农村法律传播障碍及其改革建议

五、农村法律传播障碍及其改革建议

农村法律意识现代化的程度是中国法治现代化的重要标志，在当前社会主义新农村建设的时代背景下，提高新型农民的法律素质势在必行。经过20多年的普法传播实践，已经构建了比较完整的法律传播体系。农村的信息环境也悄然地发生变化。在J市有线电视逐渐在农民家庭普及，数字电视也在规划中，网络接入也在慢慢增多。在硬件环境上，国家法律传播渠道本应是畅通无阻的。但从调查中我们发现农村地区法律意识虽然有所提高，但整体现状不能做过于乐观的估计，农民法律意识现状仍以“淡漠”为总体特征，对法律的整体认知程度依然不高，现代法律意识所依赖的法治意识、民主意识、权利意识和契约意识发育尚不充分。在此，我们需要思考的是，对农法律传播面临了怎样的传播困境？哪些因素成为了传播渠道中的结构性障碍？今后的对农法律传播如何规避障碍，建立更通畅更活跃的传播渠道？

1.对农传播渠道的障碍

通过调查，我们发现影响农村法律传播的因素主要表现在以下几个方面：

其一，基层虚化的农村社会。

大规模的“民工潮”形成的农村人口结构变迁是对农传播和农村治理不得不面对的问题。大量的农民外出打工，年初即走，年末甚至几年才返乡，农村中只留下老人、妇女、儿童。虽然农村劳动力向非农产业和城镇的流动及就业，对增加农民收入、促进农村结构调整、城市的经济发展和社会的繁荣影响深远。但另一方面，农民的急剧流动，给对农传播和农村治理带来巨大的冲击。在现行社会体制背景下，农民不改变户籍流动到外地务工、经商，甚至定居，成了有权管而管不着，管得着而无权管的边缘人，导致分散流动中的农民很难成为对农传播体系中触手可及的“受众”。而留守农村的不是老就是小，他们大多数文化程度不高，接受法律的愿望和能力都比较低，组织起来也比较困难。因此，农村主要劳动力的大规模迁出，实际上导致对农法律传播传达到农村时，“空寂无人”的农村中无人“消受”。农民受众的“位移”，致使对农法律传播渠道的接受末梢悄然缺失了，对农传播几乎成为“无人收听的电波”。

同时，我们还必须看到，由于当前农村中青壮年、有一定知识水平人员基本都外出打工，农村精英人士的大量外流给社会带来深刻的社会影响，也给对农法律传播带来很大的障碍。流出的中青年劳动力很大一部分是在农村中具有一定影响力的人，是农村中的意见领袖，信息接受和再传播都比较主动而活跃，如果能够发挥他们在法律传播中的人际扩散和二级传播效应，这对农村法律意识的提升和扩散将具有很大的帮助作用。一般来说，在农村生活中信息很难在第一时间到达所有的受众，通常是消息灵、见多识广的人先了解和接受，再由他们人传给他们周围的最普遍的农民，农村意见领袖正是在农村日常生活中自发生长出的一部分人。但是由于他们长期外出打工，他们在农村事务中的“缺位”，造成农村中传播中介节点的缺乏。农村中缺乏具备一定传播素质和条件的人把法律信息转达给村民。农村中农民意见领袖的“缺位”给对农法律传播带来很大的困难，使得其他村民接受信息和解读信息存在着相当大的惰性和困难。“学法中心户”制度试图利用意见领袖扩大法律传播的渗透力，但是较高素质人口的流出是不争的事实，在缺乏真正“意见领袖”参与的情况下，学法中心户制度“虚名之下其实难副”。

其二，组织传播的路径依赖。

组织传播是我国历来公共政策的主要传播渠道，我国20多年的农村普法工作也以运动式普法为主，传播理念上基本沿袭了新中国成立以来的一套宣传方式，呈现出对组织传播深刻的路径依赖。改革开放前的中国社会是一个“总体性社会”，国家几乎垄断着全部重要资源。这种资源不仅包括物质财富，也包括人民生产和发展的机会及信息资源。以这种垄断为基础，国家对几乎全部的社会生活实行者严格而全面的控制。^[30]通过发文件和召开会议，信息和决议通过结构严密的组织网络一层层向下传达，最终几乎可以到达每一个“单位”中的个人。但面对劳动力外流的空心化农村，农民与村干部关系的冷淡疏离，组织传播渠道在基层出现明显的断裂。

