出版业规制的主要内容

三、出版业规制的主要内容

目前，中国出版业规制的内容主要包括进入规制、内容审查、书号控制、出版社经营范围、中小学教材、激励性规制等六个方面。

1.进入规制

从产业经济学的角度看，出版业属于竞争性产业，不具有自然垄断的性质。目前世界上的绝大多数国家对出版企业的进入实行登记制，和其他行业的工商企业一样，其进入和退出都交给市场裁决，没有什么制度和政策上的壁垒。但出于意识形态属性及社会性的考虑，我国对出版业一直实行比较严厉的进入规制，目前已逐渐建立起了法人准入、产品准入、职业准入、岗位准入等四位一体的进入规制体系。

“法人准入”即对出版机构设立进行的规制，是出版进入规制历史最久、地位最重要的组成部分。根据《出版管理条例》的规定，国务院出版行政部门（即新闻出版总署）制定全国出版单位总量、结构、布局的规划，指导、协调出版事业的发展，审批设立的出版单位，应当符合国家的规划。在出版行政部门的规制之下，目前我国出版业进入规制的基本内容是：（1）出版社的设立实行审批制。设立出版社，由其主办单位向所在地省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门提出申请，省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门审核同意后，报国务院出版行政部门审批。（2）原则上禁止设立非国有出版社或者国有出版社的非国有化改制。（3）审批出版社的合并及其他资产重组行为。（4）原则上禁止设立中外合资或外资出版社，禁止创办中外合资的报纸、期刊和出版社等传媒机构。由于我国对出版社数量和结构实行总体控制，所以新闻出版总署在实行进入许可制度时，一般遵循两个原则：（1）独占许可，即在中央和各个地区（省级行政区划），一个出版领域只批准一家出版社；（2）严格限制的少数进入许可，即在各个地区只允许少数几家出版社存在。

这两个原则最早可以追溯到新中国成立初期，除在1958年“大跃进”期间被突破外，一直被严格遵守。根据这一原则，中央各部委、全国性团体大都建立了与自身业务相关的出版机构；各省、自治区、直辖市则根据地区平衡的原则，各自设立了本地区的综合性社会科学出版社、专业科学技术、文艺、美术、教育、少儿、古籍类出版社，民族地区还建立了民族出版社，各经济特区、计划单列市也成立了自己的综合性出版社。高等院校则根据“为高等院校的教学、科研服务”这一原则，以“出版高校教材、教学参考书、其他教学用书和有关的学术专著为任务”组建自己的出版社。^[14]另外，军队系统也成立了出版社。这样的“法人准入”对出版业市场结构产生了重大影响，一方面使近年来我国新创办的出版社数量很少；另一方面，在制度转型过程中政府、市场和出版机构之间关系尚未按照市场经济原则理顺的背景下，它限制了出版业的内部竞争，助长了不同出版领域和地区中寡头型垄断市场结构的发展。

在“法人准入”之外，2008年，新闻出版总署颁布实施了《书号实名申领管理办法》，对出版社所出版的所有图书都以实名申领方式发放书号，实行“书号准入”，或“产品准入”；同年，新闻出版总署颁布实施了《出版专业技术人员职业资格管理规定》，对图书责任编辑等岗位的准入条件和注册办法进行明确规定，基本上建立起了职业准入和岗位准入制度。

2.内容审查

内容审查即对出版物的内容进行审查，是各国政府普遍实行的一项制度。基于产生原因的不同，检查制度的范围主要包括政治审查、宗教审查和道德审查等。根据对出版物内容实行检查的环节不同，它一般分为事先审查和事后审查两种基本方式。前者系在言论出版、传播之前实施控制，多被称为预防制（preventive system）；事后干涉系在具体言论被出版并公开传播之后，根据法律规定和出版物产生的不良影响，对作者或出版者实行处罚，事后审查又称为追惩制（repressive system）。事前审查往往是少数当权者根据自己的利益需要和主观判断，事先限制言论的发表与传播，从而严重限制了广大公民的言论自由，具有恶劣的后果。因而，事先审查主要实行于专制时代。在实行言论出版自由的现代民主社会，事先审查制度已经从法律上被明确禁止。但为维护社会良好秩序或者出于特殊利益的需要，不少国家在实行事后追惩制度的同时，也对一些内容重大或敏感的出版物实行事先审查。^[15]

