舆论监督和舆论引导

舆论监督和舆论引导两者在新闻真实性方面有着颇为严格的相同之处。对舆情的调查、分析是舆论引导的起点，也是舆论监督的起点。媒体进行舆论引导，必须善待作为引导对象的媒体受众(人民群众)，尊重人民群众的国家主人的身份，尊重其知情权等民主权利；实施舆论监督，则必须善待作为监督行为的主体的受众(人民群众)。两者在体现党的意志方面有着一致性。

新闻媒体既是党和政府的耳目喉舌，也是人民的耳目喉舌；既是社会的眼睛和良心，也是社会的预警雷达。舆论监督既是新闻媒体拥有的重要权利，同时也是新闻媒体必须履行的重要职责，只有切实行使好舆论监督职能，正确引导舆论导向，新闻媒体的“耳目喉舌”“眼睛和良心”以及“预警雷达”的功能才能得到充分的发挥。现代社会是典型的传媒社会，媒体正在全方位地影响政治生活、社会生活、经济生活、文化生活等，媒体舆论监督将成为国家政治生活的常态。

(一)舆论监督

在现实生活中，人们常把新闻界称为舆论界，把新闻媒介称为舆论工具。新闻媒介与舆论相生相伴、互为依托。新闻媒介从舆论中汲取力量，舆论借助新闻媒介作为公开展示力量的舞台。

舆论是在特定的时间空间里，公众对于特定的社会公共事务公开表达的基本一致的意见和态度。民意表达和民众力量显示是舆论的本质特点。正是这一特点，成为舆论巨大力量的源泉。以传媒为载体的舆论监督，既是监督公共权力、遏制权力腐败的“利剑”，同时又堪称保障公民知情权、表达权、参与权、监督权的“盾牌”。倘若说“以法律制约权力”是现代法治国家推崇的重要法治信条，那么“以舆论监督权力”则堪称现代公民社会弘扬的重要民主理念，舆论监督是现代民主政治的重要载体。

舆论针对公共事务，而国家权力是最重要、最大的公共权力，它成为舆论监督和制约的最主要的对象。在我国，社会的民主和法治是最大的政治，而人民代表大会是最高权力机关，人大及其常委会的工作必然受到新闻媒介的关注，引起社会舆论。在建设社会主义民主政治的进程中，人大新闻媒介和人大新闻宣传者，要积极推动人大及其常委会的工作，坚持社会主义公平、正义的法律原则，坚持正确的舆论导向。

历经60年的风雨洗礼、发展实践，新形势下，如何加强社会主义民主政治制度建设，推动人民代表大会制度与时俱进，是时代提出的新课题。从一定意义上讲，舆论监督是公众的知情权、表达权、参与权、监督权经由媒体传播而形成的客观效果。“知情”是舆论监督的前提，“曝光”是舆论监督的关键，“监督”则是“曝光”之后因舆论的传播和受众的共鸣而形成的一种客观效果。舆论监督的本质在于客观和公正地报道事件真相和揭露有关问题，通过“曝光”的形式来满足和维护公众的知情权、表达权、参与权、监督权。传媒的主要职责就是“曝光”，舆论的真正使命就在于充分满足和维护知情权、表达权、参与权、监督权，确保一切公权力在阳光下健康运行。

人大新闻工作者肩负着舆论监督的重要历史使命。因为，人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。舆论的监督和制约，从维护党、国家和人民的共同利益出发，记者如实报道工作实效，就有可能出现两种舆论效果：正面报道对工作起积极促进作用；反面报道对工作起制约作用。

“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”2014年9月5日习近平总书记《在庆祝全国人民代表大会制度成立60周年大会上的讲话》，为人民代表大会制度与时俱进指明了前进方向。他强调，当前和今后一个时期，要着重抓好5个重要环节的工作：加强和改进立法工作、加强和改进法律实施工作、加强和改进监督工作、加强同人大代表和人民群众的联系、加强和改进人大工作。

一是立法工作的舆论制约表现为监督立法过程科学化、民主化和法治化的程度，立法过程是否符合法定程序和规范等，但最主要的是监督立法目的是否维护最广大人民群众的利益。特别是涉及面广、与人民利益密切相关的法律法规，舆论监督作用更加重要，它的制约作用就更加明显。例如，全国人大常委会食品安全法修订过程的一审稿、二审稿都向社会公布。新闻媒介发布新闻：

中国广播网北京2014年12月23日消息(记者侯艳刘乐)据中国之声《新闻和报纸摘要》报道，昨天提交全国人大常委会审议的食品安全法修订草案二审稿，进一步加重对食品安全违法行为的处罚力度。

