党报经营机制创新

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【摘要】：第三节　党报经营机制创新党报经营改革在宏观上表现为国家对媒介产权关系的约定，管理方式和手段方面的变革；在微观上表现为媒体内部经营部分的权责关系、组织结构、业务流程和资源配置等机制创新。本节要讨论的党报经营机制是党报主报的经营机制，不含党报集团中剥离出去的经营部分的机制创新。

第三节　党报经营机制创新

党报经营改革在宏观上表现为国家对媒介产权关系的约定，管理方式和手段方面的变革；在微观上表现为媒体内部经营部分的权责关系、组织结构、业务流程和资源配置等机制创新。

本书对党报经营机制创新的构想立足于以下三个前提：

第一，按照2003年国家新闻出版总署《新闻出版体制改革试点工作实施方案》党报集团内部两分开的政策精神，经营部分被剥离出去。“以党报为龙头的试点报业集团是重要的思想舆论阵地，应该确保党和人民喉舌性质不能变；在国有体制下深化改革，以资本和业务为纽带，通过收购、兼并、重组、联合等方式扩充实力，优化组合，整合资源，搞活机制，突出主报的核心作用和辐射功能。对于剥离出来的广告、印刷、发行、传输等经营性产业，可改造成社办企业，在取得国有资产授权经营的条件下，落实企业化管理的基本要求。深化内部改革，转换经营机制，加强成本控制和经营管理，增强活力，壮大实力，提高质量，增进效益。”^[20]

第二，从党报主报经营现状来看，整体规模并不大。平均版数每日不超过20版，2000年以来“省级党报每种平均期印数约为20万份左右，地市级党报约为4万份左右，县级党报约为1万份左右”。^[21]这意味着党报经营机制可以采取适合小规模生产的模式。

第三，党报与党报集团要理顺关系，党报在集团内逐步独立核算（事实上，在一些党报集团，党报已经实行独立核算，例如浙江日报集团、四川日报集团等），这有利于党报及子报的发展，有利于党报集团的发展。

本书所探讨的党报的经营机制创新是在上述三个前提之下所做的机制创新。本节要讨论的党报经营机制是党报主报的经营机制，不含党报集团中剥离出去的经营部分的机制创新。笔者建议在理事会下设经营决策顾问委员会，负责对党报经营业绩进行考核，并为重大经营决策做顾问。而其他多元经营业务因为剥离出来，作为市场主体经营，只对党报集团负责，在党报内部机制中不涉及，本节不予讨论。发行、广告虽然也是经营性部分，但是报纸运行过程中采编、发行、广告三轮驱动，互相联通，在党报微观管理机制中亦有体现，本节仍作讨论。

一、逐步建立规范的广告外包机制

采编、广告、发行是报纸运行的三驾马车，广告机制创新的目标就是科学地调整采编、广告、发行之间的关系，真正做到三者互动，报纸整体健康运行，并充分挖掘有效广告资源。立足于党报现实条件，立足于党报采编与经营两分开的管理体制，笔者以为党报主报可以逐步建立广告外包机制，这也是党报采编与经营两分开之后二者间的协调机制。

外包（Outsourcing），是指企业整合利用其外部最优秀的专业化资源，从而达到降低成本、提高效率、充分发挥自身核心竞争力和增强企业对环境的应变能力的一种管理模式。最为流行的外包服务形式主要包括：IT资源外包服务、客户服务中心外包、营销外包、人力资源管理外包、应收账款外包等。

本书中党报广告外包是指作为公益性事业单位的党报主报委托经营性广告公司经营广告，在现阶段更多指外包给集团内经营性广告公司经营。不过，党报与广告公司之间应逐步过渡到市场化的契约关系。即广告公司市场化运作，党报授权广告公司经营广告，但选择哪家广告公司应该采取招标制，党报集团的广告公司与市场上的广告公司一同竞标。市场竞争机制的逐步引入有助于提升党报广告经营水平，也有助于党报集团内的广告公司按照市场规律尽快发展壮大。

逐步建立广告外包机制是现实性选择。从党报现状来看，其规模并无支撑自己单独的广告公司的必要，广告剥离出去不仅节省成本，而且专业化运营对党报整体运作有利。并且，“两分开”以后，多数党报与集团内广告公司之间本来亦属委托代理关系。党报广告外包机制体现了采编与经营两分开之后党报主报与经营性广告公司之间的这种新型协作关系。

