广告社会监督机制

第四节　广告社会监督机制

除了广告行政管理系统、广告审查制度和广告行业自律制度外，我国还建立起了广告社会监督机制，这四者共同构成了我国广告管理体制的四大支柱。

一、广告社会监督的概念

广告社会监督，又称广告消费者监督，或广告舆论监督。它主要通过广大消费者自发成立的消费者组织，依照国家广告管理的法律、法规对广告进行日常监督，对违法广告和虚假广告向政府广告管理机关进行举报与投诉，并向政府立法机关提出立法请求与建议。其目的在于制止或限制虚假、违法广告对消费者权益的侵害，以维护广大消费者的正当权益，确保广告市场健康有序的发展。

广告社会监督最早肇端于西方的保护消费者运动。从19世纪末期开始，工商企业主为了转嫁经济危机，纷纷用虚假、骗人的广告来推销其滞销货，因而一时间虚假、骗人的广告满天飞，社会上充斥着消费者被骗的伤心之泪和无奈之情。在大量血的教训面前，广大消费者愤怒了，他们纷纷自发组织起来，通过对虚假或骗人广告进行举报与投诉的方式，借助新闻媒介等社会舆论的力量，对其进行曝光，从而限制或制止危害消费者利益的广告出现。在大多数情况下，消费者组织往往通过对广告实行事后监督和为消费者的正当权益向政府职能部门进行申诉，并向政府部门提出立法的请求和建议，这是保护消费者运动的主要方式。20世纪50年代以后，消费者运动在西方发达国家得到普遍发展，并经历一个从自发的消费者维权行为到自觉的有组织的保护消费者运动，从靠政府的行政干预到以法律形式保护消费者利益，从经营者对保护消费者利益的漠视到积极参与的进程。特别是国际消费者联盟组织在1960年的成立，对世界各国保护消费者运动的兴起与开展影响巨大。我国的消费者保护组织和消费者维权活动就是在这种背景下开展起来的。

二、广告社会监督组织及其职能

广告社会监督组织在西方国家属于自发成立的民间性组织，其成立有各种各样的目的，有多种多样的名称，始终扮演着“消费者斗士”的角色，为自身，也为消费者的利益鼓与呼。

(一)我国的广告社会监督组织

我国的广告社会监督组织，主要指中国消费者协会和各地设立的消费者协会(有的称消费者委员会或消费者联合会)。此外，1983年8月在北京成立的全国用户委员会，是我国首家全国性的消费者组织。该委员会由轻工、机械、电子、纺织、交通、铁路、城建、商业、商检、标准、计量、工商行政管理、全国总工会、全国妇联、共青团中央等有关部门负责人组成。其主要任务是:对企业的产品、服务质量，通过市场和用户的反映进行监督，并督促企业执行国家标准，重视商标信誉，促进产品质量和服务的提高，维护用户、消费者的正当利益。

中国消费者协会是经国务院批准，于1984年12月26日在北京成立的。在此之前，1983年5月，河北省新乐县成立的消费者协会是我国第一个县级消费者组织; 1983年9月，广州市成立的消费者委员会是我国第一个城市消费者组织。消费者协会基本上是由工商行政管理、技术监督、进出口检验、物价、卫生等部门及工会、妇联、共青团中央等组织共同发起，经同级人民政府批准建立和民政部门核准登记，具有社会团体法人资格，挂靠在同级工商行政管理局的“官意民办”的消费者组织。根据《中华人民共和国消费者权益保护法》(以下简称《消费者权益保护法》)第31条　的规定:“消费者协会和其他消费者组织是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会团体。”这便是消费者协会的性质和任务。

(二)广告社会监督组织的职能

依照《消费者权益保护法》第32条　的规定，消费者协会应履行下列七项职能:(1)向消费者提供消费信息和咨询服务;(2)参与有关行政部门对商品和服务的监督、检查;(3)就有关消费者合法权益的问题，向有关行政部门反映、查询，提出建议;(4)受理消费者的投诉，并对投诉事项进行调查、调解;(5)投诉事项涉及商品和服务质量问题的，可以提请鉴定部门鉴定，鉴定部门应当告知鉴定结论;(6)就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼;(7)对损害消费者合法权益的行为，通过大众传播媒介予以揭露、批评。

