党报中观管理体制创新

第一节　党报中观管理体制创新

一、完善党报的事业单位法人治理结构

谋求政事分离，党报的管理体制应逐步从行政机关的建制下摆脱出来，建立新型的管理体制。在党报内部，应逐步完善事业单位法人治理结构。

法人治理结构原指企业法人治理结构，又称公司法人治理结构，是现代社会化大生产的产物。由于人们关注的角度不同，对法人治理结构的理解也不尽相同。

钱颖一教授认为：“在经济学家看来，公司治理结构是一套制度安排，用以支配若干在企业中有重大利害关系的团体——投资者（股东和贷款人）、经理人员、职工之间的关系，并从这种联盟中实现经济利益。公司治理结构包括：如何配置和行使控制权；如何监督和评价董事会、经理人员和职工；如何设计和实施激励机制。”^[1]

党的十五届四中全会在《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中提出“公司法人治理结构是公司制的核心”，第一次以中央文件的形式对公司法人治理结构的组织和运行机制做出了高度概括和总体规定，即：（1）明确公司法人治理结构是公司制的核心，公司法人治理结构的组织由股东会、董事会、监事会和经理层四个部分组成，公司法人治理结构的运行机制是各负其责、协调运转、有效制衡。股东会对企业拥有最终控制权；董事会对股东会负责，其主要职能是对公司的发展目标和重大经营活动做出决策，聘任经营者，并对经营者的业绩进行考核和评价；监事会的主要职能是对企业财务和董事、经营者的行为进行监督。（2）董事会和监事会必须有职工代表参加，党委负责人可以通过法定程序进入董事会和监事会，董事会、监事会、经理层和工会中的党员负责人也可以按规定进入党委会。（3）党委书记和董事长可由一人担任，董事长、总经理原则上分设。

法人治理结构概念也应用于事业单位法人。事业单位法人是我国《民法通则》确定的重要法人组织类别。《民法通则》将事业单位法人与机关、企业、社团法人一并确定为我国四大法人组织。我国从1998年10月《事业单位登记管理暂行条例》出台之后，在全国全面推行事业单位法人登记管理制度，逐步推进事业单位法人制度的建设。不过，事业单位法人立法规定比较简略，关于治理结构方面内容更是缺失，人们对事业单位法人治理结构的认识还很模糊，这影响了事业单位法人治理结构乃至法人制度的建立。

随着事业单位改革的逐步深化，事业单位法人治理结构建设始终在探索中。2007年9月，深圳市颁布《深圳市建立和完善事业单位法人治理结构实施意见》，对事业单位进行改革。该方案明确，事业单位将建立理事会、管理层和职工大会，三者分别扮演权力决策机构、管理执行机构、监督约束机构的角色，相互分离、相互制衡。理事会是事业单位的最高权力决策机构，行使事业单位重大决策权。理事会成员由政府部门代表、社会人士、行政执行人等多方组成。理事（含理事长）由事业单位举办主体任免。管理层由行政执行人及其副职、财务负责人组成，作为法定代表人负责事业单位日常工作。行政执行人由理事会提名，对理事会负责，定期向理事会汇报事业单位的运行管理状况。职工大会决定事业单位涉及全体职工切身利益的重大事项，全体职工2/3以上多数通过后方可提交理事会审议。作为提供社会公共服务的主体，事业单位还将接受社会公众的监督。审计机关依法对事业单位实施审计监督。事业单位要编制年度报告，提交给举办主体及相关部门（财政部门、国有资产管理部门、登记机关等），并在每年相对固定的时段向公众公开，接受政府机关及社会的评议。事业单位在日常运行中，也应随时通过媒体、网站、宣传册等多种形式向社会公开其服务内容、服务价格、服务标准、政策依据等内容情况。涉及公众利益的重大举措，应通过听证会等形式接受公众听证。^[2]

企业法人治理结构和深圳市法人治理结构的方案给党报事业单位法人治理结构的建设以启示。《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》关于公司法人治理结构的规定明确了党委在公司法人治理结构中的领导作用，有利于保障和加强党的领导。深圳事业单位法人治理结构取消了事业单位的行政级别，采取职级制，则有利于把事业单位的管理运营纳入法规、制度的框架下。一是今后不再是单一行政机关管理事业单位，而是全社会共同管理；二是在法人治理结构下，所有信息都要公开化，公开接受社会监督。这有利于决策民主、科学，有利于实现公众监督。这两者都给党报法人治理结构的建设提供了宝贵的借鉴。