现行法律及草案一审稿对于食品安全违法行为的处罚仅限于经济处罚，二审稿在提高经济处罚力度的基础上，增加了对相关责任人进行处罚的规定。

全国人大法律委员会副主任委员丛斌向会议汇报修改情况时说:加重对在食品中添加药品等违法行为的处罚，同时，对用非食品原料生产食品等严重违法行为的责任人规定增加拘留的处罚。

严重违法将被拘留的行为还包括:生产营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品；经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类，或者生产经营其制品；经营未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类等……

二是对执法过程和执法结果的监督。执法过程遵从了国家的法律和制度，没有伤害人民群众的权益，执法结果也确实维护和促进了社会公益，那么是正确的，社会舆论应给予及时肯定和促进。如果执法与立法目的相违背，执法过程中出现了危害公共利益的现象，舆论则及时发出警告和呼吁引起上级有关部门的重视，促使其纠正错误、弥补损失等。例如，《人民日报》2011年6月30日报道：

全国人大常委会执法检查发现:食品安全存在六大问题

食品安全关乎人民群众的切身利益，关乎社会的和谐稳定。2011年3月至5月，全国人大常委会执法检查组开展了食品安全法执法检查工作。此次执法检查是怎么开展的?发现了哪些问题?提出了哪些建议?6月29日，十一届全国人大常委会第二十一次会议举行第二次全体会议，全国人大常委会副委员长路甬祥代表执法检查组向会议报告了检查结果。路甬祥报告了当前食品安全方面存在的六大突出问题:

一是一些食品生产经营企业法律意识淡薄，诚信道德低下。目前，一些食品生产加工企业和从业人员唯利是图，置法律、道德和人民群众的生命健康于不顾，肆无忌惮地生产加工有毒有害食品，而且手段不断翻新。

二是一些地方和部门监管缺失，对违法行为打击不力，使食品领域违法犯罪行为得不到有效遏制。路甬祥表示，目前，食品安全源头监管薄弱，是一个相当突出的问题。近年来的食品安全案件，大多发生在食品生产源头和初加工环节。因此，依法加强源头监管、消除安全隐患，是需要各级政府高度重视并尽快予以解决的重大问题。

三是体制调整尚未完全到位，某些职责分工不明确，造成一些环节监管缺失。在实际监管工作中监管交叉和监管空白同时存在，一些地方在发生问题后甚至出现相互推诿的现象。食品安全综合协调的体制机制尚未理顺。

四是法规和标准不健全，影响了法律实施效果。从国家层面看，一些监管工作方面需要的法规、规章和制度还存在空白。从地方层面看，应由地方制定的食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法，目前仅有个别省(区、市)出台。

五是检验检测资源配置不合理，影响监管工作效率。

六是法律的宣传贯彻不够深入，特别是对生产经营人员的教育薄弱，以致一些食品生产经营企业的从业人员对法律规定不了解、不熟悉的情况还比较普遍……

(记者　廖文根)

三是对国家公务人员行为的限制和约束促使其在合法的范围内，在维护公众利益的前提下制定和执行政策、措施，正当地、规范地行使权力，履行职责。人大代表是国家权力机关的组成人员，应该模范遵循法律法规，同人民群众密切联系，切实提高代表依法履职的能力，推进人民代表大会制度理论和实践创新等方面的工作。但如果失职，也要受到舆论的谴责。

例如，《中国新闻周刊》2014年10月29日综合报道：

全国人大常委会26日公告:重庆市人大常委会罢免了薄熙来的十一届全国人大代表职务。依照代表法的有关规定，薄熙来的代表资格终止。根据公开资料显示，自十七大以来，已有多名省部级高官被终止全国人大代表资格。

四是对公众行为的鼓舞或制约。鼓舞公众成员合乎社会公德的行为，约束和制止损害公德行为的发生。社会公德是全体社会成员认同的共有的道德规范，自然是作为公众意见的舆论所极力维护的对象。公众作为社会一员，不论是何种身份、从事何种职业，都必须在宪法和法律范围内活动。学法、懂法、守法的行为就会得到舆论赞赏。相反，就会受到舆论的谴责。

例如，2011年7月1日《安徽商报》的报道：

见义勇为有法规“撑腰”