新中国成立后直到现在，为了保障公民的出版自由，我国对出版物的内容规制，主要采用事后审查的制度，即对含有违法内容的出版物依法追究其作者、出版者和传播者的责任。根据《出版管理条例》，任何出版物不得含有下列内容：（1）反对宪法确定的基本原则的；（2）危害国家统一、主权和领土完整的；（3）泄露国家秘密、危害国家安全或者损害国家荣誉和利益的；（4）煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结，或者侵害民族风俗、习惯的；（5）宣扬邪教、迷信的；（6）扰乱社会秩序，破坏社会稳定的；（7）宣扬淫秽、赌博、暴力或者教唆犯罪的；（8）侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的；（9）危害社会公德或者民族优秀文化传统的；（10）有法律、行政法规和国家规定禁止的其他内容的。同时，该条例还规定：“以未成年人为对象的出版物不得含有诱发未成年人模仿违反社会公德的行为和违法犯罪的行为的内容，不得含有恐怖、残酷等妨害未成年人身心健康的内容。”

为加强对出版工作的宏观把握、引导和监督，目前我国“在实行事后审查制度的同时，继续实行出版计划和选题计划的申报备案制度”，对“涉及国家机密和国家安全等方面的重大选题”“继续实行选题和原稿同时备案制度”^[16]。也就是说，我国的出版物内容规制也采用了某些具有一定事前审查性质的具体制度，大体上包括：（1）出版计划备案制度。该项制度诞生在新中国成立之初，1950年10月28日，出版总署公布《关于改进和发展出版工作的决议》，指出公私出版机构应制订长期的和定期的出版计划，并呈报出版总署和各地出版行政机关。1952年8月16日，政务院公布《管理书刊出版业印刷业发行业暂行条例》，规定书刊出版业者应编制选题计划、编辑计划及出版计划，呈报出版行政机关。改革以后一直继续执行这项制度。1997年1月2日国务院公布的《出版管理条例》，以及2001年12月25日国务院公布的经过修订的《出版管理条例》，都规定出版社的年度计划，应经省级出版行政部门转报国务院出版行政部门备案。（2）重大选题备案制度。目前，所谓的“重大选题”的出版物包括的范围是：我国有关党和国家主要领导人工作和生活情况，中国共产党党史，中华人民共和国国史，中国人民解放军军史，涉及“文化大革命”，涉及中华人民共和国国界的各类地图，涉及外交、宗教等。这些选题范围的出版物，必须由经国家新闻出版署批准的相应业务范围的出版社出版，它们出版上述选题必须严格按照《出版管理条例》和国家新闻出版署有关具体规定，履行备案手续。上述两个方面在《出版管理条例》（第二十条）中都有明确规定：“图书出版社、音像出版社和电子出版物出版社的年度出版计划及涉及国家安全、社会安定等方面的重大选题，应当经所在地省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门审核后报国务院出版行政部门备案；涉及重大选题，未在出版前报备案的出版物，不得出版。”（3）责任编辑制度，即出版物的编辑出版者须负责出版物内容的制度。出版机构出版的每一件出版物，都必须有其责任编辑，对该出版物的编辑出版符合国家的政策、法规具体负责；出版机构对该机构的出版物整体负责；选题审批机关对审批工作负责。《出版管理条例》第二十五条对出版物编辑责任制作了规定：“出版单位实行编辑责任制度，保障出版物刊载的内容符合本条例的规定。”对出版机构编辑责任制度的监管，是出版业政府规制的一项重要内容。

在事后审查方面，我国建立了出版物审读制度。1994年，新闻出版署下发了《关于加强图书审读工作的通知》，其中指出：出版物审读指的是“政府出版管理部门对出版物的社会效果进行的检查，是对出版物是否符合四项基本原则、党的方针政策，是否符合国家的法律、法规及有关的规章制度，是否符合当今社会道德规范的要求，是否有利于社会主义精神文明和物质文明建设等做出的有一定权威性的评价”。从审读的具体对象来说，出版物审读可以分为选题审读、书稿审读和样书审读。可以说，该项制度集中体现了我国出版内容规制的事先审查与事后审查相结合的特点。

