前，我国经济体制是完全的计划体制，与之相适应，事业单位体制也表现出高度集中、政事不分、企事不分的特点，这里称之为传统事业体制。党报一直实行事业体制，尽管不断进行机制体制创新，并且取得了很大成绩，但其传统事业体制下形成的性质功能、组织特征、管理体制多数保留了下来，而且随着“事业单位，企业化管理”的实施，又合并产生了一些新的困扰党报发展的问题。党报现行事业体制的弊端主要如下：

政事不分。行政单位和事业单位职能有所混淆。这表现在很多方面。首先，管办一体，各级党委既是主办单位，又是计划、指令、政策等“游戏”规则的制定者。管理部门不仅对党报进行编制、经费、发展规划等方面的宏观管理，而且很多时候直接对党报的微观经营活动及业务工作发号施令。其次，党报养成了对行政机关的依赖，缺乏活力，效率低下，甚至养成了准国家行政机关的作风，在向受众提供信息服务时高高在上的作风未能完全转变，不以受众为导向，而是唯行政层级马首是瞻。这导致党报机制体制落后。例如人事机制，人员任用采取国家行政机关的“干部化”的用人模式，“干部化”使党报工作人员有了终身不变的身份，既限制了人才流动，又导致党报机构臃肿、人浮于事。

企事不分。企业单位职能和事业单位职能有所混淆。过去30年，党报机制体制创新虽然摸着石头过河，但是大体方向基本连贯，焦点多集中在革新政事不分的层面，致力于企业化管理的改革。这一取向带来一系列革新，党报也从削减拨款发展到自负盈亏。并且在管理上获得了更大的自主权，如工作计划、预算制定、用自创收入进行投资、职工激励机制、建立或取消内部机构等等。但是企业化改革进程也带来一些新的问题。党报作为事业单位，其性质与企业仍有很大差别，机制体制如何体现党报的非营利目的？而且，更值得担心的是，改革使党报有了很强的创收积极性，改革赋予了党报更大的管理自主权，但对其机制体制创新的市场化取向缺乏强有力的监控。例如，允许其扩大服务范围，而且把管理层和职工的收入和创收联系起来，但是这样在党报内部分配的时候就出现了“工资外收入”。“工资外收入”甚至已经制度化并已成为报酬结构的一部分，例如一些党报以收入提成鼓励各部门搞活经营，栏目冠名等收入成为党报部门创收的渠道。这给有偿新闻的出现提供了温情脉脉的土壤。事实上，应该对党报的事业单位性质做深入研究，党报既应加强经营，减轻财政负担，又要鲜明体现出非营利特征，其生存发展不能完全实现自收自支的时候，需要加大投入。在美国，“美国之音”是官方的、以政府拨款为财源；在法国，《人道报》是法共财产，以法共的经费为财源。而党报作为公益性质的事业单位，目前的事业体制难以体现出与企业体制的差别。

党报机制体制的突破性创新应该考虑这一取向——革除政事不分、企事不分的弊端，坚持和重归公益性文化事业本质。目前，在地方，事业单位分类改革已经开始试点。2008年3月，国务委员兼国务院秘书长华建敏在十一届全国人民代表大会第一次会议第四次全体会议上所作《关于国务院机构改革方案的说明》提出，“要适时推进事业单位分类改革。按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对主要承担行政职能的事业单位，要逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；主要从事生产经营活动的，要逐步转为企业；主要从事公益服务的，要整合资源，强化公益属性，加强政府监管。同时，配套推进事业单位养老保险制度和人事制度改革，进一步完善相关的财政政策。”^[7]事业单位分类改革方案把事业单位分成三类：行政性事业单位、经营性事业单位、公益性事业单位。这一分类改革方案也为党报机制体制创新廓清了方向：党报属于公益性事业单位，改革方向是整合资源，强化公益属性。探讨党报作为事业单位的机制体制创新不仅要着眼于非营利特征，也应立足于新型事业单位体制，以免增加未来的改革成本。

（二）正确理解公益性文化事业本质与党报经营的关系

立足于新型事业单位体制，党报经营机制的创新仍是党报机制体制创新的一个重要目标。公益性文化事业单位的非营利特征与党报经营并无矛盾。正确理解公益性文化事业单位的边际，就要正确理解公益性文化事业本质与党报经营的关系。

