多中心治理模式下的协商与参与

三、“如何成为受众”：多中心治理模式下的协商与参与

应该说这么多年来，国家对于解决当前“三农”问题、推进新农村建设、保障农民合法权益等方面的力度和决心都有目共睹。具体到对农传播服务方面，一系列改革措施和相关对农传播政策的出台，在中央一号文件中更是明确规定了积极推进农业信息化建设，充分利用和整合涉农信息资源，强化面向农村的广播电视电信等信息服务，重视农业综合信息服务平台建设。在政府扶持、传媒参与、各方支持的环境背景下，对农传播的公共性、必要性与紧迫性真可谓前所未有地引起了社会的广泛关注。

曾经一段时间，对农传播专业化媒体的纷纷设立、涉农报道或为农服务的版面与节目内容的增多、大众传媒特别是电视媒体在多数农村地区的覆盖率、到达率、接触率等的改善与提高，不得不承认大众传媒在推动农村经济发展、繁荣农村文化、促进和影响农村政治民主发展所发挥的功能，其在新农村建设中的作用也慢慢体现。

然而，尽管如此，一边是政府的重视、传媒的努力与社会的监督，而另一边却是农村地区信息水平落后和传媒歧视现象的存在。应该说，在现实的传播活动中，传播资源分配的城乡差距依然明显、对农传播效果依然有限，传媒也还远未发挥应有的推动农村发展与社会进步。随着大众传播媒介的普及，农民作为弱势群体与其他社会群体在拥有媒介本身上的差别正在缩小，虽然作为弱势群体也能够相对平等地拥有传播媒介如电视、广播甚至网络、手机等，但也未必能够平等地拥有媒介所提供的服务。媒体上到处充斥着满足强势群体需求的信息与服务，而农村受众的基本信息需求却难以满足，更不要说其他的愿望、要求与呼声。不仅如此，农民在利用媒体所进行的话语权的有限表达以及有关他们报道的客观边缘化，使得农村受众在媒体上的整体缺席和群体偏见，与之前探讨的农村居民应有的合法权利保障形成了鲜明的对比甚至是一种讽刺。

此时，尊重农村居民受众权利、提高对农传播效果等难免成为一纸空文。“让农民成为受众”的呼吁也很难落到实处，即使曾经落实也难以可持续，更多的时候只是变成了一句空洞的口号。而一味从责任出发强调政府该如何提供公共物品、媒介又该承担社会责任的批判与建议，包括任何单方面的努力都并不能够真正解决问题。究其原因，是因为我们缺少了对于“对农传播”本质及其相关主体行动逻辑的分析与探讨，或许这才是“农民能不能以及如何成为受众”问题的背后更加需要回答的问题。

从本质上看，对农传播的过程就是国家对于乡村社会的治理过程。而在现代社会中，国家对于农村的治理过程其实也就是国家与社会之间的上下互动传播的过程。因此，我们有必要从治理的视角对“对农传播”有个新的认识。所谓“治理”指的是“统治者或管理者通过公共权力的配置和运作，管理公共事务，以支配、影响和调控社会”^[20]。而乡村治理概念的提出反映了西方治理理论在中国的本土化应用，回答了中国乡村社会“谁在治理，何以可能”的问题。乡村治理主要是指运用公共权威对乡村社区进行组织、管理和调控，构建乡村秩序，推动乡村发展。乡村治理是实现农村公共物品合理配置和有效供给的前提，而有效的农村公共物品供给又成为实现乡村治理的有效途径和手段。或许这也是国家近年来一直重视对农传播的本意之所在。

中国乡村治理结构历经传统社会的“县政绅治”模式、新中国成立初的“乡（村）政权”模式、人民公社时期的“政社合一”模式和改革开放后的“乡政村治”模式等阶段的历史变迁。当前新农村建设时期，中国乡村治理结构将迎来一次全新的嬗变，由“单中心治理”模式走向“多中心治理”模式，以实现乡村社会的“善治”。^[21]而西方治理理论的核心问题就是由权力唯一中心向权力的多中心转移，由此引发主体多元化、结构网络化、过程互动化和方式协调化的诉求，这样在治理的语境下既频繁出现以往政治领域的民主、参与、自主、自治等概念，也大量出现市场领域中耳熟能详的契约、合同、谈判、交换、协商等话语，尤其是“参与”、“谈判”和“协商”。^[22]

由此看来，从治理的逻辑来看，对农传播问题的解决不可能把责任全部推给政府，也不可能指望政府能够解决对农传播过程中各个环节所出现的问题。对于政府这一主体来说，在对农传播方面所能进行的公共政策干预，只是可能的一种解决方式。由于乡村治理的主体可以是多元的，因此对农传播这一公共服务的提供应该是包括各种形式的公共组织（政府的或民间的）和村民个人共同参与来达成乡村传播治理目标、满足乡村公共需求特别是信息化需求，调和相关领域的利益冲突并采取联合行动的过程，并强调村民、政府和各组织之间的互动。

考虑到中国传统的乡村治理结构是以政策制定者为核心的体系，不同主体的互动关系不是以农民为中心，而是以忽视农民利益为代价的对上负责的互动体系。如此治理结构实际上违背了“顾客导向”、“以穷人为核心”的世界治理变革趋势。要改变当前的这种治理结构，首先需要在观念上确立农民在乡村治理结构中的中心地位，并在制度上予以保证，给农民赋予更多的权利。也就是说，需要以“为农民提供公共服务”为制度再设计的根本原则，保障各个主体的相对独立性，最终形成决策者（政府）、服务供给者、民众之间平等协商、自由选择的互动模式，^[23]也就是一种“多中心治理”模式。多中心，并不意味着无中心，政府要在多中心治理中发挥主导作用。“多中心治理”模式的实现，需要一个长期的过程。总体上看，我国的对农传播要逐步形成一个多中心协同治理的格局，政府、市场和社会三种力量协同带动乡村传播与乡村社会的发展。农民、政府、非政府组织、企业、新闻媒体等都是乡村治理的主体和参与者。^[24]只是，在对农传播过程中，不同的主体有着不同的功能和角色定位。

尽管治理理论强调解决对农传播问题的责任不仅仅在国家，政府正在把原先由它独立承担的许多公共责任转移给私营部门和第三部门。而且在这些多元化的治理主体间还存在着广泛的权力依赖关系和合作伙伴关系。然而我们不得不面临的现实是：改革开放后的“乡政村治”模式，部分公共权力从国家向社会回归，乡村治理带有了去国家化的色彩，国家对于农村的直接干预也变得越来越少。再加上农村税费改革和免税以后，我国的乡村治理环境发生了巨大的变化，国家涉农政策也发生了根本性的转变。在乡村组织传播效率低下、村干部与村民之间人际传播受阻、非盈利建构发展不成熟的情况下，后税费时代的对农传播工作的历史重任责无旁贷地落在了大众传媒身上，对大众传媒的依赖愈加明显。大众传播也正在深刻地影响着国家权力在农村的传播，也改变着农村社会的治理模式。