出版业规制改革的原则

二、出版业规制改革的原则

出版转型必须坚持社会主义方向，这决定了中国出版业必须把注重社会效益作为政府规制改革的基本前提。在此基本前提条件下，按照《出版管理条例》规定的“出版事业必须坚持为人民服务、为社会主义服务的方向”这一基本方针，在加强并完善经济性规制措施的同时，进一步保持对出版业的社会性规制，才能更好地符合出版业作为政府舆论监督者和社会精神文化传播者、积累者这一社会职能，也只有保持对出版业的社会性规制，才能够有效地促进我国政治、文化、科技和教育事业的进步，最大限度地促进国民素质的提高。中国出版业的政府规制改革应坚持以下三个基本原则：

1.职权法定的原则

这一原则要求所有的政府规制制度都必须有其法律基础，规制机构的所有职权必须得到严格的界定，所有具体规制措施的制定都必须拥有充分的法律依据，符合法定的程序。市场经济是一种法治经济，中国出版业的政府规制必须适应法治经济的要求。根据经济发达国家以及其他产业在政府规制法律制度方面的可资借鉴的经验，中国出版业的政府规制改革应当在清理、调整和补充出版业现有法律、法规的基础上，建立适应社会主义精神文明建设需要和社会主义市场经济制度要求、合乎我国社会经济发展实际的出版业规制法律体系。首先，对出版业现行各项规制法律和法规进行全面清理，根据社会主义市场经济制度的基本性质以及出版业的现状、发展趋势，废除一切不合理的规定。其次，加快出版法的有关立法工作，使其成为中国出版业政府规制的基本法。第三，为保证立法和法律法规修改工作的公正性、透明性，避免出现规制机构被“俘获”，甚至规制机构与垄断性出版企业共谋干预立法的局面，必须改变国家出版规制机构主导立法的实际情况，建立由各种利益集团代表正式参与的公开透明的立法程序。第四，进一步加强各规制机构的独立性和专业化分工，明确规定出版业规制机构不再负有管理出版业国有企业的实际责任，同时对出版业社会性规制机构的职能做进一步的调整和完善。最后，通过法律途径，加强对出版业规制机构的监督，既是确保出版业规制机构行为的公正性，防止规制不当的重要条件，又是克服或避免规制过度问题的基本途径。

2.竞争性原则

这一原则要求在出版业政府规制改革过程中，把促进市场竞争，充分发挥竞争机制在合理配置稀缺资源方面的重要作用作为创新有关规制制度与措施的指导思想。具体说来，就是在探讨中国出版业引入竞争机制替代政府规制的可能性和必要性时，重视如何实现规制改革与放松规制相结合。由于出版业的特殊性，无法全面引入竞争机制，只能通过部分规制措施的创新，尽一切可能地在某些局部环节，如一般性出版物、印刷业、发行业等进入规制政策中，结合行业具体情况，引入竞争机制，改变目前单一的行政审批制，引入特许投标制、经营执照拍卖制和社会契约制度等，逐步放松乃至取消相关规制制度以及一些阻碍有效竞争的规制措施。其目的在于找到政府规制与市场竞争的最优组合，在出版业中最大限度地发挥竞争机制的作用。这既可以看做是我国出版业行政垄断体制改革的一次深化，也可将之作为我国出版业市场化改革的一个重点。其他产业规制改革经验表明，在传统意义上的政府规制产业中，至今并没有出现一个完全适用自由竞争逻辑的真正意义上的竞争性产业，许多产业在全面引入竞争机制之后，仍然有必要保持一定程度的政府规制。政府规制下的竞争，是我国出版业规制改革的合理选择。

3.非歧视性原则

这一原则要求在出版业规制改革过程中，在加强对垄断行为的规制，破除不合理的行政垄断，逐步放松对产业进入的规制，在遵循出版业基本方针、基本原则的前提下，允许不同所有制形式、不同股权结构的机构或个人进入出版业，并在市场进入、价格规制、经营范围规制和质量规制等方面一视同仁，不将所有制形式或股权结构作为决定取舍、厚薄的依据。出版业并不是一个自然垄断产业，政府对出版业的社会性规制与全面引入市场竞争机制并不矛盾，只要政府规制措施得当，国有出版企业无论是在内部效率还是在对规制效果的影响上都不存在可以确定的优势。在行政垄断体制下，国有企业的低效率是造成一系列规制失灵问题的根源之一，而迄今为止我国出版业的行政垄断局面，也完全是由某些政府规制措施不当和规制思想存在偏差所致。因此，如何抑制行政垄断也就必然成为我国出版业政府规制改革的重要议题。在规制改革过程，中央政府规制部门就必须首先树立平等对待所有出版企业的原则，各地方政府规制机构也不得以任何借口片面保护本地出版企业或本地市场，对于由不合理的规制措施所造成的行政垄断，应当坚决予以破除，唯有如此，我国出版业政府规制改革的目标才有可能实现；对于由竞争优势和其他非政策原因所造成的某些出版社的市场垄断行为，应当加强政府的针对性规制措施。许多产业规制改革的经验教训早已表明，一项较为完善的反垄断政策从来就是保障政府规制改革得以成功的重要因素。