论广告监督管理的必然性

论广告监督管理的必然性

■杨同庆

社会主义市场经济体制的探索与建立，使中国的市场日益发生着深刻而剧烈的变化，众多厂商已把目光从企业的市场营销转向了社会的市场营销。厂商更注重满足社会现实的购买和潜在的购买需求，更注重社会和消费者长远利益的满足。从而在广告宣传策略和表现手法上突出了企业形象的塑造、品牌的树立，着眼于广告主与社会、消费者、企业内部的全效沟通。我国广告业发展朝气蓬勃、异彩纷呈。众所周知，广告在传播信息、指导消费、促进商品销售、实现企业营销、满足人民不断增长的物质文化和精神文化需求等方面，发挥着重要的作用。同时，由于广告本身具有商业性和功利性，即广告主是为了达到特定的目的而付出一定的费用，借助广告载体来宣传，其行为具有投入产出的经济属性。所以，在具体的广告运作上因种种因素，会导致一定的违法行为，从而使社会经济秩序、消费者权益受到侵害。因此，国家要通过立法和执法对广告活动进行监督管理，规范广告市场，保护合法经营者和广大消费者的利益，限制和取缔非法广告与非法经营，促进社会主义市场经济朝着合法有序的方向发展。

从广义上讲，广告监督管理的范围包括：国家的行政管理、行业组织自律、广告主的广告管理、广告公司的管理和社会消费者的广告批评。狭义地讲，广告监督管理就是国家广告管理机关依据法律、法规和国家授予的职权，代表国家对广告活动的全过程进行监督、检查、控制、指导的活动。它是国家宏观调控经济的行为之一，属于社会上层建筑范畴，是法治行为的一种表现形式。

市场经济是法治经济。现代市场经济健康、有序地发展，关键在于市场行为的规范、市场竞争的公平。广告是具有强大促销力的市场行为，是社会主义市场经济体系中重要的组成部分。改革开放以来，我国广告业的地位、作用随着市场经济的发展，日益显示出勃勃生机和活力。广告业的发展依托于市场经济的发展，广告又为市场经济的发展传递信息。在一定意义上讲，市场经济的发展离不开广告：企业占领市场、参与竞争、扩大销售离不开广告。现代市场经济条件下企业的竞争，不单是产品质量的竞争、商品价格的竞争、商品品牌的竞争，更是企业形象力的竞争、广告宣传艺术的竞争。而企业形象力形成的最有效手段就是广告宣传。在市场经济运行中，广告作为沟通生产与消费的中介，具有辅佐企业开拓市场和引导消费的功能。广告是信息传播的重要手段，是流通领域的催化剂。一个国家的广告业发展水平，是衡量这个国家市场经济发育程度、科技水平、综合经济实力和社会文化水准的重要标志。随着我国市场经济的确立，广告的积极作用已广为认知。运用广告策略开拓市场，已成为众多厂商的经验之谈。积极培育、发展广告市场，完善广告经营机制与管理机制，引进先进的广告设计制作技术，提高广告业综合服务水平，已成为繁荣和发展我国市场经济、推动企业和产品走向世界的一项重要任务。

社会经济秩序稳定，是国家经济发展、市场繁荣、国力增强、社会稳定的基本保障，也是社会经济活动正常运转的前提。维护社会经济秩序，是国家经济管理职能的充分体现。广告活动是一种广泛涉及社会经济生活和精神文明生活的市场行为。作为一种竞争手段和一种市场经营方式，其形式、内容以及运作方式是否合法，对社会经济秩序有着直接的影响。健康有序的广告活动可以成为社会经济发展的润滑剂；而缺乏规范、混乱无序的广告活动则会扰乱市场秩序，危害社会经济生活；而那些虚假广告，更是严重损害消费者利益的罪恶之源，是滋生社会不稳定因素的土壤。因此，加强对广告的监督管理，运用法律、行政的手段规范广告市场行为，代表了国家的意志，体现了国家管理经济的职能。

