政治信息传播机构及传播控制

时间：2023-04-28 百科知识版权反馈

【摘要】：拉斯韦尔是传播学的奠基人之一，也是出色的政治学家。在这一理论中，政治信息的传播者作为信息的生产者和传输中心被赋予至高无上的权利。随着传播理论的不断发展，拉斯韦尔这一理论的缺陷不断凸显，但是作为早期的理论，仍然对政治传播起着重要的推动作用。想要有效地实现政治信息的传播，必须建立和优化组织架构。报业集团实行的是社委会领导下的编委会和董事会负责制。

拉斯韦尔是传播学的奠基人之一，也是出色的政治学家。他的传播过程理论也是对政治传播过程的最早阐释。在这一理论中，政治信息的传播者作为信息的生产者和传输中心被赋予至高无上的权利。他们是信息的“输出源”，也是信息的控制者。随着传播理论的不断发展，拉斯韦尔这一理论的缺陷不断凸显，但是作为早期的理论，仍然对政治传播起着重要的推动作用。

3.3.1　大众传媒的组织架构

3.3.1.1　我国传媒的组织架构

组织架构是大众传媒实现良好运作的基础，是媒介为了实现包括政治信息在内的各种各样信息的传播而将各种人员，按照特定的宗旨和目标组合成的有效有序的传播系统，它的主要目的是用最短的时间掌握最多的受众，以最少的消耗产出最大的效能。想要有效地实现政治信息的传播，必须建立和优化组织架构。

在我国，大众传媒是党和政府的耳目喉舌，党中央和地方各级党委是媒介的最高决策机关，同时，中宣部和各级党委宣传部具体领导各级媒介组织。我国的特殊国情决定了中国媒介的组织架构具有鲜明的特点，以报社为例，我国媒介发展的三个阶段和三种有代表性的组织架构为:

一是编委会领导下的总编辑负责制。

在计划经济时期，我国的媒介属于计划经济范畴，不从事经济活动，媒介的组织架构的目的是顺利贯彻党的宣传政策，媒介的主要模式为编委会领导下的总编辑负责制。如下图所示:

在这种组织架构中，法人代表是总编辑，负责召集编辑会议，具体组织实施编委会的决策，主持媒介的日常事务。通常，总编辑受党的组织部门委派，受党委授权管理媒介。媒介各种事务的最高决策机构是编委会，总编辑编委会是媒介的最高集体行政首长，总编辑充当召集人的角色。在这种组织架构中，总编辑和编委会直接受到党的组织部门的领导，有着巨大的权力，这样对宣传党的路线、方针和政策就有着得天独厚的优势，有利于政治信息的有效传播。而它存在的缺陷是:因为它无限制地扩大了报社的政治功能，无视它的经济属性和产业功能，也忽略了传播媒介政治属性和经济属性的双重属性以及二者的紧密关系，因此不利于媒介舆论功能的发挥和政治信息的传播。但是这种组织架构却被一直沿用了下来，现在在很多报社依然采用这种组织架构。

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计划经济时期的媒介组织架构简图

二是社长领导下的总编辑、总经理负责制。

1978年，我国开始实行改革开放，一些媒介也开始对其组织架构进行改革，开始实行“事业单位、企业管理”的方针。其中，比较成功的组织架构是首先在广东形成的社长领导下的总编辑和总经理分工负责制。如下图所示:

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社长领导下的媒介组织架构图

在这种组织架构中，报社的最高行政首长是社长，负责总揽全局，主要是抓宣传导向，把握经营方向。报纸的编辑方针、报道计划、具体编采业务的组织和实施由总编辑和编委负责。总经理则负责经营管理部门，开展经营活动。这种组织架构的优势是使编辑业务和经营业务分离，编辑人员、经营人员、行政后勤人员责任分明，也有利于加强经营活动。可以保障报社的资金充裕，这样能更好地传播政治信息，做好党的方针、政策的宣传。