公益性文化事业单位的非营利特征不意味着放弃经营，也不等于经营无利润。党报本身的公共服务性，党报被时代赋予的社会责任，都决定了党报必须坚持和强调其公益性文化事业单位的性质。事业性质与经营之间并无本质对立。国内国际有很多非营利性组织（Non-Profit Organization，缩写NPO），虽与公益性文化事业单位的本质有区别，但是运作模式有相似之处，均以非营利为目的。从非营利性组织的经营来看，并非不获取利润，非营利特征主要体现在这样两个方面：组织内部不进行剩余（利润）分配，而是要再次投入公益事业；不得以任何形式将组织的资产转变为私人财产。从某种意义上来说，组织的非营利目的体现在经营收益的分配环节，而非指组织运作模式本身。强调党报的公益性事业单位属性与加强党报经营并不矛盾，党报在新的历史时期、社会环境和经济条件下要想更好地发挥喉舌作用，就必须不断扩大经营规模、增加经营收入，以摊销党报在发展过程中因人员增加、结构调整、利用经济杠杆等不断增加的成本。但与营利性组织不同的是，党报持续扩大经营，其目的不是为了赚取利润，而是促进党报更好地发挥喉舌作用、履行时代使命。党报的公益性事业单位本质是第一位的，是前提和基础；党报经营是第二位的，是手段和工具，其基本意义是增进党报的财务自由度，从而更好地促进党报社会效益的发挥。

关于公益性文化事业单位运营方式的改革方向，有学者认为公益性事业单位又可分纯公益性事业单位与准公益性事业单位。纯公益性事业单位指满足社会基本的、共同的需要，向社会公众提供“纯”公共产品的事业单位。如义务教育、疾病防控，公共图书馆、文物保护、博物馆、群众艺术馆等事业单位。准公益性事业单位指主要为社会个体和特殊群体提供特殊产品和服务，其产品和服务虽然能够实现一定公共需要和公共利益，但消费者个人受益大于公共受益的事业单位。如高等教育、非营利性医疗卫生机构、新闻出版等。^[8]笔者较为认同这种分类方法。作为准公益性事业单位的党报，其运行方式与纯公益性事业单位不同，纯公益类事业单位改革的最终目标是将其转变为公立事业法人，强化公共服务职能由国家投入，其经费全部或大部分由国家财政提供。准公益性事业单位则允许经营，公益活动政府进行资助，经营行为政府要从收费、税收等方面加以规范。

实践是检验真理的唯一标准。党报开展经营活动是党和党报从实际出发作出的抉择。1978年，财政部批准了《人民日报》等八家报刊社的报告，并开始对报刊社实行“事业单位，企业化管理”。1979年，报业广告经营活动开展。1983年，中国政府已明确提出媒介应“以新闻改革为突破口，开展多种经营”的方针。党报开展经营的初期是为解决党报的生存发展问题。1996年，我国首家媒介集团广州日报报业集团成立，党从地方党报开始实践：一方面开展经营活动，另一方面积极宣传党的路线和政策，并寻求科学地处理二者的关系的模式，寻求社会效益和经济效益的统一。党报集团化发展，标志着党报经营迈上了一个新台阶，而随着党报经营带来党报大发展，党报重采编、轻经营的情形也得以改观。党报多年经营实践显示，党报的经济效益与社会效益是相辅相成的，报纸必须以经济效益来支持社会效益，同时又要以社会效益去赢得经济效益。

党报改革历程表明，完全退回依靠财政支持的运作模式是行不通的，大锅饭、效率低下的弊端阻碍党报发展，并且导致党报影响力降低；完全市场化也是行不通的，党报特殊的任务和功能决定党报改革必须坚持和强调公益性事业单位的方向。笔者以为建立上述准公益性事业单位的运行机制对党报是适合的，党报以非营利为目的，但是如同非营利性机构的普遍运行模式，党报不放弃经营。作为公益性文化事业单位，党报的收益分配及资金筹措渠道体现公益性质。

（三）独立的生存发展能力和市场竞争力

成为有市场竞争力的权威时政大报这个基本点实则是对党报公益性文化事业性质的边界的另一个界定。公益性文化事业单位的非营利特征并不意味着党报要重回国家财政支持的旧路，不等于党报放弃经营。不仅如此，党报还要发展成有市场竞争力的大报。