广告市场是广告商品交换行为和交换关系的总和。参与广告市场活动的主体多种多样，市场竞争的手段丰富多彩，市场行为各具特色。调控市场规模、规范市场行为、建立市场机制、完善市场法规、保护合法经营、取缔非法经营，是广告市场生存、发展、繁荣的客观要求。因此，广告市场活动的主体必须本着守法、公平、诚实、信用的原则，参与平等竞争。有比赛就要有裁判，有竞争就要有规则。在广告市场这个竞技大舞台上，更需要从市场的外部，站在宏观的角度，实施对广告科学有效地监督管理，才能促进市场经济的繁荣，促进广告业的发展。

广告不仅仅是经济现象的反映，也是意识形态的产物。它具有政策性、思想性、民族性。它借助一定的艺术形式通过特定的媒体发布信息，对社会思想、社会文化和社会风气产生巨大的影响。事实上，任何一个国家的广告宣传，都反映着这一国家的社会意识形态，反映着所在国的历史、文化及民俗，反映出当时的社会风尚和社会精神文明状况。因此，我们不能把广告狭义地理解为无意识的、抽象的、纯个人的商业活动，割裂它与国家方针政策以及道德规范的联系。同时，由于各民族的风俗习惯、宗教信仰以及传统文化的不同，广告的表现从内容到形式都有着鲜明的差异。在一个国家司空见惯的广告展示，在另一个国家就可能行不通。如在西方国家采用人体模特表现商品的广告大量存在，性感的裸露的广告形象也是允许发布的，而在我国及伊斯兰国家则不允许出现。广告宣传涉及到政治、经济、思想、文化等社会各个领域，无时无刻不影响人们的思想、道德、行为，因此必须加强对其的管理与规范。

市场经济不但是法制经济，也是消费者主权经济。市场经济中的任何行为都和消费者有着直接或间接的联系。广告宣传与消费者利益息息相关，这就要求广告必须真实地介绍商品或服务，不允许有欺骗误导消费者的现象，不能为了牟取自身的非法利益而损害消费者的利益。然而，在现实的广告活动中，广告的真实性却时常被掩盖。所以，科学、有效地体现广告的真实性，仅靠国家行政管理的强制和行业组织的自律是远远不够的，还需要借助广泛的社会舆论和消费者的监督，来更好地规范广告经营活动，保护社会和消费者的利益。消费者对广告的监督，体现了社会主义国家广告管理的特点，社会主义国家监督的民主性和人民当家作主的自觉性客观上要求消费者对广告的监督。

广告监督管理是社会化大生产和商品经济发展的要求，更是广告业自身发展的客观要求。广告监督管理与广告是辩证统一的关系。一方面，广告是商品经济发展的产物，它随着商品经济的不断发展而繁荣，广告业的生存与发展是广告监督管理赖以存在的基础，广告业发展的深度与广度也决定着广告监督管理内容的变化。另一方面，广告监督管理从广告业外部调控广告业的发展，规范着广告业经营行为，客观上有效地促进广告业的发展。如果没有对广告业实施科学有效地监督管理，广告业的发展也会走向自身发展的反面而误入歧途。

广告监督管理工作是工商行政管理部门的重要组成部分，它与市场监督管理、企业登记监督管理、个体私营经济监督管理、公平交易监督管理及商标和知识产权的监督管理等共同构成工商行政管理部门的全部工作内容。对广告的监督管理与其他行政监督管理有共同之处，也有其自身的独特性：

一、管理的法治性

广告监督管理是国家宏观调控，管理广告业经营与发展的行为。其管理的依据是国家的委托和法律法规的规定。工商行政管理部门对广告活动全过程的监督、检查、控制、指导行为充分体现了我国现行广告管理法规的目的、任务、宗旨、范围、职能和方法。其管理行为、处罚手段、处罚程序、管理制度等被国家以法规的形式确定下来，从而使管理纳入法制轨道。广告监督管理法律制度已成为我国法律制度的一个重要组成部分。广告管理法制化特点，保证了广告监督管理的严肃性和连续性。