我省《见义勇为人员奖励和保护条例》正式开始实施，对见义勇为行为人员的奖励、申请、救治和安置等都做出了明确规定。

该《条例》的一大特点是首次明确了对见义勇为人员的奖励标准:对于“见义勇为先进个人(先进集体)”，由县政府给予1万元以上的奖励；对于“见义勇为模范(模范集体)”，由设区的市政府给予3万元以上的奖励；对于“见义勇为英雄(英雄集体)”，由省政府给予5万元以上的奖励。上述三类见义勇为者，均可分别享受同级劳动模范或先进工作者待遇，并可载入地方志。同时，因见义勇为牺牲的人员，由行为发生地县政府发给上一年度本省城镇居民人均可支配收入30倍以上的奖励。根据2010年我省城镇居民可支配收入为15788元计算，奖励金额就在47万元以上。而随着城镇居民可支配收入的增长，奖励金额将会更高。

《条例》还规定，当地综治机构应当及时协调解决见义勇为人员的抢救和治疗费用；不能及时解决的，可从专项资金或者基金中垫付，奖励和保护专项资金由县级以上政府安排。《条例》规定，单位和个人对见义勇为负伤人员，应当立即送往医疗机构抢救和治疗，并及时向当地综治机构或者公安机关报告。医疗机构和医务人员应当及时组织抢救和治疗，不得拒绝、推诿或者拖延。

(记者　郜征)

从综合舆论对公共决策和制止公众成员个人行为两方面的监督作用可以看出，对一个社会的整体维系和稳定，健康发展的舆论是不可或缺的重要力量。此外，舆论还常常在社会改革中担当启蒙思想、争取群众的先导，为改革赢得人心、获取正确的社会评价铺平道路。

(二)舆论引导

新传播革命打破了国家对传播渠道的垄断，赋予社会前所未有的传播资源，从而产生了社会与政府争夺传播主导权的“斗争”。这里所说的社会，是指企事业单位、非政府组织，也包括每个公民。

在互联网新媒体出现以前，我国的各级国家机关掌握着绝大部分的重要信息，他们的权威决定着信息发布的时机、场合、内容；虽然社会也有不少“小道消息”，但真伪难辨、不足为凭。互联网出现后，使电脑如虎添翼，催生出一种新的新闻形态——网络新闻。新媒体除电脑外，还有手机、平板电脑等。现在虽然各级国家机关也掌握着大量信息，但和以前相比，新闻信息传播渠道的多样性，信息来源的不确定性、广泛性，使国家机关在舆论引导上增加了难度，同时其对新闻舆论的形成与发展趋势也难以把握。人大新闻媒介要坚持正确的舆论导向，坚定社会主义信念，坚定制度自信，抵御不良信息的干扰，避免有些不良信息的扩散对国家或社会造成危害。例如，县乡人大代表换届选举炒作“独立候选人”，炒作西方的宪政民主和普世价值，炒作一些立法问题，等等。

通过上面剖析，我们必须清醒地认识到：舆论并不是天然就是合理的、正确的，舆论的质量从来没有优劣高低之分，它只是在一定程度上反映着民意。引导舆论也就是引导民意，由此可见舆论引导工作的重要。

我们还要清醒地认识到，人大新闻宣传舆论工作面临着挑战。有人说，现在公众意识的变化，公众要求对公共事情有“知情权”，会对人大提出一连串的“为什么”，而且要求互动，不是你说什么，他就听什么。在社会主义市场经济下，大量的报刊走上了市场，为了发行量，为了更多的广告，有时你有“令”，他们偏不行，你有“禁”，他们偏不止。

正如全国人大常委会办公厅，2014年度人大新闻宣传干部培训班指出的：

牢牢把握正确舆论导向

本报讯(记者朱占春)6月7日至8日，全国人大常委会办公厅2014年度人大新闻宣传干部培训班在山西太原举办。全国人大常委会副秘书长李连宁出席，并以努力做好新形势下的人大宣传舆论工作为题进行主旨演讲。

李连宁指出，我们要深入学习贯彻全国人大常委会委员长张德江去年12月19日在《中国人大》杂志社调研座谈会上的讲话精神，深刻认识人大工作面临的新形势、新要求，切实增强做好人大新闻宣传工作的责任感、使命感，进一步改进和加强人大宣传舆论工作，努力开创人大新闻宣传工作新局面。李连宁说，党的十八大和十八届三中全会做出的重大部署，对加强和改进人大新闻宣传舆论工作指明了方向；人民群众参与民主政治热情的不断提高，对加强和改进人大新闻宣传舆论工作提出新期待；思想意识形态领域发生的深刻变化，对加强和改进人大新闻宣传舆论工作提出新挑战；现代传播技术的迅猛发展，对加强和改进人大新闻宣传舆论工作带来新机遇，需要我们充分调动新闻媒体宣传人大工作的积极性，大力推进人大新闻宣传工作创新，积极构建人大工作的大宣传格局。

