出版业规制的不足

四、出版业规制的不足

由于我国的出版体制尚处于转型之中，出版业长期以来实行事业化管理，政府出版管理机构长期依靠发文、指示和通知等行政手段，通过计划管理和行政管理的途径约束下属出版单位的行为。随着市场经济体制的建立和出版业产业化改革与企业化改制的不断深入，中国出版业原有的行政性规制体制和规制措施越来越显现其弊端。

1.规制体系缺陷

在转型过程中，我国出版业政府规制体系经过了一系列改革，但仍没有从根本上摆脱传统计划管理体制的影响，与建立健全具有中国特色的社会主义出版市场经济体系所要求的政府规制仍有明显差距。

（1）规制机构定位不明，政企不分。一般来说，一个较为完善的规制体系应当包括制定规制法律的立法机构、实施规制的行政执行机构，两者与被规制对象之间无任何意义上的财产关系或利益牵连。只有这样，才能够最大限度地保证立法机构的公正立法和规制机构的独立行政。在我国，虽然对出版业进行规制的法律、法规依据已渐趋完备，但却至今缺乏一部出版法，致使我国出版规制的法律、法规体系缺少了最为关键的一个环节。同时，国家新闻出版总署和省级新闻出版局，作为法律授权的规制行政机构不仅要实现出版业规制的既定目标，还在不同程度上对各自辖出版社的发展负责。也就是说，在它们实施出版规制政策的同时，又在一定程度上影响或参与了出版社的生产经营活动。因此，在这种规制机构定位不明的体制下，对诸多切身利益的考虑使得各级规制机构实际上很难保证其有关规制措施的独立和公正。近年来，一些地区的出版系统陆续进行了集团化、企业化和股份制的改制和改组，试图实现政企分离。但是，集团化改制又基本吸收原先所属的所有出版社加入，不合理的进入规制、书号数量规制和经营范围规制等也一切如故，从现实情况看，集团化、企业化改制还没有达到政企分离的目标。

从全国出版业的角度来看，规制机构定位不明、政企不分又必然导致出版业存在严重的地方保护和市场分割。由于各省级出版规制机构定位不明，政企不分，以致在不违背国家有关规制政策目标和原则的前提下，为了各自的利益和责任，它们往往成为形成和助长地方保护及市场分割的主要力量，最终使得中国出版业至今仍然是各省（直辖市、自治区）各自为政、壁垒森严、信息流通不畅的格局，更无从言及全国统一、开放、竞争、有序的出版物市场的建立。

（2）部分规制手段不合理。在社会主义市场经济条件下，坚持对出版业实行必要的社会性规制非常必要。但是，如果规制手段不合理，就会导致结果背离规制目标以及社会资源的巨大浪费。目前，我国出版规制手段的不合理主要表现为：在有些规制领域里，规制手段过于严格或有失偏颇。如出版社的进入规制过于严格。严格的进入规制虽然较为成功地实现了其所要达到的某些社会性的规制目标，但也导致了整个出版业市场化进程的缓慢和资源配置的低效率。理论和实践都可以证明，非国有资本进入出版业与确保出版业社会性规制目标的实现并不存在不可调和的矛盾，只要措施得当，完全可以取得“双赢”的结果。从当前实际情况看，我国在制度上仍严格禁止非国有资本进入编辑出版领域。又如，中小学教材出版的规制不合理。2002年，国家发改委、教育部、新闻出版总署为废除计划经济时代所形成的中小学教材出版的租型模式，联合出台文件实行中小学教材出版招投标制度，但该制度在试点运行中，被一些地方出版集团通过协调地方行政机关出台“红头文件”等方式，删减教育部书目，对教材强制租型，从而使中小学教材出版业制度的改革背离了当初设定的目标，不仅严重侵犯教材原创单位的利益，也违反了著作权法、行政许可法等法律，严重危害了我国中小学教材市场的健康发展。^[21]

2.措施弊端

现代产业发展的基础是市场化，市场经济要求公开、公正、公平的自由竞争，原则上反对各种形式的垄断行为和政府保护措施。出于意识形态和文化安全需要的考虑，政府对出版业实行必要的社会性规制措施无可厚非，但是，无论从理论还是从国外的经验上来看，社会性规制的存在并不妨碍产业内的市场竞争和通过市场机制配置资源。中国出版业现行的政府规制措施，其主要弊端在于：