二、操作的规范性

广告监督管理的操作规范性集中体现在《广告法》及其他广告管理法规、规章、条例的制定和运用上。对广告经营活动的规范控制、协调运作，广告经营者的资质标准，广告活动规范，广告经营规范，广告发布的一般标准和特殊标准等，都充分体现了工商管理机关对广告监督管理的规范性。

三、管理范围的广泛性

广告监督管理涉及到社会的各个方面，不仅涉及物质生产领域，还涉及上层建筑领域。广告不仅是经济宣传，同时对社会风尚、人类精神文明建设有着很大的影响。广告监督管理不仅要最大限度地发挥广告促进市场经济的作用，还要使广告宣传符合我国的社会制度、民族习惯、精神文明建设的要求。

广告监督管理的客体也是多种多样。既包括广告主、广告经营者、广告发布者，也包括发布广告的内容和程序；广告主既包括生产领域，又有流通领域，既有公民个人，又有工商企业和其他经济组织；广告的内容包括了现代商品生产和服务的绝大部分，其内容丰富多彩、表现形式多种多样。

四、管理机构的综合性

广告活动涉及面广，无论是再生产的各个环节，还是国民经济的各个部门都有各自的广告业务。如果简单地行使某一部门主管的权限管理广告，必然会割裂广告活动的整体性和内在的联系。因此，广告活动不仅要受到广告监督管理法规的限制，还要受到其他有关法规的制约。工商行政管理部门的广告监督管理也只有与其他部门、行业组织、消费者的监督等配合，才能对广告活动的全过程进行有效的监督管理。例如：工商行政管理部门与国家医药管理局配合管理医疗器械；与中国人民银行、财政部配合管理金融广告；与文化部门和教育机关配合管理文教广告；与城建、环保、公安等部门共同管理户外广告等等。总之，工商行政管理部门的广告监督管理不能单靠本部门的力量独立完成，广告活动的特点决定了工商行政管理部门的广告监督管理要与有关部门相互配合、协同进行。在工商行政管理部门内部的各个机构之间存在着相互配合对广告活动进行综合管理的客观要求。例如：广告监督管理的专门机构要与企业登记管理机构协调配合，搞好对广告经营单位的登记发照管理；要与个体监督管理机构相互协调，搞好对从事广告活动的个体工商户的管理；同时要与市场监督管理机构、商标管理机构、公平交易监督管理机构等配合，共同搞好对违法广告的查处。如上所述，广告监督管理不是对广告活动某一环节或某一方面的管理，而是对贯穿广告活动全过程、全方位的管理。这种监督管理必然涉及到不同的部门，需要各有关部门的协调合作，又涉及到工商行政管理部门内部其他职能机构之间的配合，以实现对广告监督活动的有效调控。

五、监督检查的日常性

广告经营活动的连续性、科学性，使得广告监督管理机关的监督检查必须经常及时地进行。这种经常性一方面体现在管理主体对管理客体的日常检查，例如广告管理机关对广告内容、广告形式的审查，对广告经营者主体资格的审查，对广告管理制度实施情况的检查等；另一方面表现在对广告客体的广告监测，违法行为的处罚和经常性的法规法律宣传教育。例如，通过采用先进的科学技术手段对主要媒体广告内容与形式的监测，发现违法行为及时查处；经常性地对各类广告活动参与者进行广告管理法规的学习培训等。广告监督管理还有手段的技术性，管理措施的强制性等特点。

综上所述，在当下激烈的市场竞争条件下，在信息社会的环境中，广告宣传对社会政治、经济、思想、文化、消费行为等方面的巨大影响作用，决定了广告监督管理的必然性。

［作者：杨同庆中广协学术委员会委员首都经济贸易大学公共管理系副教授广告研究所所长］