3.书号控制

书号控制，即以书号的方式，对各出版机构出版物及其种类、数量实行计划控制。我国出版规制的根本目的，是保障、促进社会主义出版业的繁荣和发展。表现在具体实践、执行中，就必须对出版物的总量、结构进行宏观规划和调整，从国家、社会的发展需要来扶持某些地区、某些种类出版物的出版，这是出版业政府规制的重要内容。

自20世纪90年代中期以来，我国每一个出版机构的出版物种类和数量都通过新闻出版总署定额发放的书号进行限制，在各出版机构之间基本上采取平均分配的方式^[17]。《出版管理条例》第二十二条规定，“出版单位不得向任何单位或者个人出售或者以其他形式转让本单位的名称、书号、刊号或者版号、版面，并不得出租本单位的名称、刊号。”对于违反这一规定的行为，则主要采取追惩制的方式予以整治。根据新闻出版署1997年1月发布的《关于严格禁止买卖书号、刊号、版号等问题的若干规定》，“严禁出版单位买卖书号、刊号、版号。凡是以管理费、书号费、刊号费、版号费或其他名义收取费用，出让国家出版行政部门赋予的权力，给外单位或个人提供书号、刊号、版号和办理有关手续，放弃编辑、校对、印刷、复制、发行等任何一个环节的职责，使其以出版单位的名义牟利，均按买卖书号、刊号、版号查处”，“严禁任何单位和个人以任何名义直接或间接地购买书号、刊号、版号，并参与出版、印刷、复制、发行等活动。凡购买书号、刊号、版号从事的出版活动均属非法出版活动，坚决予以取缔”。

在对书号使用严格限制的同时，国家对那些带有明显的社会公益性，对国家、对社会发展具有重要意义的出版物，通过制定重点出版物出版规划，给予鼓励和支持。另外，对于教科书、少数民族语言文字出版物、盲文出版物则给予政策支持。

2008年，新闻出版总署发布《书号实名申领管理办法（试行）》，对书号管理方式进行改革，在北京、上海等地的一些出版社开始实行网上书号实名申领制度，2009年在全国全面推行。从实行情况看，新的书号管理方式在控制书号的数量、结构上并无实质性变化，出版社利用书号获取“租金”的行为并不能在根本上得以遏制。

4.出版社的经营范围

对出版业的出版、印刷、发行等子行业以及不同类别的出版社进行明确分工，使其各司其职，是新中国出版体制的一个传统。目前，新闻出版总署仍然通过审批各出版社经营范围的方式，严格规定各出版社的经营领域，确定各出版社之间的产品分工，严格限制出版社的经营范围。确定各出版社经营范围的主要原则是：既设立一定数量的综合性出版社，又按照专业大类设立若干专业性出版社，并且在地理布局上和系统布局上力求平衡。同时，新闻出版总署对各部委和行业协会、群众团体、高校和军队所属的出版社，按照其主管部门的专业特点，对地方出版社按照其类别，分别限定了其出书范围。各个出版社的出书范围未经新闻出版总署批准，不得任意改变。不同性质的出版社，要按照各自的分工和特点，确定出书范围。各类专业出版社，要集中力量出好有关本专业的图书；各大学出版社，要根据各自的教学和科研任务安排出书。各出版社都不得越出确定的出书范围。所有出版社必须严格遵守专业分工，按照重新登记所核定的出书范围出书。^[18]超分工、超范围出书，将视情节轻重，给予没收利润、罚款等处分。^[19]