（1）进入规制严厉，产业进入壁垒过高。《出版管理条例》第十一条规定：“设立出版单位，应当具备下列条件：（一）有出版单位的名称、章程；（二）有符合国家出版行政部门认定的主办单位及其必要的上级主管机关；（三）有确定的业务范围；（四）有30万元以上的注册资本和固定的工作场所；（五）有适应业务范围需要的组织机构和符合国家规定的资格条件的编辑出版专业人员；（六）法律、行政法规定的其他条件。”仅就上述条件而言，出版业的进入门槛很低。然而从20世纪90年代以来，国家对出版社实行非常严格的总量控制，原则上不审批新的出版社，所以长期以来我国大部分出版社能够维持较高利润水平。从表面上看，国家对出版业设置极高的进入壁垒，主要原因在于有关规制部门对出版业内出版单位总量、结构、布局的总体考虑和规划，但是，对于不具备自然垄断性并且完全能够引入竞争机制的出版业而言，严格的进入规制不仅抑制了大量潜在竞争者的进入，而且同时也抑制了出版业业内部的竞争程度，从而既阻碍了市场机制配置资源的功效的充分发挥，而且也必然会导致和助长现有出版社的低效率。另外，由于新的进入受到了人为阻止，导致经营不善的出版社难以退出市场，反而加剧了出版业竞争缺乏的局面。

（2）书号限制严格。在20世纪90年代建立起来的书号制度虽在2008年有所改革，但没有本质意义上的变化。目前的书号制度仍然制约着出版业的发展，主要表现为三个方面：第一，书号计划化，阻碍出版业内竞争，不利于出版社发挥积极性。对各出版机构的书号使用数量及其经营范围实行严格限制，人为干预出版物生产流通活动，使得整个出版物市场难以形成优胜劣汰的竞争机制，阻碍了业内资源配置效率的进一步提高。从市场竞争的角度来讲，除了法律、法规所禁止生产的产品之外，生产什么，生产多少从来就是企业不可剥夺的权力。但目前的书号制度与计划经济时期政府对企业产量的计划分配制度在本质上其实并无差别，这种限制措施不仅有悖于市场经济的基本原则，也人为阻碍了出版业有效供给的增加，从而最终违背了我国发展出版业的基本方针和出版业政府规制的基本目标与原则。第二，书号资源化，导致出版社利用书号寻租。在现有的书号制度下，只有国有出版社能获得书号，以民营图书工作室为代表的“新兴出版生产力”由于没有独立的出版资格，无法获取书号，如果开展业务，要么仍然像以前一样从国有的出版社手中购买书号，要么付出其他代价以合作的名义使用出版社的书号。这样，在政策的作用下，书号变成了稀缺资源，成为一些出版社寻租牟利之本。第三，书号成本化，损害作者利益。由于书号可以按照行业潜规则以一定的价格出售，部分出版社在一些经营活动中就自然按照市场价格把书号计入出版成本之中。这种现象在一些学术书的出版活动中最为常见，一些出版社常以书号成本为借口，一方面向作者收取高额的出版资助，另一方面劝说作者放弃其应有的经济权利。

（3）出版社经营范围限制。出于专业化分工的目的，我国对出版社的经营范围进行严格限制，但这不是市场容量扩张和市场竞争的结果，而是传统计划经济体制和事业单位管理体制下行政意志和按照行政隶属关系布局的产物，特别是运用行政力量对分工范围的强制规定，致使原本可以提高资源配置效率的分工背离了客观需求，也造成了一系列严重的弊端。如专业分工范围过窄，使得在整个图书市场需求结构变换、需求日渐多样化的情况下，一部分专业出版社出版和发行能力闲置较多，如部分古籍、文艺等专业出版社。再如，对跨专业分工范围出版的原则禁止，人为导致了某些专业领域市场竞争的不足，并加剧了相关出版社的垄断力量，限制了稀缺资源在整个出版市场的合理流动，使得作为市场竞争必然结果的产业内资源的优化组合难以实现，从而人为地阻碍了出版业资源配置效率的持续提高。