政府规制的基本理论

一、政府规制的基本理论

1.规制的内涵

规制（regulation）又译为管制，意为以法律、规章、政策、制度来加以控制和制约。在产业经济学中，政府规制（government regulation）是指政府部门依据有关的法律、法规，通过支持、许可或禁止、限制的手段实施的直接、间接对企业的经营活动产生影响的行为^[1]。卡恩（Alfred E.Kahn）认为，规制的实质是“政府命令对竞争的明显的取代，作为基本的制度安排，它企图维护良好的经济绩效”。斯蒂格勒认为，规制就是国家强制权力的应用，他将规制定义为“产业所需要为其利益所设计和操作的一种法规”^[2]。从根本上说，政府规制是在市场经济条件下，政府对市场运转出了问题的一种纠正，其目的在于维护正常的市场秩序，提高资源配置效率，增进社会的福利水平。

2.直接规制和间接规制

根据政府是否直接干预企业决策的标准看，政府规制分为直接规制（direct regulation）和间接规制（indirect regulation）。其中以形成并维持市场竞争秩序的基础，即以有效发挥市场机制职能而建立完善的制度为目的、不直接介入经济主体而仅制约那些阻碍市场机制发挥职能的行为的政策，属于间接规制。间接规制由司法部门通过司法程序实施，其法律依据一般包括反垄断法、商法和民法等。直接规制则是以防止发生与自然垄断、信息不对称、外部不经济及非价值物品有关的，在社会经济中不期望出现的市场结果为目的，通过政府认可和许可的法律手段直接介入经济主体的决策。直接规制由政府有关行政部门直接实施。

直接规制又可分为经济性规制和社会性规制。经济性规制是“在存在着垄断和信息偏在（不对称）问题的部门，以防止无效率的资源配置的发生和确保需要者的公平利用为主要目的，通过被认可和许可的各种手段，对企业的进入、退出、价格、服务的质量以及投资、财务、会计等方面的活动所进行的规制”^[3]。经济性规制主要针对自然垄断与信息不对称问题，其对象是具有自然垄断性质的行业，包括公用基础设施（电力、电信、管道煤气、自来水、环境卫生设施和排污系统等）、公共工程（大坝、灌渠和道路）以及其他交通部门（铁路、城市交通、海港、水运和机场）。经济性规制的内容主要包括价格规制、进入和退出市场的规制、数量规制、质量规制等四个方面，其中，价格规制和进入退出规制是最基本的规制手段。社会性规制主要处理外部不经济、信息不对称和非价值物（即依照道德伦理规范而应在一定程度上或者是全面限制和禁止其生产销售的物品，如毒品、黄色出版物等）问题，以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及保护环境和防止灾害为目的，对物品和服务的质量以及伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止限制特定行为，具体包括安全性规制、健康规制和环境规制等。

3.规制失灵与规制改革

由于规制的存在，过分或不当地限制市场竞争会造成资源配置效率低下，形成规制失灵。它主要表现在三个方面：第一，企业内部低效率的产生。规制机构在自然垄断产业中实行公平报酬规制，企业不再面对外部强大的竞争压力，从而使得受规制企业内部产生诸多低效率的问题。第二，规制费用和规制机构的膨胀。规制机构作为一个利益主体，为寻求自身利益的增加，自然会导致规制费用和官僚机构的膨胀。第三，政府规制必然会导致受规制企业的寻租行为。

规制失灵的存在引起了人们对政府规制的反思和改革。政府规制改革的方式一般分为激励性规制和放松规制。激励性规制是一种较温和的改革措施，其目的是通过适当的刺激，使被规制企业的内部效率提高，它所采用的主要方法有：区域间竞争、特许权投标制、价格上限规制和社会契约制。放松规制是较为激进的改革措施，主要是在市场机制可以发挥作用的产业，完全或部分取消对规制产业的进入、价格、投资、服务等方面的经济性规制，促进企业间竞争，提高效率，增加社会福利。