此外，广告社会监督组织还应履行以下职能:其一，对广告进行事后监督，向政府广告管理机关举报、投诉虚假广告和违法广告。与广告行政管理系统对广告的行政管理、广告审查制度对广告进行事前审查和广告行业自律制度对广告行业的自我约束不同，广告社会监督组织的重要职能之一是对广告进行日常监督。我们知道，以消费者为主体的广告受众，有接受真实广告信息的权利，有权对广告所传递信息的真实性、可靠性和合法性进行监督，并把广告监督结果反馈给其代言人——广告社会监督组织，然后经由广告社会监督组织，向政府广告管理机关对虚假广告和违法广告进行举报与投诉。其二，向政府立法机关提出立法的请求与建议。广告社会监督组织与一般广告受众最为接近，与广告实际操作联系最为紧密，这种特殊的身份，使其可以比较容易发现现行广告管理的法律、法规中存在的漏洞和灰色区域，并向政府立法机关提出立法的请求与建议。所以，这也是它的重要职能之一。

三、广告社会监督的特点

与广告行政管理系统、广告审查制度和广告行业自律制度相比，广告社会监督有其自身特点，这些特点包括:

(一)广告社会监督主体的广泛性

广告主的商品或服务必须通过一定的媒体发布出来成为广告信息，才能为广大社会公众所接受，从而产生消费意愿和消费行为;与此同时，一则广告信息一旦发布出来，即意味着已落入社会公众的“汪洋大海”之中，要受到广告受众全方位的监督。这些广告受众即构成广告社会监督的主体，其每一个成员都可以对广告的真实性、合法性进行监督，并向各级广告社会监督组织反馈其监督结果，从而构成一支庞大的广告社会监督大军，故广告社会监督主体具有广泛性的特点。

(二)广告社会监督组织的“官意民办”性

在西方，广告社会监督组织，即各种消费者保护组织，都是自发成立的，完全代表消费者利益，几乎不带任何官方色彩，在社会上扮演着“消费者斗士”的角色。而我国各级消费者协会则更多地带有“官意民办”的性质。这种“官意民办”性质主要表现在:其一，各级消费者协会都是经过同级人民政府批准后成立的，并非消费者完全自发的行为;其二，它成立后挂靠在同级工商行政管理机关，没有独立的地位;其三，它在经费、编制、人员及办公条件等方面需得到同级政府支持，缺乏自主权。由这种“官意民办”性质决定，广告社会监督组织具有二重使命:既要在一定程度上体现官方意志，又要保护广大消费者的合法权益。当然，二者在更多的时候并不相矛盾，而是一致的。

(三)广告社会监督行为的自发性

广告受众依法对广告进行监督并非广告管理机关和广告社会监督组织的指令所致，而是一种完全自发的和自愿的行为，在此过程中，几乎不存在任何的行政命令和行政干预。广告受众这种自发行为主要来自:其一，广告受众对自己接受真实广告信息权利的认识的加强;其二，广告受众对保护自身合法权益的意识的提高。而这一切皆取决于人的素质的提高和广告受众自我保护意识的加强。因此，社会越发展，其文明程度越高，人的素质越好，广告受众的自我保护意识越强，那么他对广告的监督行为也就越自发和越自觉。

(四)广告社会监督结果的无形权威性

广告主发布广告，向社会公众传递商品或服务信息，其目的在于使一般社会公众成为广告受众，使潜在的购买趋势，发展成为现实的购买行为。即要让社会公众接受其广告，并进而购买其商品或使用其服务。但社会公众是否愿意接受其广告信息，是否愿意产生购买欲望和发生购买行为，主动权不在广告主一边，也不在广告公司一边，而是在广告受众一边。而广告信息是否真实，广告主的承诺是否可信，将直接影响广告受众对它的认可与否，并决定其购买愿望和购买行为的产生与否。因此，以广告受众为主的广告社会监督主体对广告的监督结果，具有一种无形的权威性。社会监督结果的这种无形权威性，是广告主、广告公司进行广告创意、构思、设计、制作时所不容忽视的，任何对它的忽视或轻蔑，都将招致严重的后果。