三是社委会领导下的编委会和董事会负责制。

报业集团作为我国媒介运行的新体制，伴随着是我国社会主义市场经济体制的确立及不断发展应运而生的。报业集团实行的是社委会领导下的编委会和董事会负责制。以南方报业集团为例，它的决策机构是社委会、董事会，下设的编辑委员会负责办好南方日报系列报刊，经济工作委员会则负责全集团的经营活动。通过这种方式，可以不断扩大报业集团的规模，提高报业集团的经济效益。同时，社会效益也取得了很大的成绩，很好地实现了党的政治信息的传播，达到了经济效益和社会效益的双丰收。

3.3.1.2　媒介微观管理的主要内容

(1)生产管理媒介的微观管理，指的是与媒介产品制造密切相关的各项管理工作，如媒介的采编业务，报纸的印刷，广播电视节目的制作与播出等。它涉及媒介生产、销售的全过程。其关键在于:①缩短时间并在限期内完成，以适应媒介产品寿命极短的特点;②控制流程作业，以降低成本，提高效率，增加盈利。而生产管理则主要包括采编业务管理、报刊的印务管理和广播电视节目的制作和播出管理三种。^[8]

(2)媒介人力资源的管理，就是媒介对人力资源实施计划、组织、利用、开发和调配的控制过程和方法，其目的在于调动每一个人的工作潜能，发挥每个人最大的创造能力。在媒介的人力资源管理中，应当注意的方面有:首先，要能位对应，即要按照不同人的能力和水平，分配不用的岗位量才而用，人尽其才;其次，要注意人才的优势互补，根据不同人的特长，相互配合，达到员工特质的互补效应，实现员工才能、知识、性格等各因素之间的互补，使人力资源的结构优化，这样才能形成媒介组织的竞争优势，提高整个机构的工作效率;在这一过程中，还要允许人才的合理流动，根据每个人的发展潜力，用发展的眼光，使人才在动态中找到适合于自身发展的位置;最后，要注意的是合理奖惩。人事管理最有效的手段之一是赏罚分明，鼓舞先进，鞭策落后的最好做法是奖励业绩优秀的员工，处罚落后的员工。一个组织里严格、公平、公正、公开的赏罚措施，能保持员工旺盛的创造力和精神状态。

(3)财务管理媒介的财务管理，是指媒介对资金的筹措、运用、分配所进行的计划(预算)、控制、决策等活动的管理。财务管理的重心是资金的运作;财务管理的目标是维持良好的财务状况，力求使资金投入获取最大的效益。财务管理的主要内容包括:筹资管理，资金运用管理，成本、费用管理，盈利管理，等等。财务管理应遵循几个原则:依法理财原则，经济核算原则，统一领导和分级管理原则，风险控制原则。

(4)物资和设备管理。媒介物资和设备管理是指媒介对机械设备、燃料动力、原材料等生产资料实施采购、储运、维护、调配和合理使用的控制过程和方法。包括两个方面:对外采购和对内保管。总的原则是:用最少的消耗，获得最佳的效益，包括社会效益和经济效益。

3.3.2　政治信息主体的控制

“控制研究”是传播学理论研究中的重要领域之一，主要考察和分析各种制度因素在传播活动中的作用。它主要包括两个方面:一是考察外部制度对传媒机构及其活动的控制和影响，即社会宏观环境的影响。二是考察传媒机构内部制度对信息的生产、加工和传播活动的制约因素。也有学者研究指出，国家政府在宏观上制定符合自身意志的文化指导思想、发展方针、文化政策，媒介及传播管理者贯彻落实这些方针政策，实际上就是把国家政府的意志渗透到传播当中，从而使政府的意识形态和意志沉淀为文化传播的深层次内涵，成为政府管理意志和意识形态的承载物。就此而言，政治传播学所考察的传播控制的核心要素，也主要在于对处于宏观社会结构中的社会传播，国家和政府如何从制度层面对传播发展进行有效的宏观管理和引导的问题。

对于传播控制研究的具体内容，麦奎尔总结了五种范式:①自由多元的范式。通过媒介市场以及最低程度的国家介入，媒介来行使对社会的义务;②社会责任范式。强调媒介的社会责任远远高于自我的利益;③批判的范式。公众的自我表达被限制，只有抛开主流控制，媒介才具有解放的潜力;④管理的范式。具有信息——技术导向，以管理者和社会精英出发;⑤文化协商的范式。强调社会公众对文化价值的肯定，促进相互了解以达成共识。

