出版业规制体系

一、出版业规制体系

1.规制体系

和大多数国家普遍采用的规制方式不同，在进入转型期后，中国逐渐建立并完善了对出版业进行规制的双重管理体系，即执政党的有关机构和政府专门机构共同对出版业实施管理。一方面，中国共产党的宣传部门——各级党委宣传部，主要对出版进行意识形态和舆论导向方面的领导和管理；另一方面，政府职能部门在党的宣传部门的领导下，除了负责出版的意识形态和舆论导向外，还对出版的编辑、出版、印制、发行等环节依法进行管理。同时，为保障整个出版业的正常运行，各级出版行政管理机构又在相当程度上对各出版机构的经济行为采取了多种形式的经济性规制措施（如图2.1所示）。这种规制体系反映了转型期中国出版制度的两个基本特征：一是出版业的意识形态特性。在转型过程中，出版业的文化属性和产业属性被相继得以承认和彰显，但它作为上层建筑重要构成部件的意识形态属性一直没有淡化；同时，现行宪法规定了我国意识形态的一元化，这就为中国共产党从意识形态角度对出版业进行管制提供了充分的合法性。二是在目前我国的政党和政府体制下，党对政府虽然具有领导和监督的责任，但二者对出版业的规制具有明确分工。

图2.1　我国出版规制体系

2.政府规制机构及职能

在我国，“各行各业的管理部门往往就是该行业的管制部门”，它们在管理行业事务的同时一般也都会针对行业内的许多具体事务进行管制。^[13]出版业的规制机构就是我国出版行政管理部门——国家新闻出版总署及地方各级新闻出版局。

我国出版规制机构的规制目标及具体职能是在法律框架下规定的。2002年国务院颁布的《出版管理条例》设定了我国政府规制出版业的基本目标：“加强对出版活动的管理，发展和繁荣有中国特色社会主义出版事业，保障公民依法行使出版自由的权利，促进社会主义精神文明和物质文明建设。”同时，该条例还对出版规制的政府机构职能予以明确规定：“国务院出版行政部门负责全国的出版活动的监督管理工作。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，负责有关的出版活动的监督管理工作。县级以上地方各级人民政府出版管理的行政部门负责本行政区域内出版活动的监督管理工作。县级以上地方各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的出版活动的监督管理工作。”其中，国务院出版行政部门是国家新闻出版总署，地方出版管理部门是地方各级政府的新闻出版局（包括省、市、县三级）。

国家新闻出版总署作为全国出版业规制的政府主体，其职能先后有所调整。根据2008年7月国务院发布的《国家新闻出版总署（国家版权局）主要职责内设机构和人员编制规定》，目前新闻出版总署的主要职能包括十三项：（1）起草新闻出版、著作权管理的法律法规草案，拟订新闻出版业的方针政策，制定新闻出版、著作权管理的规章并组织实施。（2）制定新闻出版事业、产业发展规划、调控目标和产业政策并指导实施，制定全国出版、印刷、复制、发行和出版物进出口单位总量、结构、布局的规划并组织实施，推进新闻出版领域的体制机制改革。（3）监管出版活动，组织查处严重违规出版物和重大违法违规出版活动，指导对从事出版活动的民办机构的监管工作。（4）负责对新闻出版单位进行行业监管，实施准入和退出管理。（5）负责出版物内容监管，组织指导党和国家重要文件文献、重点出版物和教科书的出版、印制和发行工作，制定国家古籍整理出版规划并承担组织协调工作。（6）负责对互联网出版活动和开办手机书刊、手机文学业务进行审批和监管。（7）拟订出版物市场“扫黄打非”计划并组织实施，组织查处非法出版物和非法出版活动的大案要案。（8）拟订出版物市场的调控政策、措施并指导实施，指导对出版物市场经营活动的监管工作。（9）负责全国新闻单位记者证的监制管理，负责国内报刊社、通讯社分支机构和记者站的监管，组织查处重大新闻违法活动。（10）负责印刷业的监管。（11）负责著作权管理工作，组织查处有重大影响的著作权侵权案件和涉外侵权案件，负责处理涉外著作权关系和有关著作权国际条约应对事务。（12）组织开展新闻出版和著作权对外交流与合作的有关工作，负责出版物的进口管理工作，协调、推动出版物的进出口。（13）承办党中央、国务院交办的其他事项。

地方出版规制主体是地方的出版行政部门，包括省、市、县三级新闻出版局，但以省级为主，它们在国家新闻出版总署的领导下，对本地区出版业依法实施规制。根据《出版管理条例》第六条的规定，“县级以上地方各级人民政府负责出版管理的行政部门（以下简称出版行政部门）负责本行政区域内出版活动的监督管理工作。县级以上地方各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的出版活动的监督管理工作。”《出版管理条例》第二十一条规定：“出版行政部门应当加强对本行政区域内出版单位出版活动的日常监督管理。出版单位应当按照国务院出版行政部门的规定，将从事出版活动的情况向出版行政部门提出书面报告。”对于出版业的日常管理，基本上按照“属地管理”原则，由出版机构所在行政区域内的省、自治区、直辖市、计划单列市新闻出版局进行管理，军队系统的出版机构由军内出版管理部门管理。