建立农村低保制度

建立农村低保制度　促进新农村建设

立足当前，着眼长远，建立农村最低生活保障制度，是解决农村特困群众基本生活问题最关键和最有效的途径，是建设社会主义新农村的重要内容。

一、建立农村低保制度是新农村建设中一项重大而紧迫的任务

中共中央、国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》要求，推进社会主义新农村建设，必须坚持以人为本，着力解决农民生产生活中最迫切的实际问题，解决影响改革发展稳定的主要问题。我省农村经济欠发达，各地自然条件差异很大，自然灾害频繁发生，解决贫困问题，是我省新农村建设的前提。

（一）建立农村最低生活保障制度，是坚持以人为本、使广大农民摆脱贫困的有效途径

据统计部门报告，按照国家确定的绝对贫困标准（年人均纯收入683元以下）统计，2005年底全国农村绝对贫困人口有2365万人，占农村人口的2.5%。我省绝对贫困人口（省定标准675元以下）有149万人，占全省农业人口1989万人的7.5%，其中急需救助的鳏寡孤独和因残疾或丧失劳动能力的常年特困人员有70多万人。此外还有收入在省定标准676元-942元之间的低收入人口355万，占农业人口的17.8%。绝对贫困人口和低收入人口多数生活在自然条件恶劣、偏远落后的地方，虽经多年扶贫开发，但没有从根本上改变贫困落后面貌。其中有些农户或因灾、因病、因子女上学、因残，或因缺乏劳动力、失地等原因导致生活十分困难。他们虽然也得到了各级政府的临时救助和社会捐助，但由于没有建立起保障基本生活的长效机制，温饱问题至今尚未得到解决，这些困难群众迫切要求建立农村最低生活保障制度。

(二)建立农村最低生活保障制度，是统筹城乡发展、构建社会主义和谐社会的重要内容

我国城市居民最低生活保障制度已经实行了10年，到2006年6月，全国城市低保人数已达到2230多万人，我省的最低生活保障人数也已经达到65.64万人，占非农业人口的10.8%，2006年上半年发放资金3亿多元。与城市相比，农村的社会救助状况差距愈加明显。城乡特困群众待遇不平等的状况，不符合统筹城乡发展的要求，直接影响着农村的稳定与和谐。中央提出了工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的方针，建立农村最低生活保障制度，是贯彻这一方针的具体措施，是统筹城乡经济社会协调发展、构建社会主义和谐社会的迫切需要。

(三)建立农村最低生活保障制度，是体现社会主义制度优越性、巩固党在农村执政基础的重大举措

在我们党领导新民主主义革命时期，农民阶级始终是中国革命的主要依靠力量；新中国成立后，广大农村和农民群众为国家的工业化、城市化、现代化建设和改革开放作出了重大牺牲和重要贡献，但事实上，广大农民得到的利益和实惠却很少。从某种意义上讲，国家的经济建设是欠了农村和农民的债的。新中国成立已经50多年，特别是改革开放已有近30年的时间，我国的综合国力有了很大提高，总体上已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段，财政实力明显增强，已经具备从制度上解决农村特困群众温饱问题的能力。

二、从省情出发，积极稳妥地推进全省农村低保制度建设

截至2005年底，全国有13个省区全面实施了农村低保制度，今年又有4个省(自治区)出台文件开始实施这一制度。加上其他省份的试点县，目前实行农村低保制度的县已有1500多个，占有农业人口县市区总数的一半以上。全国已有700多万农村特困人口纳入了保障范围。其余地方农村特困群众生活定期定量救济人数已达120多万人。在我省，农村低保制度建立面临着一些困难和矛盾，由于中央财政和省级财政都没有投入，市县两级财政能投入的资金十分有限，2005年年底前仅有兰州市城关区、嘉峪关市、金昌市金川区、永昌县、酒泉市阿克塞县等5个县区实施农村低保制度，年发放资金133.7万元，保障4780人，人均年补助280元。2006年酒泉市其余6县也开始实施这一制度。武威市从2006年6月开始，在每个县区分别选择财政条件好、中、差的3个乡镇开展了建立农村低保制度试点。已开展农村低保的地方保障标准每人每年在625-1200元之间，共保障3.5万人。没有建立农村低保制度的地方只能通过定期定量救助和临时救助为农村特困群众提供帮助，救助范围有限，救助水平很低。2005年甘肃省农村特困群众临时救助与定期救助共救助78万多人，发放救助金和实物折价2470多万元，每人每年平均补助仅31.5元。其中定期定量救助11.7万人，发放资金1265万元，人均年补助108元。这些钱只能保证这些“不救不活”的特困群众的生存，全省绝对贫困人口的基本生活仍然没有得到有效保障。