山西省人大常委会副主任李政文在开班式上致辞。他代表省人大常委会对培训班的举办表示祝贺。他表示，人大新闻宣传工作是人大制度建设的重要组成部分。多年来，山西省人大不断引深组织策划，新闻宣传内容更加丰富，促进了人大制度和人大工作更加深入人心。这次培训班在山西举办，为我们进一步启迪思维，开阔视野，提供了很好的契机，必将有力促进全省人大新闻宣传乃至人大事业取得更大的发展。

全国人大常委会办公厅新闻局局长何绍仁介绍了全国人大新闻宣传工作的主要思路及做法。中国传媒大学新闻传播学部部长、教授高晓虹以“人大宣传与民众阅看”为题授了课。来自全国人大常委会办公厅和31个省(区、市)人大新闻宣传系统相关人员进行分组讨论、经验交流。

我们就要充分发挥主流媒体舆论引导作用。一是充分发挥人大报刊主渠道、主阵地作用。人大报刊宣传人大，这是人大新闻媒体的职责，各级人大常委会要重视和支持人大报刊和人大网。都市类媒体和市场化媒体是人大宣传的生力军，要鼓励他们采写各具特色的人大报道。实际上从报刊的市场份额来看，都市类媒体占的比重是相当大的。人大常委会的报道还是要吸收一些有影响的都市媒体来进行报道，通过它的影响来宣传人大工作；尽管他们也可能出错，但是我们和他们交了朋友，这个事情是可以解决的。二是中国人大网和地方人大网站，一定要和主流媒体网站、商业网站进行合作，因为他们的影响面、受众面宽。同时，各级人大常委会还可以通过国家电子政务内网的建设，同全国的新闻媒体建立密切联系。

从某种意义上讲，人大新闻发布工作实质是强调在第一时间抢占舆论制高点，把握舆论控制权。但在现实生活中，往往只强调坚持正确舆论导向，而忽视在第一时间用权威信息抢占舆论制高点。这个问题在有的时候、有些地方人大还是很突出的。过去一个地方发生了事情，可以采取“不论”，或等事情处置妥当了“再论”。过去人大工作者的观念是多做少说、只做不说，这被认为是一种埋头苦干的好的工作作风。报道与否是新闻单位的事。现在情况已经发生了根本改变，这种习以为常的“不论”或者“再论”不行了。要抢占人大宣传舆论的制高点，人大新闻宣传工作理念、方式、手段都需要创新。比如人大在审议重要法律和重大事项的报告时，人大常委会就要在第一时间发声，力求先人一步、先声夺人。主动设置人大工作议题、话题，充分、准确解读人大工作，使人大通过的重要法律和决定真正入耳、入脑、入心，避免误读、误导。

主流媒体应该在网络热点事件中引导舆论。其主要做法是：

1.通过专业“求证”引导舆论

比如，《人民日报》“求证”专栏记者在采写《宫小村调查——残害儿童硫酸泼脸不是事实》一文时就发现，最初发表“宫小村拐儿乞讨”的署名作者，虽然在文中称“记者进行了实地调查”，但找到该作者后，他承认自己并没有到现场进行调查。可怕的是，这类事件并非个例，在“求证”专栏的采写过程中，《人民日报》记者不止一次地发现，虽然有些事件已经在网络和某些传统媒体中沸沸扬扬，但自己却是第一个尝试接近新闻核心来源的媒体从业者。(刘莉莉：《<求证>：探寻喧哗背后的真相》，《新闻战线》2011年第4期)当然，对于网络热点事件，媒体不能回避，也不能以“调查核对”为借口延误报道时效。相反，主流媒体应该密切监控网络舆情，“对有可能发酵为社会热点的问题第一时间介入调查，第一时间发布事实，努力以正面声音引导热点话题”。(刘丽琴、李俊：《让沉没的真相浮出水面》)因为很多时候，受众对网络热点事件也会心存疑虑，但没有时间、精力、渠道去亲自进行调查，如果主流媒体能够在第一时间发现网络热点，针对受众的疑虑展开严密的调查，并及时向外界公布自己的调查结果，无疑会有助于他们了解真相，并以此为依据做出评判。

2.要“会说”，更要“敢说”