从中央到地方有多个层次，虽然各级政府都是代表中央政府行事，但由于各级政府都有自己本级政府的实际情况和自己的利益，不可避免地会产生本位思想，因此科层制的组织传播过程中，由于信息纵向传播的链结点过多，自上而下“千线一针”，信息损耗的情况较为严重，信息横向传播又难以发挥其应有的功能；另一方面缺乏合理科学的考评体系，现有考评体系操作性和可考性很差，重数量，轻质量；重建设，轻管理；重渠道建设，轻传播效果；重上级考核，轻农民参与……可以说，在这种自上而下的压力形势和不科学的考评体系下，农村法律传播被简化为一系列数字，如建成“法制书屋”××个，拥有法律文化广场××个，赠送图书××册，举办广场法律咨询会××场，现场发放材料××份……最终难免存在人员和时间安排分散、内容难落实、存在普法死角盲区、针对性不强、缺少竞争激励机制，致使普法工作成为“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”的一项软任务。

面对农村变化了的媒介环境和社会环境，过于依赖组织传播、传播手段的单一和狭窄是制约对农法律传播的结构性缺陷。惯用的传播渠道与农民倾向接触的媒介渠道之间错在“错轨”，实际上也是作为传播者的国家及其代理人与作为受众的农民的传授流向的断裂，信息流难以对接并到达预期的受众。

其三，负面信源的干扰因素。

社会法治环境中的不良因素是法律传播中的对立信源，不断抵消着法律传播者正向的信息流和观念流。一些执法部门的随意行为造成了农民对法律信仰的缺失，有的执法人员因为自身素质和法律水平的局限，不能依法正确有效地行使行政权力，以权谋私，以言代法，以权压法等现象常有发生，有的甚至违法乱纪、贪污受贿、司法腐败、伤害人民群众的利益等等，使广大农民产生权大于法的认识，认为学法无用。职能部门不依法办事、司法腐败、执法不公等情况是损害法律威严、危机社会对法律信任的重要社会问题，给农村法律传播带来深刻的消极影响，严重挫伤了农民学法的动力和信心。

农民对法律传播参与的冷漠，也是因为执法部门等不严格执法甚至徇私枉法造成的长久印象。访谈中很多村民虽然对法律略有所知，有些人因为常常关注新闻和法制节目所以法律意识相对较强，但普遍对法律的公正性和有效性缺乏信心。如一位村民在谈到拆迁问题时，说：“法律管什么用，被媒体曝光了可能有用，非得按法律办事，只要曝光不出来，谁按法律办事啊？”在其心目中，法律的公正是舆论压力下才会出现的少数情况，做出如此悲观的判断可见其对法律的不信任。在现实生活中，特别是征地、拆迁和环境污染等问题上地方政府的某些粗暴做法给村民留下非常深刻的负面印象；政府在征地、拆迁等敏感事件中游走于法律边缘的做法，在乡土社会中可能大大抹杀了几十年农村普法宣传的成果，访谈中不止一位村民表达了这样的观点：“法律没什么用，政府都不按法律办事，最后法律就是来管良民的。”

如果不能排除这些“负面信源”，违法行为难以制止，公民权益难以保护，那么农村公众就会由此失去对法律的信任。即使有完善的普法渠道，也难以建立法律权威，也不能内化为对法律的崇仰和信赖。而没有法律信仰的农村法律传播，将只是在做耗资不菲、不断重复的无用功。