鉴于我省东、中、南、西部生活水平差异较大的实际，按照既保障农村困难群众基本生活需要，又考虑地方财政承受能力的原则，我们应该从实际情况出发，分类指导，积极稳妥地推进农村低保制度建设。

一是在有条件的县区，积极推进农村低保制度建设。已建立农村低保制度的地方，要进一步总结经验，完善制度。如果财力困难，可以低标准起步，逐步提高标准，扩大覆盖面，绝不能半途而废，中断保障。建议省财政对这些县区适当给予补助。

二是在条件暂不具备的县区，努力推进农村特困群众生活定期定量救助，把临时性的救助变为经常性的救助。在此基础上，逐步提高救助标准，向低保制度过渡。

三是在目前经济条件特别困难的县区，切实搞好特困群众生活临时救济工作，使贫困群众的基本生活得到保障。要建立各级财政分级负责、省级财政为主的资金投入机制，省级财政加大对贫困地区的扶持力度，同时鼓励社会组织、慈善机构和个人力量提供捐赠和资助，尽快在全省建立农村低保制度。

三、我省建立农村低保制度需要研究和解决的问题

(一)总结试点经验，加快推进步伐

我省实行农村低保制度的县区已达到11个，定期定量救助工作也已经带有低保的性质，建立农村低保制度已经具备了一定的基础。要进一步坚定信心，提高认识，加强领导，积极推进。民政部门要加强调查研究，认真总结试点经验，特别要总结兰州市城关区、金昌市金川区、永昌县、嘉峪关市、阿克塞哈萨克族自治县5县区(市)几年来的农村低保实践经验，研究农村低保标准的确定、家庭收入的核实、保障资金的筹措与发放等重点环节的工作，妥善处理工作中出现的矛盾和问题，进一步健全农村低保制度。

(二)要明确推动农村低保的基本原则

一是财政投入为主，保障基本生活的原则。保障资金由各级财政分级负担，社会捐助为辅，鼓励劳动自救。低保只解决维持困难群众吃、穿、住等最基本的日常生活所需，适当考虑照明、取暖及未成年人义务教育等费用。二是因地制宜，分步推进的原则。加强分类指导，已建立低保制度的地方要总结经验，积极向条件较好的地方延伸，条件不成熟的地方要搞好定期定量救助和临时救助。三是立足各地实际，合理确定标准的原则。建制初期可低标准起步，各县区的标准可以根据经济状况有所区别。四是坚持属地管理、动态管理和分类施保的原则。

(三)坚持财政分级负责，建立稳定长效和逐步增长的筹资机制

农村低保是农村社会保障体系建设的重要组成部分，必须坚持财政投入为主。在中央财政没有投入的情况下，如果要全面推开农村低保工作，所需资金只能由省、市、县三级财政分担。我们初步测算，如果全省农村低保人数按150万人计算，参照绝对贫困线标准，全省农村低保平均标准确定在每月60元(每年720元)左右，月人均补差约为30元(每年360元)，则全年需低保资金5.4亿元。如果分步实施，在建制初期低标准起步，先保障75万人，年人均补差按240元计算，则全省年需资金1.8亿元。因此我们建议各级党委、政府督促民政、财政部门搞好调研，摸清底数，为尽早推行这一制度做好准备。

(四)建立工作机构和队伍，落实工作经费

目前全省基层社会救助工作力量普遍薄弱，县以下特别是农村乡镇工作力量严重不足，不能适应社会救助工作的需要。建议我省各地学习借鉴延安市在乡镇设立民政办公室（站）的经验，充分利用乡镇撤并的富余人员，尽快解决县乡低保机构的编制和人员问题，充实农村低保工作力量，落实专职工作人员。农村低保要与城市低保统筹规划，统一安排，提高整体工作效率。各级财政要按低保范围和资金量及时足额安排工作经费，保证低保工作的开展。

(五)建立低保责任制，严格工作目标考核

建议各级人民政府把农村低保工作纳入当地经济和社会事业发展的整体规划，作为社会主义新农村建设和社会保障制度建设的重要内容，列入政府年度《工作目标管理责任书》进行严格考核，确保农村低保工作落到实处。

载2006年省委宣传部《建设社会主义新农村探索与思考》