“敢说”“会说”一直是主流媒体在引导舆论时的追求。所谓“敢说”，就是旗帜鲜明，敢于亮明观点、敢于提出判断；所谓“会说”就是指要选择一个好时机、用公众能够接受和认可的方式引导。对于网络热点事件的舆论引导来说，这两点同样非常重要。原《南方周末》调查记者傅剑锋结合自己的采写经历提出：“在微博时代，由于它强大的舆论场力量，可能正在使传统媒体的记者与编辑陷入这样的一种危险——对一条带有强烈社会情绪的新闻，站对立场变成了第一位，还原与调查事实反而降到次要位置。甚至可能还出现这样的情况，如果记者调查的事实与网络民意的想象有所不符，媒体甚至不一定敢发表这类新闻。因为强大的网络舆论压力，会使这家媒体、这个记者感到害怕。”正是由于这一点，媒体有时不得不屈从于网络舆论，被网络舆论所引导。对于这种情形，主流媒体要予以特别关注。面对汹涌的网络舆论，一定要认真思考和辨别：这种网络舆论真的能够代表民意吗?它在多大程度上代表民意?它的哪些成分是理性的，哪些成分是非理性的?哪些需要媒体放大，哪些需要着力引导?

3.多渠道发声，强化舆论引导效果

中国记协的调查报告表明，纸媒的发行量、电视媒体的收视率等都不能和有效传播完全画等号，应该是小于号。要做到更有效地传播，就一定要注重网上的传播。传统媒体要争当网络传播的内容提供商，不要把新媒体视为对手。从实践来看，媒体也正在向着这个方向努力。以新华社的“中国网事”为例，按照“放大于网、互动于网、影响于网”的标准，“中国网事”充分运用全媒体终端展示报道成果，采取“从网上来到网上去、从微博来到微博去”的方式，用新华社通稿、新华网地方频道、微博、中国网事新媒体客户端等不同方式来报道，并从2010年9月起采取微博滚动直播的方式探索新型发稿方式。这种做法充分满足了不同类型用户的信息需求，也便于受众和其他网站及时转发，以进一步扩大稿件的影响范围，对于及时有效地引导网络舆论起到了极大的推动作用。

4.政府要做好网络舆论的引导工作，首先可以从以下四个方面努力:

其一，政府对网络舆论的引导，必须实现由政府行政管理为主向综合运用政府行政管理、政府立法管理、技术手段控制、网络行业和用户自律等多种管理方式的转型。这就要求各级政府转变思想观念，改变管理方式，正视网络舆论的作用，同时也要根据网络的技术特点有针对性地采取正确有效的方式对网络舆论进行合理的规范和引导，变被动为主动，立足于“疏”和“导”。

其二，加强新闻网站和政府网站建设，增强政府正面引导舆论的能力。

一些地方政府网站仍是按办传统媒体的方法办网站，网站的功能基本局限在信息提供的层次，对群众关心的热点问题不能及时跟进，缺乏参与互动性，最有网络特色的交流性没有体现出来。因此，网民在心理上与政府网站仍有较大距离。政府网站要发挥舆论引导作用，就应切实树立以群众为中心的服务理念，进一步推进政府上网工程建设，完善电子政务的服务功能。借用传统媒体优势，做好政府网站的推介和宣传工作。同时借鉴商业网站模式，对网站、网页的内容和形式进行适度创新和及时更新。加强政府网站与商业网站的互补、互助、互动，努力增强与公众互动的功能，增强政府与群众的沟通，增强普通网民对政府网站的认可度和支持度。

其三，进行适时必要的政府网络舆论引导工作的制度创新，应借鉴国内外的一些先进经验和制度，提高政府网络舆论应对能力。

网络新闻发言人制度。网络新闻发言人如同在网络空间里的政府新闻发言人，但网络新闻发言人不是一个人，而是一个工作团队，是一个工作系统。它可以就本地区百姓所关心的问题、事件等进行定期或不定期的发布。不同于单向面对媒体的传统新闻发布会，网络新闻发布可以直接对话和实时交流。政府可以通过网络即时、主动、准确地发布权威信息，尽快澄清虚假信息，消除误解、化解矛盾，正确引导网络舆论。

其四，网络人才资源整合制度。地方各级政府应注重吸纳、培养三种优秀的网络人才：高水平的理论和管理人才，高素质的一线网络评论人才，掌握尖端信息技术的专业人才。利用这些人才，可以创建网络舆情监测和预警机制，搭建政府与公民沟通互动的平台。例如，通过网络评论员可利用理性的言论再加入些感性色彩，来引导和启发网民思考和判断是非，从而使网民与政府产生共鸣；通过专业技术人员可对网民关注的本地区公共问题实行信息收集和趋势分析及后果研判，从而把握网络舆论引导的主动权。