成为有市场竞争力的权威时政大报的内涵有两方面：

第一，党报要有独立的生存发展能力和市场竞争力。党报机制体制创新30年所形成的一社两制模式在一定时期内创造性地解决了党报的生存发展问题，具有非凡的智慧和意义。但是，随着党报机制体制创新的深化，一社两制的创新思路就显露出一些问题。换言之，“母报事业制，子报企业化；母报抓导向，子报走市场；母报走公订，子报上报摊；母报跨地区跨媒介，子报挂牌上市”这一模式在一定阶段发挥了重要作用，但是下一步，党报机制体制的突破和创新应为党报带来独立生存发展能力。

目前关于党报的运营定位有两种模式：一种是子报和主报错位发展——子报养党报，党报守阵地。其基本思路是“子报闯市场，主报交给党”。目前国内党报集团以这一模式居多。另一种是子报和主报共同出击，党报也参与市场竞争，如《南方日报》、《广州日报》。两种发展模式对于党报集团的运营都是恰当和成功的。但两种发展思路显然基于对主报不同的判断。子报养党报的模式最核心的一个问题是党报没有形成市场竞争力。而且从长远来看，子报养党报的模式对于报业集团的整体发展仍有很多不利之处。

在传媒市场的多元传播格局中，党报并非没有竞争力。只是从目前党报的发展态势来看，一些党报在市场竞争中并未充分发挥自身优势。

一则有趣的案例可佐证这一点。2008年2月16日的《昆明日报》一度洛阳纸贵，报纸很快被一抢而空；在对此进行转载的彩龙中国网里，这一天的内容也成了被收藏、复制得最多的帖子，为了使更多的市民获得这份报纸，《昆明日报》不得不进行了再版印刷。这一天的《昆明日报》如此抢手，是因为报纸用了四个整版公布了从市委书记、市长到五区、一市、八县及市直各部门党政领导班子成员的联系电话，同时详细刊登了各领导的职务分工情况。

党报应该成为党的权威信息的发布平台。党和政府的重大方针政策、重要服务性信息是受众最为关注的对象。数据显示，十七大期间，北京党报零售量达到平时的3～5倍。^[9]这些案例展示出党报的优势所在。党报的竞争力在哪儿？党报的竞争力就是党报的权威性。“大事看党报”，看的就是党报公信力、权威性。构建公信力和权威性，是党报的立业之本、发展之基。

毋庸置疑，党报作为权威媒体，是集团最重要的阵地，其运作优势不在于市场经营，而在于政策宣传、舆论导向和舆论监督。但是，并不能由此认为党报没有市场竞争力，读者对党报的权威信息的需求，对党报内容指导性的需求正是党报市场竞争力所在。

事实上党报主报的市场缺位反而滋生了很多问题。一方面，削弱了主流声音的社会影响力。党报越远离市场，就越易于陷入孤芳自赏的境地，与群众脱离，最终导致社会影响力下滑。另一方面，把市场与舆论引导分别独立起来，并不利于业务创新，脱离群众的舆论引导也就失去了良好效果。在当前社会转型时期，党报必须在多种声音中突出党的声音的主旋律，在多元意识形态中突出马克思主义的指导地位，在多样观念中突出社会主义主流价值观。远离市场会使舆论引导的声音失准。

党报市场竞争力提高，党报就会进入良性循环，党报就具备了独立生存发展的能力，集团内子报养党报的模式就可以逐步修正为子报和党报共同出击的模式。

第二，权威时政大报的方向实则为党报做了市场定位。选准市场定位是党报提升市场竞争力的关键。

读者的分化表明目前已经是一个多元阅读的时代，任何一家媒体都不可能覆盖所有读者的阅读兴趣，党报的实践证明办一张读者覆盖全民的报纸很难实现。从现状来看，成功的党报都确定了更为具体的读者定位。《解放日报》党委书记、总编辑裘新认为，党报一般以各级党政机关工作人员为主要读者对象。数十年前，有文化、拥有管理话语权的社会主流人群主要集中在党政机关，党报自然成为拥有社会主流人群的报纸，成为当然的舆论代表。社会主义市场经济条件下，党政系统的干部只是社会精英中的一部分，在社会其他系统和层面，越来越多地集中了年轻、拥有现代知识、拥有自主行为能力、具备相当消费能力、追求时尚并掌握管理话语权的新的人群，他们希望得到关于最新消息的客观、理智而又权威的解释。因此，党报的读者不仅要顾及原有的“老读者”，还要充分开拓新的读者群。^[10]《南方日报》在2002年前后改版，重新定位，取得良好效果。其读者定位是各级领导者、决策者，各层面的管理者、投资者、经营者和研究者，公务员、商人和专业人士。这一定位是《南方日报》在充分调研之后得出的结论，“在报业市场日趋细分化的今天，必须通过准确定位，实施差异化战略。要想既走进机关，又飞入寻常百姓家，现在看来是不现实的。”^[11]事实上，从国际报业实践来看，《纽约时报》等很多权威大报也都并非发行量绝对领先，这或者也可以给党报改革提供一定借鉴。