广告外包机制是采编与经营“两分开”之后党报与专业性经营公司之间协作和协调关系的较优选择。这种协作关系和协调关系的建立非常必要。按照“两分开”的精神，目前党报集团的广告经营有这样几种形式：第一种模式，党报与子报分别成立经营公司。浙江日报集团于2002年底注册成立国有独资、对国有资产负责的浙江日报报业集团有限公司，实行宣传业务与经营业务相对分离、分线运行。浙江日报集团的“两分开”特点是“一媒体一公司两分开一本账”，即浙江日报报业集团在单个媒体层面分设媒体经营公司，将各媒体的经营型资产独立出来，每一个媒体都成立一个对应的媒体公司。《浙江日报》体制创新以来，广告收入和利润连续两年分别突破1个亿和4000万元，全年期发行量多年稳定在43万份以上，党报的影响力和综合实力在集团化建设中不断得到提高。^[22]第二种模式，授权经营模式。杭州报业集团2004年5月成立浙江风行传媒公司，注册资金500万元，杭州报业集团控股65％，员工持股35％。浙江风行传媒公司最初只负责集团内的两张报纸——《杭州日报》、《都市快报》。《杭州日报》与风行传媒签订授权经营的协议，所有经营收入上交杭州报业集团，集团按照协议约定的费率返还佣金给风行传媒。^[23]风行传媒实行项目部制，业务按《杭州日报》项目部、《都市快报》项目部划分。第三种模式，部分整合，集中对外代理。《重庆日报》2001年挂牌成立报业集团，2004年，为贯彻文化体制改革精神，将《重庆日报》、《重庆晚报》、《重庆晨报》的广告彻底整合，其他子报自主经营。重庆报业集团将这三家报纸的广告部、专刊部全部划归重庆日报广告总公司，由广告总公司对三报的广告进行统一运作和管理，包括专刊的采编和出版。广告公司对外实行代理制和代理公司招标制，成立了近10个专门的行业工作室配合各行业代理总公司，分行业实行一对一的客户服务^[24]。上述第二种模式——授权经营模式即是一种广告外包形式。几种模式之中，广告均作为党报的经营部分剥离出来，这对于作为事业单位的党报的运作无疑是有益的。三种模式中，党报与广告公司的关系并不相同，三者各有利弊。第一种模式，报业集团内党报独立核算，虽然采编与经营两分开，但是党报仍是一本账，这有利于党报的整体化运营。其缺点在于党报与经营公司之间的关系很可能新瓶装旧酒，难以从原来的机制惯性中摆脱出来，经营公司在内部仍是经营部门，只简单下达经营指标，难以按照现代企业制度规范运作，而且一报一公司，不利于集团的资源整合。第二种模式较为理想。现代企业制度的核心是建立有效的委托代理关系。委托代理关系，就是委托人设计出一个契约，授予代理人某些决策权，以报酬等形式满足代理人的效用最大化目标，并对代理人行为进行监督和约束，从而使委托人的效用目标达到最大化。党报与广告公司之间是一种契约关系，这便于党报对广告公司的业绩进行考核。其问题在于未必能够彻底执行市场化的投标机制，报业集团的广告公司顺理成章地拿到党报的业务，其经营动力打了折扣。第三种模式最有利于集团内资源的整合，但其缺点也在于这一机制仍然是一种行政性的调整，未能真正体现市场化运营。笔者以为党报广告机制应力行《杭州日报》模式。

党报广告外包最重要的实现机制是党报需要建立良好的协调与协作机制，负责协调这种契约式的新型关系。“两分开”前，每张报纸都是一个独立的利润中心，报纸采编部门与广告部门的利益是捆在一起的，它们之间的协调主要通过行政手段。组建经营性广告公司后，报纸隶属于党报集团，广告部门成为与集团之间以产权为纽带相联系的独立的法人实体，行政手段的协调方式显然已不合适，必须建立新的以市场手段为主的协调机制。这种市场手段的协调机制如何设计？出于整体运作的考虑，笔者以为党报报社应保留广告部设置，但广告部主要职能为制定广告发展战略，与广告公司洽谈合作及考核广告公司经营指标等。这有利于“两分开”之后采编与经营的战略沟通。“两分开”不能成为两张皮，企划型的广告部设置有利于党报整体运营。

二、逐步建立规范的发行外包机制

与广告外包机制相似，发行外包机制的设计前提也是党报的现实条件以及党报采编与经营两分开的管理体制。

发行外包在过渡期内指定委托给集团内发行公司，过渡期后可采取招标方式，外包对象扩大到市场上的发行公司。一方面给了集团内发行公司市场保护期；一方面逐步引入市场竞争机制，有利于提高党报发行质量。