其四，传受双方的主观因素。

对法律的淡漠情绪既是法律传播不到位的表现，也是影响法律传播继续进行的重大观念障碍，对传播者和受众而言都是如此。传播主体方面，有的干部将对农民的法律教育和法律信息传播仅仅视为一种“治理术”，让老百姓规规矩矩的。一旦农民法律意识觉醒维护自己权益，反而觉得农民“太匪气，学了法反而不好管”，自然普法内容偏向惩戒，普法的积极性不高。也有的干部在传统政绩观的影响下，只将视线放在经济建设和GDP上，而对无形的长期的法律传播工作等闲视之、消极应付。现有的农村法律传播完全是政府推进型的，如同有学者提出的，政府推进型法治最大的弊端在于容易缺乏持久的动力。^[31]现代性的国家法律对于乡村社会而言，根本上是就是由国家力量强制推行的，如果传播主体推进的决心和动力减退，那么很容易导致整个普法规划的半途夭折。

受众方面，农民缺乏积极参与的热情。随着经济发展，越来越多的人外出务工，因而生活中心转向村庄之外，对农村开展的各种法律传播活动兴趣寥寥，而且农民越来越看重经济效益，并将此作为看问题、办事情的惯用标准，对那些费时费力而短期难以见到直接物质益处的法律传播活动，通常持回避、被动甚至冷漠的态度。另外，经过改革开放30多年的变迁，农民的法律需求已经大大超越了国家在农村开展的法律下乡所能提供的信息。农民获取法律信息、服务的渠道不再由村干部垄断或充当唯一的权威，国家在农村开展的法律传播活动也难以吸引农民的认同。

这其中，我们又必须重视电视对农村社会的深层影响。一方面，农民通过电视可以了解国家的政策和法律，扩大了国家法律传播对农民的接触度，增强了涵化效果；但另一方面，农民自己从电视等媒体上获得了抗衡某些村干部的信息隐瞒和决策专断的渠道，上级政府的政策、准确的法律规定以大众传播的模式直接向农民受众传递。村民与基层干部之间、村民与村民之间基于不同的利益角度对这些“直达”的信息做出的不同解释，可能使得意见分歧越来越大。这一方面削弱了基层组织的权威，增加了基层政权采取作为的难度；另一方面也对基层法律现实的失望也耗损了农民的法律信仰和法律情感。

另外，目前中国的成文法提供的法律知识更多地适应工商社会和都市生活的，是符合现代城市生活规则的，套用在农村生活上多多少少存在大而化之、适用不良的情况，农村生活受到农业生产和农村生活条件、社会组织形态的限制，其需要的法律知识与城市居民必然有很大不同。正如苏力所言：“农民需要的法律救济往往格外具体，细致，往往具有地方性色彩，并且一定是要对方当事人有能力履行或是司法机关有能力执行的。”这一制度性适用不良也深刻抑制了农民对法律的需求和热情。

除了这些客观性障碍，当然还存在许多更加具体的问题。比如受传统宣传思路影响，常常出现不注意传播技巧造成的内容枯燥、形式单一、缺乏说服力；单向封闭的传播渠道，导致受众意见无法向上反馈，缺少双向交流互动空间；农民普遍较低的文化程度影响着对传播内容的接受和理解；等等。正如学者苏力所言：“如果不是生活在这样的环境中，你无法感受到司法要进入农村乡土的社会的难处。这种难处不仅仅是一个知识、一种观念的问题，甚至不是钱的问题，它涉及到社会的全面的重新组织、结构和整合……关系到像门牌号码、街道区划这样的事，关系到诸如公路网络或电话或其他通讯方式的变革，法治的话语机制必须依赖的一系列非常具体的非话语的机制。”^[32]殊不知针对农村的法律传播是在偏离理想状态的真实乡土背景下运行的。

2.改善农村法律传播的建议

我们以哈罗德・拉斯韦尔（HaroldLasswell）的“5W”模式来衡量农村法律传播，可以看出：目前政府推进型的农村法律传播在传播者、传播渠道、传播内容和受众这四个环节上都存在或多或少的障碍，传播效果难以达到普法规划的期望。