传播控制就是国家和政府通过体制化手段，对传播资源的所有权、接近权，信息的传播权和使用权，传播的社会结构、传播的发展导向等问题所实施的有效的控制管理和调控。这里所说的传播控制，主要包含三层含义:一是对传播信息的所有和使用权利;二是控制手段，主要通过社会宏观的体制的建立;三是控制的目标，主要在于建构完善的传播网络，从而实现社会整合，构建和谐公平的媒介发展生态。传播控制的主要目的在于实现社会传播的公平和公正发展。

政治信息传播的过程实际上就是政治政策的传播过程，因此这个过程也就会受到政策制定主体的监督和控制。又因为大众传媒在政治信息传播中所起的重要作用和占有的关键地位，所以政治信息传播的控制主要还是对大众传播媒介的控制。

在一个国家内，政治决策的主体是一个国家的政党(主要是执政党)和整个国家机关体系，它和一般决策不同，决策主体是政治组织和掌握、行使国家权力的机构;政治决策的对象是关系国家发展的重大问题，涉及经济、政治、文化等各个领域;政治决策的内容主要是国家发展目标和实现目标的具体设想，体现政党和国家机关所确定的阶级意志和国家利益，是一种有组织的政治活动。在现代民主国家，政治决策越来越多地表现为制定公共政策，无论是政府还是参加竞选的党派，都必须提出自己的公共政策主张，以获取公众的支持，并实现政府部门提供公共服务、管理公共事务的职能。政府能力的提高主要体现为政府决策能力和政策执行能力的增强，保证国家可持续发展的重要条件是具有卓越的公共政策制定和执行能力的政府。在政治信息传播过程中，大众传媒的影响主要表现在它可以唤起人们对某一社会问题的关注讨论并推动决策层重视和采取有关措施、制定公共政策，同时，大众传媒通过在公众中形成较为一致的公共舆论，引导人们对公共政策产生一致的认同和意见，这对于推动社会环境的改善和人们公共生活质量的提高有极大作用。通过监测和反映社会现实环境、提供信息、发表观点和意见、塑造领导人媒介形象等途径，大众传媒既可能影响某项公共政策的内容及其出台，也可能影响这些方针能否顺利贯彻执行，并影响决策者(个人和组织)的公众形象和政治命运。作为政治信息传播过程中的一个主要工具和国家政治宣传的重要工具和阵地，大众传媒面向广大民众，具有传播信息、引导舆论、监视环境、协调社会行为、延续文化规范等作用，对于人们的思想和行为有着重要的影响。^[9]

由于大众传媒在统一受众的思想观念、价值取向和行为规范所发挥的重要作用，所以如何掌控利用大众传媒为国家利益服务就成为各国政府十分重视的问题。大众传媒是社会中的一个子系统，与社会是不可分割的相关体，因此国家制度必然在某种程度上对该媒介加以管制和控制。那种认为媒介是独立的力量，能够随意影响和塑造社会的老看法已经过时。任何社会对它的传播机构所施加的控制都加入了这个社会的信仰和价值观，因而不同政治制度的国家，在政治信息传播过程中对大众传媒的控制方式和力度也就不会一样。但是有一点却是一致的，那就是媒介都是控制在一定社会团体的手中的，特别是统治阶级的手中。

3.3.3　西方与中国的政治传播控制

3.3.3.1　西方国家对传播媒介的软性调控和硬性调控

在西方国家，对传播媒介调控分为的软性调控和硬性调控两种手段。

软性调控手段主要包括政府控制手段和发布、透露信息的手段。在政府控制手段中，政府控制着较大的公关网络和公务信息。比如，在美国，联邦政府和州政府都由庞大的官僚机构组成，它们均设有公共关系机构，来为自己树立良好的政治形象。新闻信息传播的唯一来源是国务院、国防部新闻发布会、记者招待会，政府通过控制新闻信息的源头，把大众传播媒介牢牢控制在自己手中，从而控制了整个政治信息传播的过程。发布、透露信息的手段主要包括总统广播电视讲话;由总统、国务卿、国会议员等举办的记者招待会;由白宫新闻秘书和政府各部发言人等主持的新闻发布会;总统和高级官员单独会见记者，提供给这些背景的记者发表独家新闻的机会。