党报目前的领导体制主要是党委领导下的社长负责制和党委领导下的总编辑负责制两种。1999年中国记协针对省级党报的一项调查显示，采取社长负责制的报社21家，占67.7％；采取总编辑负责制的报社8家，占25.8％；其他占6.6％。^[3]社长和总编辑由上级任命，党委书记由负责的社长或总编辑兼任。这种领导体制相对于传统领导体制已有一定突破，但是仍存在很多不足：

首先，在党报与党报集团的关系上，目前的党报集团以党报为龙头，多形成了“主报办集团”的模式，而非“集团办主报”。“主报办集团”的情形即集团以主报为主辐射，主报的领导与集团的领导高度重合，对于报业集团的运行而言易形成很多问题。例如，管理过程中，对子报的定位和个性重视不够，以主报思维要求整个集团。事实上，在党报集团里子报与主报已经形成了不同的亚文化圈。大多数子报更为重视市场导向，而党报主报领导带有行政级别，甚至直接从行政部门调入，管理有一定的行政色彩，直接用主报思维管理子报显然有不妥之处。

其次，一些党报的领导体制高度集权，集党委书记、社长、总编辑于一身，这实际上造成了集决策权、执行权、监督权于一体的局面，不利于报社科学管理。

最后，党报管理并不公开透明。党报的管理、财务等都不是公开的，不对群众公开，也不对普通党员公开。在党报推行公开透明的事业单位法人治理结构，有利于强化党报的社会责任感，深化社会对党报运行的监督。

党报机制体制创新的方向是党委领导与事业单位法人治理结构相结合。借鉴深圳市事业单位法人治理结构的经验，党报法人治理结构可包括如下几个层次：

图6-1　党报事业单位法人治理结构设计

第一，成立理事会。理事会是最高权力决策机构，行使重大决策权。理事会由国有资产出资代表、上级党委、国有企业股东单位、社长等多方组成。理事（含理事长）由上级管理部门任免。党委负责人可以通过法定程序进入理事会。

理事会下设专业委员会，如舆论导向管理委员会、内容质量监督委员会、经营决策顾问委员会等。专业委员会吸引社会相关人士参加。

理事会的职能有三：一是组阁，任免公司管理层主要负责人。二是参与公司战略目标、计划的制订，重大事项的决策等。三是监督，检查计划、政策、战略的制订、执行情况，评价管理层的业绩。

党报承担公共责任，必须强化监督；单一化的监督很难避免监督缺位、监督乏力问题。因此，必须建立系统化的监控机制，将内部监督体系与外部监督体系，政府监督与社会监督，法律监督与道德约束，事后监督与事前、事中监督有机结合起来，形成多元、系统、高效的监督机制。理事会下设的行使监督职能的专业委员会吸纳很多社会专业人士，更为中立，也使党报内容更加切合实际需求。

第二，管理层的领导体制是社长领导下的总编辑和总经理负责制。以总编辑为首的编辑委员会负责采编工作，以总经理为首的经营委员会负责经营工作。党委书记兼任社长，确保党的领导。管理层由理事会任免。

第三，职工大会。决定涉及全体职工切身利益的重大事项，并对管理层进行监督。

二、创新宣传与经营两分开的实现模式

随着文化体制改革由试点阶段转入向面上推开、向纵深拓展的阶段，“宣传与经营两分开”也在党报普遍推广，目前此项改革进展顺利，态势平稳。不过，党报“宣传与经营两分开”在实践方面仍处于探索期，具体的实践方法还需要进一步总结研究，党报宣传与经营两分开的实现模式还有待继续创新和完善。

在两分开以前，党报是宣传和经营合为一体，这种结构模式造成报业采编和经营互相干扰。一方面迫于市场压力，一些报纸不得不在新闻宣传上做出某种妥协；另一方面，采编人员搞经营也带来很多经营上的弊端。