但是农村社会的发展、国家的基层治理等具有时间紧迫性的社会需要，决定了我们不得不走上政府推进型的法治道路，放任自为、缓慢进化的社会演进模式代价沉重。一方面，国家力量需要“通过‘普法’、‘送法下乡’以及‘社会秩序的综合治理’这样的话语体系的‘动员’而使其获得自身行政上的合法性”^[33]。一方面，复杂变化中的农村环境需要国家法律的参与来提供社会秩序的规范和约束。因此，在现阶段，有必要检视现有对农法律传播渠道的效果和效率，摆脱传统宣传模式的路径依赖，对有限的普法人力、资金、渠道等资源进行合理布局和调配，不断提高对农法律传播水平，优化传播效果，以满足农民群众的法律信息需求。我们对改善农村的法律传播服务尝试提出以下建议：

其一，合理布局传播渠道。

我们的调查显示，现有的农村传播体系基本是这样的格局：核心的传播渠道是组织传播，但以会议、发文、培训为主要方式的组织传播渠道在农村中出现传受双方的严重断裂，信息难以通达，反而是以电视为主的大众媒介起到了潜移默化的传播效果，网络、手机等新媒体在农村逐渐增多，是农村法律传播的新空间。以学法中心户、村聘法律顾问等深入农村肌理的二级传播渠道，存在知晓率低、有名无实等问题。法律诉讼、咨询、法律援助、人民调解等涉法活动中的人际传播，直面受众，虽然接触面微小但胜在传播效果。

同时，通过调查我们还发现农民的法律意识仍很模糊，对法律的信仰和信任并未建立。但我们认为目前运动式的各种普法尽管表面上看效果不大，却可能起到“润物细无声”式的作用，在乡间访谈期间确实能感受到法律正逐渐走向村民的日常生活。或许我们可以用这句话来解释：“取法其上得乎中，取法其中得乎下。”也许没有国家持续地向乡土社会灌输系统的、甚至是稍微过量的现代法治知识，乡土社会的法制现状将比现在更差。一切都在逐渐变化之中，不能过于乐观，但一味悲观也不足取。

毕竟国家和政府每年用于农村普法的资源是有限的，好钢用在刀刃上，法律传播者要根据受传者的这种主动性、自觉性调整传播手段与技术，以求达到最佳的传播效果。因此，我们有必要参照农民的法律需求和他们获取信息的途径偏好，对有限的普法人力、资金、渠道等资源进行合理布局和调配，检视现有传播渠道的效果和效率，摆脱传统宣传模式的路径依赖，因地制宜、因时制宜，为变化了的农村社会开辟适宜的传播渠道。

第一，适度收缩组织传播的范围。

将法律知识培训会、学法课堂、法律宣讲团等组织传播范围收缩，受众限制在组织内部，把易于组织并且在农村法治作用重大的村镇干部、村能人作为核心受众，定期定点开展法律培训活动，着重提高与农民密切接触的村干部、村能人的法律素质，而不是干部、农民“眉毛胡子一把抓”却什么也抓不住。

第二，克制片面重视基础设施建设的热情。

法治文化广场、法治文化一条街等普法基础设施，耗资巨大但往往有名无实，性价比较低。建议不必盲目追求基础设施的形式新颖和数量规模，将这部分资金和人力节省下来，投入到法治电视节目制作、手机普法项目开发等等传播效果更可期待的渠道上来。对于已经建成的法律书屋等设施，需要增加在村民中的宣传推广，改善管理服务，方便农村群众查找借阅图书，并逐步增加图书藏量。建议以农村学生为切入点，培养其在村级书屋借阅图书、看书学习的习惯等，并逐渐将法律书屋等变成一个简易朴素的文化中心，吸引更多村民加入。

第三，设置少而精的宣传园地。

普法宣传栏、宣传标语等等虽然能一定程度上营造学法氛围，但是在现有的媒介环境下，广播电视、网络、手机短信等传播手段信息量更大，接受更便捷，效果也更明显，特别是在J市这样经济相对发达的地区，农村留守人员相对较少，关注宣传栏、墙体标语口号的人也就相对较少，采用其他方式获取信息的人相对较多。因此在村庄一级可以适当减少在宣传栏、口号标语、法律戗牌上的投入，只需在人口密集的城镇、主干道两侧、群众聚集活动地点等附近配置一些即可，收缩分布范围的同时必须改进现有宣传栏、标牌的内容风格，尽量做到更新及时、内容新颖、语言通俗、“三贴近”（贴近群众、贴近生活、贴近实际），发挥在人口密集区域少而精的传播效果。