硬性调控主要是指依靠行政、法律手段实行强制性控制。主要手段有法律手段、战时新闻检查制度、保密制度。通过新闻法规对大众媒介进行调控的法律手段是世界上大多数国家对媒介进行管理采取的形式。这里的新闻法规，指调查媒介一切活动的法律、法令、条例、决定、规范等法律文件的总称。它由国家制定或认可并由国家以强制力保证实施，是国家意志的体现。宪法中关于公民言论、出版自由权利，制裁诽谤、诬陷的条款以及其他法律中有关新闻的适用条款，也都属于新闻法规的范畴。针对新闻活动这一特殊领域专门制定的法律，是新闻法规最集中、最具体的表现。有关新闻活动的专门立法，通过各种法规，强化对传媒自由的限制，严格新闻检查制度和保密制度。战时新闻检查制度是在特殊时期适用的制度，在战时，为了把整个政治信息传播都掌握在自己手中，政府会设立专门机构对传媒实行严格监督、审查和管理。例如，美国政府就设立无线电委员会统一管制电波的频率、频道等，对广播电视节目的内容和运作进行严格控制。对信息传播的控制在战争时期则更为明显。比如，英国军方曾经规定:记者必须服从军队的命令。法国国防部专门规定:只允许军队记者到战区去。在科索沃战争、阿富汗战争以及伊拉克战争中，美国政府都曾规定，一切关于战争的报道必须与白宫、五角大楼的宣传口径保持一致，否则就要“给你颜色看”。当今世界的信息传播秩序存在严重不对称的现象，美国等西方国家控制着大多数的新闻信息。而在战时，这种现象更加严重，少数国家控制世界舆论和当事国人民思维，进而影响其决策和行为价值取向。保密制度是指在西方，政府首脑以行政命令规定某些材料为政府机密，不得公开。总统可以以国家安全或者根据行政特权等理由，拒绝向国会提供某些材料。虽然1966年国会通过的信息自由法案以及1974年通过的补充法案对政府的保密制度和行政特权作了若干限制，但仍规定总统特别命令保密的国防或外交等机密不在限制之列。1971年的“五角大楼文件案”是美国新闻界涉及保密制度的最大事件。

3.3.3.2　中国的政治传播控制

我国尚没有专门的新闻法、出版法、广播电视法及新闻记者法等新闻立法，长期以来党委主管新闻传媒，对政治信息传播进行控制，已形成较为齐全的政策及规定。中国共产党是中国的执政党，一贯坚持对大众传媒的领导。1989年11月28日，江泽民同志在《关于党的新闻工作的几个问题》中指出，“我们国家的报纸、广播、电视是党、政府和人民的喉舌。这既说明了新闻工作的特征，又说明了它在党和国家工作中极其重要的地位和作用”。为此，1981年1月29日，中共中央在《关于当前报刊新闻广播宣传方针的决定》中要求:

①报刊、新闻、广播、电视必须按照十一届三中全会以来党的路线、方针和政策进行宣传。②报刊、新闻、广播、电视要认真进行坚持四个基本原则的宣传。③报刊、新闻、广播、电视要大张旗鼓地宣传建设社会主义的高度精神文明。④报刊、新闻、广播、电视要正确处理表扬批评的关系，要坚持以表扬为主的方针。⑤报刊的文艺作品或评论，广播、电视的文艺节目，有重大的社会影响。一定要坚持为人民服务、为社会主义服务的方针，正确贯彻执行百花齐放、百家争鸣的方针。⑥报刊、新闻、广播、电视是党的舆论机关，要加强组织的纪律性。必须无条件地同中央保持政治上的一致，不允许发表与中央的路线、方针和政策相违背的言论。必须接受和服从党的领导，凡是涉及党的路线、方针、政策以及重大政治性理论问题，对外必须统一于党中央的决定和口径，与党的步调一致，不得各行其是。

