执法不是“执罚”,关键在转变执法观念

执法不是“执罚”,关键在转变执法观念

郭振清

最近,由安徽来京务工人员杜宝良在“同一地点违章百余次被罚万元”事件引发的交警执法争议成为媒体和公众关注的焦点。

按理说,不管当事人是谁,只要他违反了道路交通法规的相关规定,只要交通违法的事实和证据确凿,就应当无条件地接受交管部门的依法处罚,媒体和公众也不应当说三道四。可是,不应当的事情却发生了——我们注意到,几乎所有的媒体声音都是持质疑或者批评意见的。事实上,早在此前一段时间,自从交管部门加大“暗中执法”力度以来,由此所产生的争议就一直没有停息过。只不过此次的“杜宝良”事件极具典型性而已。

那么,交警严格执法、处罚交通违法的行为因何争议如此巨大呢?

纵观媒体和公众的意见,其质疑争议的理由主要有三点:一是多达105次的处罚行为有悖于行政处罚法的目的。因为行政处罚的目的不是为了罚款,而是维护交通安全秩序,制止交通违法行为的发生。当司机交通违法至十次、几十次的时候,交管部门应该提醒或警告司机,避免违法次数继续增加或由此导致严重交通事故。二是105次的处罚行为有悖于行政处罚法所规定的教育与处罚相结合的原则。当司机违法至一定次数时,执法部门就应当对其进行批评教育,而不能“不教而诛”式地违法多少次就罚他多少次。三是大量使用“电子眼”等手段进行非现场执法的动机让人怀疑——行政执法机关是有义务及时告知当事人违法行为的,而放任相同的违法行为累积多达105次后当事人方才偶然知晓,显然是执法部门没有尽到责任,违章者的知情权得不到保障,执法的公正性自然大打折扣。

然而,此前来自交管部门的回应却是“有根有据”、“义正词严”。有关人士在讲述大力推行“暗中执法”的理由时曾提出:“新交法赋予了交警查处交通违法行为的执法权,非现场执法正是交警行使执法权、查处违法行为的一种方式。为达到严格执法的效果,交管部门有多种手段,其中也包括非现场执法,目的是减少交通违法行为。”“现有的《人民警察法》和《道路交通安全法》对交警的执法方式并没有明确的具体规定,因此交警非现场执法的方式并无不妥。——非现场执法方式的优越性更多地在于其震慑力。”

显然,没有谁对违法事实的客观性和“电子眼”的威力表示怀疑,也很少有人挑战城市交通设施的科学完善与否,争议的焦点仍然在于这种执法方式本身。而在我们看来,之所以产生争议,这种执法方式背后所反映出的其实是一个执法观念问题。这既是当前包括交警部门在内的所有公安执法机关所面临的最突出问题,也是解决争议的关键所在。比如,关于行政执法的目的和手段的理解问题,在许多警察看来,“只要你违章就该罚”、“不罚款怎么执法”是天经地义的“硬道理”,而这种“硬道理”一旦跟所谓的“任务、指标、考核”结合起来就更加得以强化和巩固。再比如,关于“暗中执法”的方式及操作问题,在许多警察看来,自己和当事人间的关系就是一种对立的“猫鼠关系”,“我就是抓坏人的”,“不躲在暗处怎么逮住你”,“违章信息反正已经在网上公布了,查不查是你自己的事”,正是类似这样的一些观念在实际上左右着相当一批警察的执法思维。还有如,关于对执法权的理解问题,尽管交警的执法权是法律所赋予的,可如何执、怎么执“并没有明确的具体规定”,这看上去似乎属于警察自由裁量权的范畴,但是按照“法无授权即当禁止”的现代行政法治原则和理念,在事关百姓切身利益的执法方式选择上至少就应当慎之又慎。

众所周知,“立警为公,执法为民”业已成为全国公安机关努力躬身践行的崭新理念。按照这一理念,就必须防止公安执法行为出现“立警谋利”、“执法等于执罚”的危险倾向,就必须使一些警察头脑中由来已久的错误执法观念来一次深刻的彻底转变。需要指出的是,执法也好,罚款也罢,其本身并不是目的,目的在于加强道路交通秩序管理,最终要维护的是公民的人身财产安全,说到底是为了让人民群众满意。这就需要在执法的手段和执法的效果之间保持一种合理的比例关系,不能只强调手段“管用”而罔顾执法的效果。有权威报道在评论“暗中执法”的效果时就说:“仅就社会秩序而言,把交通执法变成猫逮老鼠,无异于把为数众多的机动车驾驶人员推到了执法的对立面,不利于构建和谐社会。事实上,‘暗中执法’的每一次成果,最直接的表现仍然是罚款。拿杜宝良来说,他必须交罚款10500元、交通违章记分210分。这意味着,起早贪黑、以贩菜谋生的他一年白干了!”

我们当然并非是要全盘否定公安交管部门的执法方式,但“杜宝良现象”所暴露出的“北京交通管理工作上的某些疏漏”绝不可等闲视之!

(人民网2005年6月8日)