第四，法律传播的服务化。

人际传播虽是一种古老的法律信息传播方式，但在广大农村却有相当的市场。引导公民接触庭审、调解、维权等法治运行的各个环节，强化和规范各种法律服务，把庭审、法律援助、法律咨询、纠纷调解的过程都作为普及法律知识、增强法律意识的过程，解决法律信息、法律信仰“入耳、入脑、入心”的问题。针对农村基层法律服务中存在的数量不足、素质不高、管理不规范的问题，建议科学地给农村基层法律服务机构进行业务规范，并以此为标准对从业人员进行素质培训，建立行业协会，加强行业管理，实现农村基层法律服务的规范化，充分发挥其在人际法律传播中的作用。提纯普法志愿者、学法中心户，不注重完成指标与量化考核，力争对其中真正的意见领袖进行一定的激励措施，提高其学法和传播法律的积极性，通过他们在私下聊天、日常沟通等为主的人际传播，使法治观念间接地辐射给其他村民。另外，注意对核心意见领袖的法律培训，提高他们的法律素质，以免在误读和遗忘等情况下降将“大道消息”变成了“小道消息”，把带有偏差的法律信息继续向下一个接收者传播下去。

第五，利用家庭传播促进文化反哺。

在急速的变迁时代所发生的年长一代向年轻一代进行文化吸收的过程被称为“文化反哺”，在现在农村中“文化反哺”现象非常明显。对于对农法律传播而言，青年一代思维开放灵活，传播障碍较小，因此政府可以将青年群体作为农村法律传播的突破口，将农村青年学生、年轻务工人员等对现代法律体系的排异性低的群体作为普法重点对象，发挥他们在法律知识、价值观念、生活方式等各个方面对年长者的影响，开辟家庭传播的渠道。特别是农村学校的学生人数多，有固定、集中的学习场所，有专业教师，充分利用好这一有利条件，通过对在校学生的法制教育辐射带动家长。这样既抓住了在校学生的法治教育，也发挥了在家庭、乡村中的辐射作用，可以提高法律传播的覆盖率和效果。

其二，净化农村法治环境。

法制宣传教育仅仅靠说教、灌输来培育农村公民的法律意识和法治精神是不够的，要让人们从法律实践活动中体验法治精神。依法行政、公正司法、规范执法是最好的法治教育，也是效果最好的法律传播方式之一。

提高行政、执法者、司法者的素质，完善监督机制，规范行政、执法、司法程序，杜绝徇私枉法、违法执法、贪污腐败等现象，通过政府的法治规范，引导农民树立法律权威是当务之急。特别是对那些直接与农民接触的一线工作者而言，只有用其行动向农民证明法律是公正的，可信赖的，是维护农民利益的，普通农民群众才会产生对法律的信任感，并最终树立自己的法律信仰。一次良好的公正的法律事件本身是最好的法律宣传教育，而且效果远远胜过百次空洞的说教。当然，农村法治氛围的养成仅仅靠法制宣传、人民调解、法律援助、法律服务等相关部门是不够，理想上来说，这需要整个行政系统和法律系统的完全参与。在组织形式上，要注意发动具体与农民打交道的司法、执法部门的力量，让其工作人员深刻认识到“办好一案，胜讲十堂法律课”的朴素道理，以公正的处理方式与结果赢得农民对法律的认同。政府部门也要做好依法治理的榜样，特别是在拆迁改造、土地征用、招商引资等涉及群众切身利益的敏感工作时，自身一定要依法办事，避免粗暴行政和随意行政。“法律权威的确立，最生动最有说服力的是公民自身受到法律的关怀。”^[34]民众对法律的信仰，有赖于对法律社会效果的亲身感受，亲身感受到法律的力量和温暖后，才能对法律树立信仰。