1987年3月29日，中共中央在《关于坚决、妥善地做好报纸刊物整顿工作的通知》中要求:

(1)端正新闻、舆论阵地的思想政治方向，首先要把有关报刊及其出版单位整顿好。这是反对资产阶级自由化的一个重要方面，也是保证这场斗争顺利发展的必要条件。

(2)有以下情况的报刊，应该作为重点进行整顿:①长期陆续发表反对四项基本原则、宣传资产阶级自由化言论，错误严重、影响恶劣的报刊。②思想政治不端正，背离四项基本原则，宣传和支持资产阶级自由化观点，宣传极端个人主义、民族虚无主义、反爱国主义，妨碍民族团结，违反外事纪律，而地位重要、影响较广的报刊。③热衷于摘编资产阶级自由化观点及其他错误言论，集中加以传播的文摘报刊。④严重违反中央和国务院主管部门有关办报办刊的规定，不具备办刊条件或根本背离原定办刊宗旨的报刊。⑤宣传性解放、性生活、性心理，格调低劣，内容污浊，有严重社会伦理错误，社会效果很坏的报刊。⑥应予查禁的色情、淫秽、凶杀报刊和各种私自编印、公开出售或秘密出售的非法出版物。

(3)对受到重点整顿的报刊，要根据错误的性质、程度，并考虑其不同的历史地位、影响，还有领导班子、编辑队伍的情况，在认真抓好思想整顿的同时，有领导、有区别地采取切实有效的组织整顿措施。对实际上已经成为宣传资产阶级自由化的阵地，而又没有继续存在必要的报刊，应予停办。对错误比较严重，在群众中造成恶劣影响的报刊，一般应先停刊整顿，视整顿情况再决定是否出版。对政治方向不端正，发表过不少错误言论，但不宜停刊整顿的，应坚决调整领导班子和充实领导人员，边出版边整顿。对根本背离原定办报办刊宗旨，不具备办报办刊条件，社会效果很坏的，要下决心停办或合办一批。

中国共产党对大众传媒的调控，既体现在上述发表的重要文件之中，也有不少历史文件具有一定的调控作用，比如，1948年6月5日，中共中央关于宣传工作中请示与报告制度的决定:决定指出，“为了严格统一党的宣传，在宣传部门中消灭或多或少存在着的无政府状态或无纪律状态，特规定宣传工作中的请示报告制度如下:①各地党报必须执行毛主席所指示的由各地的党的负责人看大样制度，每天或每期党报的大样必须交党委负责人或党委所指定的专人作一次负责的审查，然后复印。②各地党报的社论及编者对于新闻的政治性和政策性的按语与对于读者政治性和政策性问题的答复，必须由党委的一个或几个负责人阅后批准后，才能发表。凡该党委所不能负责答复的问题，应请示上级党委或新华总社，而不应轻率答复。③凡各级党委及其负责人，对于带有全国性或全党性问题的言论，其内容有不同于中央现行政策和指示者，应事前将意见和理由报告中央批准，否则，不能发表。其内容虽同于中央现行政策和指示，但其性质特别重要者，亦应事前向中央请示。其属于地方性局部性的言论，在由县委、市委起直至中央分局止的各级党委之间，均应向上级党委请示”。正是通过以上种种措施，中国政府实现了对政治信息传播的控制，让大众传媒更好地起到政治信息传播中介的作用，更好地为政治信息传播过程服务，从而控制了整个舆论的走向。