四、广告社会监督的运行机制

简单地说，我国广告社会监督的运行分为三个层次，由下向上，逐层推进，构成一个有机的整体，并自成体系。这三个层次是:广告受众对广告的全方位监督;广告社会监督组织的中枢保障作用;新闻传媒、政府广告管理机关和人民法院对虚假、违法广告及其责任人的曝光、查禁和惩处。

(一)广告受众对广告的全方位监督

每一位能够接触到广告的社会成员，只要其生理和心理没有什么缺陷，都有权对广告进行监督。由于广告社会监督主体队伍庞大，其成员的性别、年龄、出生、兴趣、爱好各不相同，因而其对广告的要求也不尽一致;有人要求内容真实，有人要求形式多样，有人要求创意新颖，有人要求表现独特，有人要求制作精巧，有人要求蕴含深厚，有人要求风格朴实……这许许多多的各不相同和不尽一致，便构成了广告社会监督主体——广告受众对广告的全方位监督。广告中任何违法、虚假的成分都逃脱不了广告受众“雪亮”的眼睛。广告受众这种对广告的全方位监督，构成了广告社会监督的第一个层次，它是广告社会监督的基础。可以这样说，如果没有如此庞大的广告社会监督队伍，以及他们对广告的自觉监督，那么，仅凭数量有限的各级消费者协会，无论其怎样努力工作，都无法完成对纷繁复杂、数量众多的广告的监督。正因为有广告受众对广告全方位监督这样坚实的基础，广告社会监督才得以顺利进行。

(二)广告社会监督组织的中枢保障作用

广告社会监督组织在广告社会监督的运行机制中介于新闻传媒、广告管理机关、人民法院与广告受众之间，处于第二层次。对商品或服务进行社会监督，对消费者的合法权益进行保护，这是由消费者协会的性质所决定的两大任务。与此相应，广告社会监督组织也有两大任务:一是对商品或服务广告进行社会监督，二是保护广告受众接受真实广告信息的权利。为了完成这两大任务，一方面，广告社会监督组织要积极宣传，动员一切可以动员的力量，包括来自个人，或来自企业、事业单位、社会团体及其他组织的力量，对广告进行全方位的社会监督。另一方面，广告受众对虚假、违法广告的举报与投诉，广告社会监督组织有责任与义务向大众传播媒介进行通报，并让新闻传媒对其进行曝光;对情节严重并造成了严重后果的，广告社会监督组织还应向广告管理机关和人民法院提起诉讼。因此，在广告社会监督的运行机制中，广告社会监督组织上接新闻传媒、广告管理机关、人民法院，下连广告受众，起着重要的中枢保障作用，并共同构成一个有机的整体。

(三)新闻传媒、政府广告管理机关、人民法院对虚假、违法广告及其责任人的曝光、查禁和惩处

由广告社会监督组织“官意民办”的特点所决定，其无法独立完成对商品或服务广告进行社会监督和保护广告受众接受真实广告信息的权利这两大任务;在通常情况下，它不得不借助于新闻传媒、政府广告管理机关、人民法院对虚假、违法广告及其责任人的曝光、查禁和惩处。因此，新闻传媒、政府广告管理机关和人民法院对虚假、违法广告的曝光、查禁和惩处，便构成了广告社会监督运行机制的第三层次，也是最高层次。在该层次，对广告受众投诉与举报的虚假、违法广告，最常见的做法是通过一定的社会监督组织，向新闻传媒进行发布，然后再由新闻传媒对其进行曝光，借助社会舆论的力量防止虚假、违法广告的出现和出现后的进一步蔓延。所以，新闻传媒对虚假、违法广告的曝光在广告社会监督中起着至关重要的作用，这种作用在一定程度上是不可替代的。可以这样说，广告社会监督的任务完成与否，在很大程度上取决于新闻传媒对虚假、违法广告的这种舆论监督作用是否发挥出来了。除此而外，政府广告管理机关、人民法院对情节严重并造成了重大伤害的虚假、违法广告的查禁和惩处，也是广告社会监督得以顺利实现的重要保证。当然，这已不是广告社会监督，而是属于广告行政管理的范畴了。