发行外包的优势有二：一方面，有利于建立“两分开”之后报纸与经营性发行公司之间的协作关系。宣传与经营完全分开后，采编人员可以集中精力搞好宣传报道，有利于报纸宣传质量和新闻报道质量的提高。但发行公司与报纸之间的关系若处理不好，会形成宣传与经营“两张皮”，从而影响报纸的发行，甚至影响党报的整体运营。建立报纸与发行公司之间有效的协作关系是至关重要的。发行外包机制理顺了党报与发行公司之间的委托代理关系，实现了党报与经营性发行公司分而不离的良性协作。另一方面，发行外包也有利于党报跨地区发行。党报跨地区经营虽然仍有很多困难，但跨地区发行较早实现。中国记协1999年的一项调查结果显示，我国省级党报基本上都已具备了在全国市场发行的外部条件：90％的省级党报的发行范围是全国市场，有些省级党报甚至已经发行到国外市场，而仅有10％的省级党报的发行范围仍局限于本省（市、区）。^[25]发行外包给其他地区的发行公司不仅节省成本，也可利用该公司的地缘优势做好该地区的发行工作。例如，从2005年开始，《人民日报》在天津等地进行发行试点，天津日报报业集团每日新传媒发展有限公司利用其网络、终端及发行队伍承担《人民日报》在天津的发行任务。

建立党报规范的发行外包机制应从以下几个方面入手：

（一）建立规范的发行外包配套机制

建立规范的发行外包机制应该注重“外包的全过程管理和控制”。党报主报作为战略决策方，应把发行公司纳入自身的管理体系中统筹规划。

在机构设置上，“两分开”以后，党报内部仍应设置发行部，不过发行部不负责具体发行业务，而是负责制定党报发行战略规划、对外洽谈发行代理事宜，并考核发行公司业绩。

规范的发行外包配套机制应包括：

服务水平协议。通过服务水平协议的形式明确双方职责和工作范围，双方应承诺风险共担、利益共享。

发行外包风险防范机制。发行外包也存在一定的风险，尤其是发行外包逐步过渡到把非党报集团发行公司纳入竞标范围之后，风险更大。例如发行公司一般会建立读者数据库，其可能产生的风险是发行公司通过控制终端来控制渠道，再如发行公司管理不善，也会影响党报发行等。党报应该预设风险防范机制，以防患于未然。

发行外包激励机制。经营性发行公司是党报集团组建的，在初始阶段，理所当然地能拿到党报发行业务的订单，没有竞争机制的介入，容易形成发行公司“等、靠、要”的思想。这不利于经营性发行公司的成长，也容易影响党报的发行，因而建立发行外包的激励机制十分必要，奖勤罚懒、奖优罚劣。

发行外包评估机制。应对经营性发行公司的管理、质量、成本和绩效进行定期考核，并将考核结果直接与发行费用挂钩。这不仅有利于提升发行业绩，也有利于党报做好整体运营的规划。

（二）摒弃行政摊派式发行手段

建立规范的发行外包机制，需要逐步摒弃行政摊派式发行手段。

中国报刊的地方所有制对于发行而言，既是天堂也是地狱。一方面，地方所有制成为欲外向突破的党报发行的地域壁垒；另一方面，地方所有制仍是党报行政手段发行的强有力支持。在各地方，党报以行政手段促发行的情形仍很严重。事实上，管理部门对这一问题已经数次发文加以规范。

中共中央办公厅、国务院办公厅2003年发布《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行，减轻基层和农民负担的通知》（中办发[2003]19号，以下简称《通知》）。《通知》要求中央党政部门所办报刊，除公报、文告外，要管办分离，读者自费订阅。这一通知的实施细则对报刊摊派行为做了很多具体规定：利用职权发文、下指标，或采取电话通知、利用系统工作会议强调等手段都在禁止之列。

2004年，中宣部、国务院纠风办、新闻出版署发出《关于进一步规范党政部门报刊征订工作的通知》，重申“《人民日报》、《求是》杂志、省委机关报、地市党委机关报，可以通过党的组织系统开展征订”，但是不得任意扩大征订范围，党报党刊订阅数量不得层层加码。

2004年9月，中办、国办再次发出通知，强调中央和国家机关以及各级地方党委、人大、政府、政协等各部门均不得通过发文件、下指标等手段摊派发行报刊，不得将基层单位是否订阅报刊与工作考核、评优达标挂钩，不得利用工作之便向服务和管理对象摊派报刊，不得以任何名目向报刊社收取管理费、发行费，报刊不得采取提取回扣、赠钱赠物、出国考察、公费旅游等办法进行推销，不得搞有偿新闻扩大发行。^[26]