由于现实条件不同，各党报“宣传与经营两分开”采取了不同的实现模式。较有代表性的是大众日报报业集团模式和浙江日报报业集团模式。

大众日报报业集团模式采取的是横向分开方法。改变原来各媒体宣传、广告、发行“三位一体”的状况，把广告、发行等经营业务、经营机构、经营人员从小而全的子报和主报中分离出去，成立广告、发行、印务、信息等公司。在领导体制方面，以党委为龙头，建立健全宣传组织指挥系统和经营组织指挥系统，重大宣传报道、机构设置、人事任免、投资决策、战略规划、工作部署等重大事项，都由党委研究决定。围绕宣传、经营两大纵向的系统，建立了社委会、集团职能部门及媒体与子公司协调小组三个层次的横向协调体系。目前来看采用大众日报模式进行“两分开”创新的党报较多。例如，重庆日报报业集团成立了重庆日报产业有限责任公司，把重庆日报报业集团广告总公司、发行有限责任公司、印务有限责任公司、新华印刷厂等15大经济实体归并其中。深圳报业集团注册成立了全资企业法人——“深圳报业控股有限公司”，将集团内所有经营性文化产业部分逐渐注入其中，力争使深圳报业控股有限公司作为报业集团运营平台，统筹经营集团广告、发行、印务、物供、网络等经营性资源及统筹集团产业扩张、资本运作。

浙江日报报业集团采取的是纵向分开方法。浙江日报报业集团在集团和单个媒体两个层面都实行了“两分开”：在集团层面，组建浙江日报报业集团有限公司，实行党委领导下总编辑负责宣传业务、总经理负责经营业务的领导体制；在单个媒体层面，分别设立媒体经营公司，实行“一媒体一公司、两分开一本账”。目前由集团公司独资和绝对控股的媒体公司已达14家，包括党报《浙江日报》在内，也组建了对应的媒体公司。

这两种模式都很有创新性，理顺了党报内部管理体制，增强了党报活力。不过两种“两分开”的模式也都还有很多具体问题需要进一步完善。大众日报报业集团模式操作简洁，但其关键的问题是，由于采编经营彻底分开而导致集团内的产业链割裂，不利于单个媒体的整体运营。浙江日报集团模式从体制上建立起了适应不同媒体特点的市场法人主体，解决了集团和子报之间统分结合的问题，解决了办报、经营两张皮的问题，但集团组织架构显得繁琐，不同媒体之间的资源横向协作和整合是个难题。任何一种管理体制都绝非完美，这两种“两分开”的模式为党报机制体制创新提供了示范作用，但同时也提醒我们，党报采编和经营长期混在一起，要准确地把握两分开的管理体制，不仅在理念上厘清细节需要时日，“两分开”的实现方式也还需要不断完善。

从多家党报的实践来看，“宣传与经营两分开”的实现目前仍存在一些问题：第一，缺少“两分开”的监督机制，“理论上大家都认为应该‘两分开’，向上汇报时也都说已经这么做了，但实际情况却差得很远。有些是部门分开了，事儿没分开，有些甚至互相掺和得更紧密。记者编辑卖报纸揽广告被认为是发挥优势，不但有任务，还有奖惩制度。广告部门操办貌似新闻实际又不是新闻的‘软广告’版被认为是一种增收新举措”。^[4]第二，“两分开”之后，难以解决从业人员的身份问题，即部分人员属于事业单位，部分员工属于企业单位。按照我国的体制，企业单位人员身份难以简单地转为事业单位身份，因为福利保障等因素，这会在报社内部引发一定的矛盾。第三，难以实现采编、发行和广告三者之间的良性互动。宣传与经营两分开有利于保障新闻产品的质量，但是在落实“两分开”实现模式的时候，应充分考虑到采编、发行和广告三者之间的互动途径，这是实现党报整体经营的重要环节。

未来几年党报管理体制创新的一个重要方向将围绕完善宣传与经营两分开的实现模式进行。党报要宣传与经营两分开，但要的是“分而不离”，党报“两分开”实现模式的完善应紧紧围绕沟通机制的建立、利益协调机制的建立、财务管理机制的调整等几个关键问题。