上述两家党报都把党报的读者定位为主流人群，可谓不谋而合。一定意义上说，党报的读者应该是整个报业市场中的高端读者，党报以影响主流人群发挥其对整个社会的经济、文化走势的影响力。这也是目前多数党报的读者定位取向。权威性是党报的优势所在。党报的目标定位可以表述为以主流人群为目标读者的权威时政大报。

二、非营利性机构框架下的四个具体创新目标

（一）加强和改善党的领导

进一步加强和改善党报组织内党的领导是党报机制体制创新的首要目标。换言之，即党报机制体制创新首先要通过制度保障和增强党报的党性原则。

首先，加强和改善党的领导是党对党报的一贯要求。党的领导人多次提到要加强党报的党性，新闻宣传必须坚持党性原则，坚持实事求是，把握正确的舆论导向。需要我们加深理解的问题是，党报的党性不仅仅是讲政治，几代领导人都强调党报的党性不仅体现在宣传党的路线、方针、政策，而且要充分发挥指导作用。从某种意义上说，党报讲究新闻宣传艺术才能增强党性。“毛泽东在1942年3月14日给周恩来的电报中强调：‘关于改进《解放日报》已有讨论，使之增强党性与反映群众。’这里毛泽东谈到党报的‘党性’，指的是党报工作的指导思想问题。并非当时的《解放日报》完全没有党性，它发表党的文件和报道党领导的根据地的活动本身，基本符合党的精神，但是它没有完全承担起党报指导工作的全部职责，报纸的基本作用仅仅是党的公告牌，而且还不在显著位置，所以毛泽东的要求是‘增强党性’。”^[12]由此可见，党对党报党性的要求不仅仅是单纯地没有政治差错，更重要的是党报的党性要体现在党报指导工作时要发挥足够的作用。邓小平同志也认为宣传工作要用自己的语言，重视宣传效果才是讲党性。在党的十一届三中全会上，邓小平同志对不对党的利益负责的党性缺失现象做了批评：“思想一僵化，随风倒的现象就多起来了。不讲党性，不讲原则，说话做事看来头、看风向，满以为这样不会犯错误。其实随风倒本身就是一个违反共产党员党性的大错误。独立思考，敢想、敢说、敢做，固然也难免犯错误，但那是错在明处，容易纠正。思想一僵化，不从实际出发的本本主义也就严重起来了。书上没有的，文件上没有的，领导人没讲过的，就不敢多说一句话，多做一件事，一切照抄照搬照转。把对上级负责和对人民负责对立起来。”^[13]在2002年1月的全国宣传部长会议上，胡锦涛的讲话有两方面的含义，一方面强调“新闻媒体是党和人民的喉舌，一定要坚持新闻工作的党性原则，坚持团结稳定鼓劲、正面宣传为主的方针，牢牢把握正确的舆论导向，努力营造昂扬向上、团结奋进、开拓创新的良好氛围”；另一方面，他强调“要尊重舆论宣传的规律，讲究舆论宣传的艺术，不断提高舆论引导的水平和效果”。

其次，从党报自身来看，加强和完善党的领导是党报竞争优势所在。当前媒体竞争激烈，各种媒体都在争夺受众“眼球”。党报的优势在于其权威性。党报权威性的获得在于党报是执政党的机关报，发挥着党委会甚至执政党的代言人的作用，这形成了党报无可替代的影响力，权威性自然形成。党报正是靠讲党性原则提升了形象，保持了大报的风范，进而奠定了竞争实力。从一定意义上说，党报的党性越强，党报指导工作时作用越大，越具有市场竞争力。