但是，直到2008年报刊征订仍然没能解决上述问题，例如中共甘肃省民乐县县委办发[2007]91号文件为《关于认真做好2008年度重点党报党刊征订工作的通知》，该通知规定，“按照中央要求和省、市报刊征订的规定，党政机关、企事业单位和学校公费订阅的报刊主要是《人民日报》、《求是》杂志、《甘肃日报》（包括《甘肃日报》农村版、《甘肃农民报》）和《张掖日报》，以及中央级党报党刊《光明日报》、《经济日报》、《半月谈》，省级经济类报刊《甘肃经济日报》和县级报纸《三农资讯》。”文件要求公费订阅的报刊达11种之多，并且文件还要求党政一把手亲自抓好这项工作。“各乡镇、各部门党委（总支、支部）负责同志是重点党报党刊征订工作第一责任人，对重点党报党刊征订工作要亲自安排部署，督查落实。”该文件的附件是一份“民乐县2008年度重点党报党刊征订任务分解表”，分解表中以上11种报刊被分派给各单位订阅，公安局（含基层派出所）除了要订2份《人民日报》、2份《求是》杂志以外，还被要求订阅《甘肃日报》（包括《甘肃日报》农村版、《甘肃农民报》）15份、《张掖日报》50份、《三农资讯》25份及几份其他报刊。显而易见，前述管理部门的一系列文件并没能从根本上解决党报党刊的摊派发行及其他报刊搭车的问题。甚至有党报发行部负责人感慨，最怕的不是不再让党报以红头文件发行，而是一些非党报以红头文件发行挤占了党报的公费订阅市场。

行政发行手段给党报机制体制创新带来很多问题：

——党报难以政事分开。以行政手段发行实质是党报借用了行政权力，这损害了党报的美誉度。

——以行政手段发行，党报难以真正做到采编与经营“两分开”。很多党报抓发行工作期间，不得不为基层单位刊发关系稿，版面上经常可以看到关于某某地区发行工作有成绩的报道。在一些党报，采编业务部门的领导要亲自挂帅，分赴各地促发行，这分散了采编部门的精力，重则影响报纸内容质量。

——影响发行业务的发展，在以行政手段促发行的党报，发行公司难以按照市场规律运作，党报发行外包也难以进入市场竞争，走向规范化。

——行政手段发行提升了发行量，但难以实现有效发行，这不利于党报对发行公司业绩进行准确评估，不利于党报制定整体运营战略。发行量标准应该客观对待。报纸发行的数量标准并不等同于发得多就是发得好，多多益善，以量取胜。发行量只是发行的一个表面现象，因为发行还存在成本问题，发行量提高了，发行成本也就随之加大。一般情况下，报纸发行量越大，广告收入越多。两者之间是一种正相关的关系。但这并非意味着发行量增加多少，广告收入就按一定比例增加多少；发行量减少多少，广告收入则又按原比例下降多少。例如美国《星期六晚邮报》在1969年发行量达到700万份时因严重亏损而倒闭，英国《每日论坛报》也以150万份的发行量倒闭。《每日论坛报》的失败是因为发行目的不明确。它的发行对象年龄偏大，收入较低，缺乏购买力，这些都严重影响广告投放的效果和广告商的决策。报纸发行量是制订广告媒介计划的一个重要参数，但不是唯一参数。党报以行政手段促发行，其发行量并不是有效发行量，对于报纸整体运行难有实际意义。

此外，发行是报纸质量的晴雨表之一，发行的非市场化也会影响到报纸对内容生产的判断，使报纸难以真正贴近读者。从一定意义上来说，以行政手段发行无异于饮鸩止渴。

（三）发行方式的选择因报制宜

在选择外包的发行公司，制定发行战略时，党报需要对发行方式做出选择。尽管目前对自办发行褒多贬少，对邮政发行贬多褒少，但是从党报实际情况来考量，笔者以为党报发行方式的选择还是要因报制宜。

长期以来，特别是在计划经济条件下，很多党报一直采取邮发合一的发行体制，邮政部门充分发挥了党报发行的主渠道作用。随着报刊市场的竞争日益加剧，单一的邮发模式的弊端逐渐显现，已经成为制约报社发展的瓶颈。自1985年《洛阳日报》率先自办发行，越来越多的党报创新发行体制，走上自办发行之路。