其三，提高农民媒介素养。

我们不要为农村普法传播设定太高的目标，并且当该目标无法实现时，就归因于农民文化素质低。事实上，对农法律传播的目的并不是让每个人都有必要成为“法律人”。而且农民的法律需求是多种多样，详细而具体的，现有的法律传播体系当然不可能每部法律都面面俱到的均衡传播，受条件的限制，现在农民的法律信息需求还难以得到制度化的满足。因此有必要提供适当的培训来提高农民的媒介素养，变“授之以鱼”为“授之以渔”。

1992年美国传媒素养研究中心将媒介素养定义为：人们面对传媒信息时的选择能力、理解能力、质疑能力、评估能力、创造和制作能力以及思辨性回应能力。随着时代的发展，媒介素养的内涵也随之延伸，它包括人们合理利用媒介传播信息为个人、社会发展所用的能力。较高的媒介素质要求人们能用独立的、批判的眼光看待媒介内容，能建设性地使用媒介的能力。对于农民来说，我们至少要保证农民掌握对媒介工具的操控能力，能够找到可接触的媒介，掌握媒介的使用方法来获取自己需要的各种信息。

具体到法律传播中，就是让农民掌握恰当的方法，知道去哪里能够获得自己需求的具体法律规定和进一步的法律服务。比如，给村民介绍法律书屋借还书籍方法；发放法律服务所、乡镇司法所、村聘法律顾问的联系卡；向农民推荐介绍常用法律法规书籍、报纸杂志和网站；对村民进行网络基本操作培训，帮助农民掌握网络搜索查询技巧、法治电视节目在线收看方法、网络发帖方法等等。只要农民对自身的权利和义务有所了解，并且当发生纠纷时，能够有意识地收集和保存证据，知道能够去哪里寻找自己需要的法律信息和法律服务，在必要的情况下不排斥通过法律途径来解决纠纷，就已经足够了。

其四，引入社会传播力量。

浩大的普法运动中，实际上存在着一个“国家悖论”。国家悖论指的是：一方面要求用法律来限制国家权力，同时又把实现法治的希望寄托在国家身上。梁漱溟在就曾指出：“中国的发展要靠乡村建设运动，培养乡村的力量，促进组织，形成自治，认为‘新制度之运用实有资源与新习惯’，倡导通过教育和训练，让人民养成政治新习惯。”^[35]我国20世纪80年代农村经济改革中的许多创举，包括土地承包制度、多种经营的经济形式等，都是民间社会极富创造性的制度创新，足可以显示农民对于某种自我组织和自我管理的经验并不陌生。因此，农村法律传播中可以引入“社会”的维度。

在中国农业大学2008年开展的中国贫苦地区农村法律服务调查中曾经在A省M县Y村发现一种农民自发组成的普法协会，会长是一位退伍军人，协会定期开展内部学习交流，邀请专家做法律讲座，还曾经带领村民罢交镇上的乱收费，通过对法律和政策的了解规范村干部的行为。^[36]我们在J市的调查中没有发现类似的组织，但是不妨对农村乡土社会内生力量抱有开放的心态，鼓励其生发和成长。例如鼓励乡村法律志愿者、民间法律代理人、乡村法律精英、NGO团体、大学等第三方机构的活动，甚至给予资金、人力、物力和政策上的扶持。

毕竟“仅仅依靠国家（政府）的善意和努力，而缺少社会结构的改变，没有社会中农民阶层和组织的成长”^[37]，现代法律意识的普及是很难实现的，也就是说，农民的法律意识培养不能单单依靠法律文本和政府对普法的重视，它还涉及整个农村社会结构和社会力量的变迁，例如农村主力劳动力涌入城市，嵌入都市工商生活中，相对而言与规范工商都市生活的现代法律体系的隔膜将相应减少，而且对城市经济生活的参与将锻炼其法律思维和法律能力，不自觉地将契约意识、公平意识等内化为自己的观念，返乡后其城市生活经验也可能会影响他及家人、朋友的观念。也就是说，整个农村社会结构和社会力量的变迁可能为农村法律传播局势带来新的变数。