如何加强党对党报的领导能力？

一方面，需要各级党委积极探索、深刻认识和准确把握新形势下党报的办报理念、办报规律和办报策略，提高领导水平。党报是党的重要执政资源。对媒体的领导能力是党的重要执政能力。善于做好新形势下的宣传思想工作，是加强党的执政能力建设的重要内容，也是对我们党领导水平和执政水平的一个重要考验。从各级党委对党报的领导来看，目前仍存在一些需要改进之处：第一，尊重新闻规律不够。一些地方管理部门不重视发挥党报的主观能动性，不注重新闻规律，以党委工作便利为本，常常是“我让你刊登的东西，你必须原文刊登”。第二，发挥党报的主观能动性不够。一些管理部门宁紧勿松，政治安全就是成绩，要求批评性报道越少越好，对领导的报道越显著越好，工作报道越多越好，新闻写作的语言、报道的形式越中规中矩越好。其他还有如规定动作过多，推动改进作风文风欠缺，队伍素质培训缺乏等。应该说，一些党委指导办报的思想理论高度不够是这些问题产生的重要原因，不能正确认识党性原则、新闻规律和读者本位的关系。并且，党对党报的领导应该以体制机制为保障。

另一方面，党报要抓好自身建设，确保党对党报新闻工作的领导得到有效落实。我国正处在经济转制、社会转型的关键时期，复杂情况下如何坚持党性原则，对党报来说是一个需要不断探讨的课题，也是党报机制体制创新要解决的问题。党报机制体制创新的目标应该是保障和改善党的领导，即保障党在党报中的领导作用，同时通过机制体制创新，改善党的领导。

（二）建立非营利性机构框架下的管理体制

党报管理体制分两个层面：一是党政部门对党报的宏观管理体制，一是党报组织内部的中观管理体制。本书所讨论的党报中观管理体制包括党报报社的组织制度、党报内部的权限划分、机构设置、管理方式等。

党报非营利性机构框架下的中观管理体制的目标应该基于以下两个原则：

第一，建立以党报使命为导向的管理体制。营利性机构与非营利性机构由于管理目标的不同，其管理体制也必然有所不同。营利性机构关注的是如何把产品（或服务）卖出去，赚取利润；而非营利性机构更关注使命和责任的实现。对于党报而言，其管理体制的建立应以有利于履行党报的任务和职责为第一目标。这意味着新的管理体制中应着重把握好这样几个内容：有利于保障和加强党对党报的领导；有利于提升党报社会影响力和市场影响力；有利于提高党报舆论引导能力等。

第二，建立公开、透明、规范的管理体制。公益性使党报获得更多信任，更具有公信力，但同时也意味着群众对党报有更多期待。公益性事业单位性质的党报势必比其他类型媒体承担更多责任。公益性事业单位允许经营，公益活动政府进行资助，但其经营行为等必须加以规范。不以营利为目标，那么其社会效益如何考量？经营利润不分配给内部成员，用于公益事业的再投入，但是如何监督？这些问题冀望于可以在非营利性机构框架下的管理体制中得到制度性确认。党报应致力于建立一个公开、透明、规范的管理体制，以使公益性的党报的管理得到党员及社会公众的广泛监督。

（三）采编运行机制的三个统一

良好的内容生产机制可以提高党报采编效率，确保内容质量。党报采编运行机制创新的目标主要有两个方面，可以概括为三个统一——信息传播与舆论引导相统一；对上负责和对下负责相统一；恪守党性原则与遵守新闻规律相统一。

1.信息传播与舆论引导相统一

党报采编机制创新始终不能脱离一个根本原则：党报要坚持信息传播与舆论引导相统一。

马克思主义新闻理论关于党报功能的经典论述是党报是党的耳目喉舌。耳目喉舌论形象地指出了党报的功能——监测环境变化、传达党的政策方针。宣传党的理论路线方针政策，反映人民呼声，创造性地发挥耳目喉舌的作用，意味着党报要处理好信息传播与舆论引导的关系。