《天津日报》是省级报纸自办发行的先锋。2001年，《天津日报》以无形资产作价占51％的股份，从天津药业公司、天士力、上海复兴三家公司融资5500万元，合资成立每日新发行公司。近几年，天津日报报业集团每日新传媒发展有限公司取得显著业绩：“600个‘天津日报新报亭’遍布全市，为2000多名下岗职工创造了再就业岗位；拥有100多万读者资源、近1600个零售摊点和4000多名员工；报刊零售进入全市400多家超市、便利店，200多个零售加盟店，1000多个社区和17所高等院校，扩大了党报的覆盖面，增强了党报的影响力；建立起全国最大的以期刊报纸分销为主的区域性配送网络，占领天津市78％的报刊发行市场，成为天津书报刊等文化产品的销售主渠道。”^[27]

2000年，《南方日报》借助已有地市级党报自办发行渠道，实现了由县、地市级市场到省级市场的建立。

自办发行的优势有：非第三方发行，发行公司是报社按照现代企业制度建立起来的，有利于提高投递时效、更积极更主动，服务更到位；能够建立自己的读者数据库，读者信息可做数据分析，这对于报社整体运营非常有利；有利于准确把握读者需求，不断提高办报质量；有利于扩大发行量。但是，自办发行的缺点很明显——成本太高。报纸要支撑一个覆盖全城的配送投递网，不亚于投资一个小型邮政局。省级党报的发行网络要覆盖全省，难度更大。

近年来越来越多的党报创新发行机制，并通过自办发行实现了报纸发行量的提升。但是，发行机制创新不能等同于自办发行，党报自办发行需要因报制宜。对很多党报来说，自办发行并不实际。特别是对于一些报纸发行量低，报社经营困难的党报而言，更是如此。以仍在依靠行政手段促发行的《甘肃日报》为例，1987年该报成为自收自支单位，但是由于甘肃日报集团是由行政力量主导组建而成的，子报与报业集团之间关系松散，集团14家子报只有部分上缴管理费用。《甘肃日报》在报社发行、广告、印刷收入之外，其他经营项目主要是依靠新闻大厦的宾馆营业，报社利润很低。这种情形下，《甘肃日报》要建立一个深入基层的自办发行网络行不通。发行机制创新应该因报制宜，不同党报应该采取不同策略。目前80％的城市党报已经采取自办发行。不过对于省级党报，由于建立一个深入乡镇的发行网络并不经济，一些省级党报坚持邮政发行亦有道理。特别是邮政发行渠道也在改革，服务质量有所提高，党报也可以选择“邮发”与自办发行相结合的方式。2007年1月，承担原中国邮政企业职能的中国邮政集团公司宣布成立，成为一家经营各类邮政业务的企业组织，而地方邮政体制改革也陆续进入实际操作阶段。实际上，在此之前就有地方邮局迫于竞争的压力已经有意识地改善自己的经营行为，加强与报社的合作关系。如1997年山东邮政发行部门与《齐鲁晚报》实行报邮联合发行（“邮发”和“自发”并行），不仅使《齐鲁晚报》的发行量后来突破80万份大关，邮政部门也获得了非常可观的发行收入。^[28]

此外，完全外包给市场上的发行公司也是值得考虑的一种发行方式。一些经营困难的党报采取邮发模式觉得服务性不强，价格昂贵；采取自办发行的方式又成本过高，不妨完全外包给发行公司或物流公司。完全外包的风险是要避免受制于外包商，一些外包商易于掌握渠道控制权。

不过，不论采取以上哪一种发行方式，党报发行机制创新最重要的是要在采编与经营两分开的框架下进行。党报与发行公司的关系为委托代理关系。党报发行外包机制的设计应着重于解决委托代理关系中可能出现的种种问题。

【注释】

[1]〔日〕青木昌彦、钱颖一主编：《转轨经济中的公司法人治理结构》，中国经济出版社1995年版，第133页。

[2]王传真、吴俊：《深圳破解事业单位“模糊身份”——“管办”分离法人治理》，新华社2007年9月5日报道。

[3]杨磊、孙业：《我国省级党报的现状与走势——全国省级党报基本情况调查（下）》，《新闻记者》2001年第9期。

[4]廉振孝：《美国报业的办报经营两分开》，《新闻战线》2007年第11期。

[5]此图根据《哈尔滨日报集团管理模式》一书资料整理而成，哈尔滨出版社2000年版。

[6]赵文丹：《我国新闻阅评工作制度建设规范性的理论探讨》，《新闻界》2007年第1期。

[7]郭庆光：《传播学教程》198-199页，中国人民大学出版社1999年版。

[8]潘多拉：《舆论监督亟待立法》，《南方日报》2002年3月7日。

[9]苏荣才：《对话美国报业总裁》，南方日报出版社2005年版，第146页。