3.3.3.3　政治传播控制的转型发展

随着我国步入社会的转型期，中国传媒的发展在转型过程中，也发生了三个方面的转化:从卖方市场转向买方市场，传媒的运作机制从计划配置转向市场调节，受众对传媒的消费能力从被动接受转向主动抉择，这些变化促使我国传媒策略的调整从传者中心时代转向受众中心时代。而且，中国社会发展的必然选择是发展社会主义市场经济，传媒作为一种特殊行业，在产业化的大背景下，最终也要面向市场，面向市场既是面向消费者，也就是要面对受众。在高度市场化的经济大环境下，受众将成为影响传媒生产与发展的决定性因素。因此，集中对受众策略进行分析，是当代中国传媒的发展中十分重要的问题。从受众演变的角度来分析，受众身份则是把握受众的一把钥匙，也是传媒策略调整的重要依据。立足受众的身份变化，考察受众在现实中对媒介的所有权和使用权，是决定受众对信息掌控的根本要素。

传播控制最终体现在制度层面，因此传播控制研究的具体内容是在“市场化”和“国家主义”之间作出正确选择，以建立适合当代国情的传播制度。自由主义的优势是强调个人表达的权利，但却往往忽视了其对社会承担的责任;国家主义强调公共服务，但却忽视满足公众个性化的需求。鉴于此，中国当前传播的发展，应保障社会公众自由表达这一基本权利，传播媒介夜应该多样化，才能有利于社会不同的利益集团的意见表达。值得一提的是，应避免过度的市场化，避免传播媒介为了片面追求利益追逐，而彻底走向低俗化。但是我们始终应坚信的是，传播控制的制度建设，是为了实现传播自由和保障公众的基本权利，而不应该是新闻管制或简单粗暴的新闻检查。

大众传播媒介具有社会公益性和趋利性的双重特征，因此单纯地依靠市场力量，不可能实现有效的调节，传播分化也不会自发地实现传播整合。在这种情况下，要实现传播的社会整合，制度控制盒政策干预就显得十分重要。因此，在媒介发展的制度建设中，国家应该从社会整体利益的要求出发，充分考虑到传播差距、弱势群体、文化边缘化等媒介冲突问题，实现媒介文化对社会的真正救赎，实现社会的协调发展。中国当前媒介发展的首要任务，是要减少传播分化和传播失衡，实现社会的均衡发展，构建社会主义和谐社会，要实现这些目标，就必须加强以传播控制为核心的传播制度建设。

就中国当代社会的大众传播发展的现实看，媒介发展的根本问题是在社会控制层面的传播失衡，表现为市场力量和国家控制的深层矛盾。但是市场运作和政府管制之间并不存在截然对立的矛盾，所以问题的核心是如何在两者之间找到一个平衡点。

综上所述，对于传播控制，我们不能完全依赖市场手段，把大众传媒的发展交给市场去调控，因为如果把传播仅仅抽象为“意见市场”，只借助“看不见的手”去实现传播控制，在我们目前的制度和条件下，很难得到全面实现。因此，我们要坚持以公众服务为主体的传播制度建设，避免由于全面市场化而引起的不利影响，只有这样才能有效调动社会资源，促进传播事业的快速发展。我们一定要清楚地认识到，传播控制是对社会传播的公共意义资源、社会舆论、社会情绪的引导、平衡和调节，而不是简单意义上的新闻管制和新闻检查，其根本内涵在于促进社会的和谐发展和民主化的进程。所以，传播控制应该以积极控制为主，以管制、检查等消极手段为辅;以宏观控制指导下的制度建设为手段，以具体的大众传媒的业务管理的微观空竹为辅。这样，传播控制在当前国情下才能发挥有效的作用。

【延伸阅读】

1.沙莲香.《传播学:以人为主体的图像世界之谜》.中国人民大学出版社，1990.

2.凯瑟琳·霍尔·贾米森.《影响力的互动——新闻，广告，政治与大众媒介》.洪丽，等，译.北京广播学院出版社，2001.

3.程道才.《专业新闻写作概论》.中国广播电视出版社，2002.

4.宋余庆，罗永刚.《信息科学导论》.东南大学出版社，2001.

5.刘华蓉.《大众传媒与政治》.北京大学出版社，2002.

【思考题】

1.怎样理解政治信息的一般传播过程?

2.比较政治信息传播三种模式的异同。

3.简述政治信息的采集技巧。

4.政治信息的编排原则是什么?

5.我国政治信息传播机构的特点是什么?