党报的信息传播和舆论引导功能是统一的，相辅相成的。一方面，强大的舆论引导必须依靠有效的信息传播。信息传播能力越强，舆论引导渠道就越能够保证畅通；信息传播能力越弱，信息堵塞，舆论引导就越遭遇困难。例如，2003年的“非典”报道就反映了这一规律。在“非典事件”传播的前一阶段，党报的信息传播显得滞后，当人民群众关心的信息没有得到有效传播时，小道消息和谣言就四处扩散，党报的舆论引导就显得力不从心；当党报开始正视“非典”事件，及时传播“非典”疫情信息及各方情况，谣言就消散，舆论引导也取得良好效果，各界团结一心，携手抗击“非典”。另一方面，当今社会信息高速膨胀，各种信息纷繁复杂，以正确的舆论引导人是党报的使命。舆论引导能力越强，党报传播的信息与读者就越贴近，越实用。反之亦然。舆论引导能力弱，党报传播的信息就缺乏加工，不能为读者解疑释惑。事实证明，党报高水平的舆论引导有助于提高党报信息质量。例如，1996年底，《人民日报》发表了评论员文章《正确认识当前股票市场》，在当时引起很大反响，至今为业界所称道。1996年，股票市场暴涨，从4月1日到12月9日上证综合指数涨幅达到120％，深证成分指数涨幅达340％，股票市盈率虚高，《正确认识当前股票市场》一文及时指出股市已经出现泡沫。该文发表不久，股市暴跌数年。对信息判断的准确、舆论引导及时为《人民日报》赢得赞誉。各级党报不仅要把各级党委的声音传达到人民群众中去，而且还要让党的方针政策为人民群众所接受，并在社会上形成和党的方针路线一致的声音。

在实践中，舆论引导与信息传播有时会被对立起来。改革开放以前，党报一度重视舆论引导功能，轻信息传播。结果导致党报被称为党的政策的政治图解，党报美誉度下降。直到1978年以后，按新闻规律办事得以重新确认，党报的信息传播功能才得到重视。不过，重舆论轻信息的影响至今仍未完全肃清。

在采编机制方面，目前存在的问题之一是信息传播和舆论引导相统一这一准则在多数党报内部缺乏制度保障。例如，一些党报强调党报要加强信息传播，但从版面来看，信息量不足，党报内部并无有效机制对此进行制约和引导。一些党报强调要注重舆论引导，却没能深刻理解党报的党性原则，重大新闻唯领导意图是瞻。一些地方管理部门对一线新闻操作的调控水平不够，直接干预新闻操作，往往造成新闻报道可读性不强，舆论引导效果不好的情形。党报机制体制创新，需要在机制体制上形成一套保障信息传播、舆论引导两个质量的操作、监督、评价体系。

2.对上负责和对下负责相统一

所谓对上负责，就是对上级领导机关负责；所谓对下负责，就是对人民群众负责。党报采编运行机制应该保障党报新闻报道对上负责与对下负责相统一。

党报是党委的机关报，无条件服从党的领导，宣传党的政策方针，坚决贯彻执行中央的决策和上级的指示，对上负责是天职。但党报同时也必须对下负责。坚持对上负责与坚持对下负责，实际上是一致的。这是因为，中央的决策和上级的指示都是以实现、维护、发展最广大人民的根本利益为出发点和落脚点的，二者一致就一致在全心全意为人民服务上，一致在权为民所用、情为民所系、利为民所谋上。

实践中易出现的问题是一些党报把对上负责与对下负责割裂开来。这些党报开展工作的诸种依据的效力从小到大排列依次为：法律法规，“红头文件”，领导者正式场合的讲话，领导者非正式场合的意见甚至暗示。这种顺序与依法行政所要求的顺序恰恰相反，也与按照新闻规律办事这一原则有所冲突。只对上负责体现在党报宣传上，就往往导致党报以传播者为本位，民本意识不强。长此以往，党报就会脱离群众，远离市场，曲高和寡。究其根源，上述问题的出现在于党报采编环节人治超过机制。党报管理体制的集权是这一问题的症结所在。正如邓小平同志1980年在《党和国家领导制度的改革》讲话中所论述的那样：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。”^[14]党报宣传要深化新闻改革，把对上负责和对下负责一致起来，不断强化民本思想，增强平民意识，按照“三贴近”的要求，为人民群众表达意见提供渠道和空间，尊重人民群众的知情权、表达权和参与权，更加全面客观地报道。这一目标的实现不仅依赖于党报新闻报道中业务创新、转换观念，更有赖于党报机制体制创新到位，问责制和群众监督机制的建立将有助于上述问题有效改观。事实上，党报只有对上负责与对下负责结合起来，才能拓展生存发展空间。

3.恪守党性原则与遵守新闻规律相统一

恪守党性原则与遵守新闻规律两者相统一是党对党报的要求，也是党报多年来取得的重要工作经验。党报采编机制创新应该保障二者在实践中更好结合，并能对割裂二者关系的不规范做法有一定制度性防范作用。