5.中小学教材

中小学教材作为我国义务教育的组成部分，一直在我国图书出版业中占据特别重要的地位，其出版和发行是我国图书出版业中政府规制最为广泛、规制力度最大的一个领域。^[20]过去，我国中小学教材是由国家投资，指定人民教育出版社编写并出版的。为了保证全国各地课前到书，人民教育出版社把出版物制成胶片，分发各省出版局，由出版局指定当地印刷厂印刷。之后，各省出版局把教材总价的3％～4％的租型费上缴给人教社。2001年，为加强中小学教材用书管理，降低教材价格，减轻学生家长的负担，我国开始改革中小学教材的出版发行体制。2001年修订颁布的《出版管理条例》第三十一条的规定，“中学小学教科书由国务院教育行政部门审定或者组织审定，其出版、印刷、发行单位由省级以上人民政府出版行政部门、教育行政部门会同价格主管部门以招标或者其他公开、公正的方式确定；其他任何单位或者个人不得从事中学小学教科书的出版、印刷、发行业务。具体办法和实施步骤由国务院出版行政部门会同国务院教育行政部门、价格主管部门规定。”据此，目前，我国政府对中小学教材的规制主要包括如下方面：（1）教材审定制度，即对中小学教材编写实行的审定制度。2001年教育部出台了《中小学教材编写审定管理暂行办法》，对中小学教材的编写要求、审定程序进行了严格限定。其中，教材的编写、审定，实行国务院教育行政部门和省级教育行政部门两级管理，国务院教育行政部门负责国家课程教材的编写和审定管理；省级教育行政部门负责地方课程教材的编写和审定管理。经全国中小学教材审定委员会审定通过的教材，经国务院教育行政部门批准后，列入全国中小学教学用书目录，供学校选用。经省级中小学教材审定委员会审定过的教材，经省级教育行政部门批准后，列入本省（自治区、直辖市）中小学教学用书目录，供学校使用。（2）教材出版发行招标制度。该制度从2001年开始在三个省份试行，逐步在全国推广实行。根据2005年颁布的《中小学教材出版招标投标试点实施办法（修订）》，教材出版招标标的项目也就是标的，是指列入国务院和省、自治区、直辖市教育行政部门审定颁发的《中小学教学用书目录》中的中小学教材在本区域内的出版权。教材招标的招标人是省、自治区和直辖市人民政府，由省级新闻出版行政部门会同教育出版部门和价格主管部门具体组织实施，面向全部试点地区内具有中小学教材出版资质的出版单位和招标教材原创出版单位进行招标。中小学教材的发行招标制度依照《中小学教材发行招标投标试点实施办法（修订）》执行，在原则、招标人和招标程序上与出版招标制度基本相同。（3）价格规制。中小学教材是目前我国政府对出版物价格规制的极少几个领域之一，其基本依据是2001年6月国务院办公厅批转的原国家体改办和国家计委以及教育部、新闻出版总署等联合提交的《关于降低中小学教材价格　深化教材管理体制改革的意见》的通知（国办〔2001〕34号）。该意见要求教材按照保本微利原则，以租型、出版、发行等环节发生的行业平均成本和5％的成本利润率为基础，核定教材印张绝对金额，进一步核减教材价格；并且还要求推广经济实用型教材。

2001年6月，原国家计委、教育部、新闻出版总署共同制定颁布了《中小学教材价格管理办法》和《关于中小学教材印张中准价等有关事项的通知》，规定了我国中小学教材价格规制的具体内容，如零售价格、印张中准价格及其浮动幅度、租型费的标准、特殊教材价格标准等。

6.激励性规制

为传播和积累有益于提高民族素质、有益于经济发展和社会进步的科技和文化知识，弘扬民族优秀文化，保障具有较强正外部效应的出版物的充足供应，我国政府还对出版业实行了一系列的激励规制措施。根据《出版管理条例》，其基本原则包括：（1）国家支持、鼓励下列优秀的、重点的出版物的出版：对阐述、传播宪法确定的基本原则有重大作用的，对在人民中进行爱国主义、集体主义、社会主义教育和弘扬社会公德、职业道德、家庭美德有重要意义的，对弘扬民族优秀文化和及时反映国内外新的科学文化成果有重大贡献的，具有重要思想价值、科学价值或者文化艺术价值的；（2）国家对教科书的出版发行予以保障；（3）国家扶持少数民族语言文字出版物和盲文出版物的出版发行；（4）国家对在少数民族地区、边疆地区、经济不发达地区和在农村发行出版物，实行优惠政策。在激励手段上，包括税收优惠、经济资助等。

除了如上六个方面的规制外，我国政府还对出版物质量、版权贸易、出版物进出口等项目和行为进行规制。