党性是一个政党固有的本性，中国共产党党性原则的内涵有：坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为行动指南；把全心全意为人民服务作为根本宗旨；自觉遵守和维护党的团结统一和组织纪律；勇于开展批评与自我批评，坚持真理，修正错误等。

党报恪守党性原则与遵守新闻规律是相辅相成的。党报党刊是党的事业的齿轮和螺丝钉，必须无条件恪守党性原则。而且，从一定意义上说，恪守党性原则是党报生存发展的生命线。党报的优势在于权威性，而党报的权威性来源于党。党报恪守党性原则才能找到其生存发展优势。党报恪守党性原则，履行好党报工作职责，使党报为群众喜闻乐见，加强党和群众之间的联系，就要遵守新闻规律。另一方面，党报不仅姓“党”，也是媒体，遵守新闻规律是必然要求。党的十六大强调指出：要不断加强和深化对共产党执政规律的认识。党报是党的执政沟通手段之一，强调党报遵守新闻规律是党的执政规律在新闻宣传工作中的总结。近年来，党对党报的政策指导均要求党报恪守党性原则和遵守新闻规律要结合起来。在2002年1月的全国宣传部长会议上，胡锦涛同志就明确指出“科学地认识和把握新形势下宣传思想工作的特点和规律，形成新思路，探索新办法，开辟新途径，取得新成效”。这一思想贯穿在他对新闻宣传工作的多次讲话中。党的十六大以后，以胡锦涛同志为总书记的党中央还鲜明提出并系统阐述了“三贴近”的指导方针，这是对党的宣传思想工作理论的丰富和发展。贴近实际、贴近生活、贴近群众，不仅是党性原则的要求，也是作为党和人民喉舌的党报从事新闻报道过程中必须遵循的新闻规律。

在实践中，恪守党性原则和遵守新闻规律有时被对立起来，这是对两者关系的误读。例如，有的党报把恪守党性原则，简单对等于照登党的文件，照搬领导讲话，宣传工作成绩不写批评报道，反而影响党报舆论引导的效果。有的党报则矫枉过正，只强调新闻规律，不能正确理解党报的任务和使命，“大报小报化”，最终又会丧失其竞争力。党报采编机制的创新目标之一应该是保障二者和谐统一，并能够有效防范任一方面偏离的情形。

（四）建立适合公益性文化事业性质的经营机制

如前文所述，公益性文化事业单位的非营利性特征不意味着放弃经营，也不等于经营无盈余。对于此类型单位的经营活动的政策取向是扶持和规范。并且，经营收入仍然是党报生存发展的重要资金来源，经营机制的创新仍是党报机制体制创新的重要目标。

笔者以为建立适合公益性文化事业单位的经营机制需坚持两个原则：

第一，有利于提高党报的经济效益。党报的非营利目的主要体现在分配环节，党报经营收益用于党报公益事业的再投入，而不进行内部分配。这意味着，党报作为公益性文化事业单位，其经营虽然不以营利为目的，但是在经营环节与营利性组织并无太大差别。并且，党报经营也要致力于提高党报经济效益，这有利于国有资产保值增值，也有利于党报社会效益的发挥。因而，党报经营机制创新的目标是提高党报经营水平，提高党报经济效益。

第二，建立经营自律机制，有利于党报经营的规范化。公益性事业单位以公益性资源开展经营活动，对其经营应以规范为主，而规范以国家政策与法律法规的规范和监管更为重要。具体在党报组织内部的规范层面，笔者以为可以体现在以下两个方面：一方面，立足于“两分开”，规范经营活动的边界。按照文化体制改革的总体要求，党报集团逐步推行办报与经营两分开的管理体制。党报经营机制的创新应继续落实这一原则，对宣传和经营业务进行科学划分，抓好宣传，搞活经营。对于已经“两分开”的党报，总结经验，完善“两分开”的实施模式应为创新重点。另一方面，党报经营机制要维护公益性文化事业单位的公益形象，以规范性经营活动为主开展经营。例如发行行政摊派、形象广告、软文广告等不利于党报形象的经营应该禁止，并在机制上有效防范不利于党报公益性文化事业单位的性质的经营活动出现。不以营利为目的，党报经营收益的目标亦不与营利性组织统一标准，这是党报经营活动自律的前提。