改革，从国务院开始

改革，从国务院开始

一场深刻的社会变革正在中国广袤的大地上进行。这场变革首先从国务院开始，迅速扩展到各级行政机关，现已取得重大进展。

市场经济的发展，冲击着旧的行政管理体制。长期形成的高度集中的计划经济体制，越来越不适应市场经济的需要，已到了非改不可的地步。

江泽民总书记在党的十四大报告中说：“目前，党政机构臃肿，层次重叠，许多单位人浮于事，效率低下。脱离群众，阻碍企业经营机制的转换，已经到了非改不可的地步。”

1993年全国八届人大一次会议后，波澜壮阔的行政管理体制和机构改革正式开始。

精简，一个既老又新的问题

社会，应是个合理、有序、文明的机体。社会、经济的发展离不开管理机构和管理人员。但是，当机构过多、人员过多、职责不明时，它又会在一定程度上阻碍社会和经济的发展。任何一个社会都无力养活一个庞大的、不起作用的官僚阶层。当政府机构和人员超过合理的限度时，就必须大刀阔斧地精简。

精简，在我国已是个解决了多少次也未能彻底、圆满解决的老问题了。我党历来重视“精兵简政”，注意自我清除党政机关的种种弊端。读过毛泽东《为人民服务》的人，都会记得文中提到的一个叫李鼎铭的人。这位党外民主人士因提出一条“精兵简政”的建议而备受共产党人的尊重，在那还未取得政权的艰苦年代，我党就进行了一系列有效的精兵简政工作。新中国刚刚诞生，当时的政务院就在1951年12月作出《关于调整机构紧缩编制的决定（草案）》，进行新中国第一次精兵简政工作。自此以后，几乎每隔三五年就要进行一次“精简”或“机构改革”。每次都对政权建设起一定的积极作用。改革开放以来，党中央、国务院又于1982年、1988年进行了两次大的机构改革。1982年的改革，国务院各部委直属机构、办事机构从100个减为61个。省、自治区政府工作部门从50～60个减为30～40个，国务院各部门从原来的5万多人减为3万多人，省、自治区、直辖市党政机关从18万人减为12万余人，市县机关也精简了20%。1988年的机构改革主要集中在中央一级机关，精简人员达18%。

令人遗憾、困惑的是，精简的成果常常难以巩固。几十年来，我们一直强调“精简”，也作过多次精简，每次精简也确实裁减了一些机构和人员，但没过多久又恢复原状，只好再进行下一次精简。

现在，精简这个老问题又成为一个新问题。

中央对机构改革的重视异乎寻常

几十年来，党和政府采取多种措施进行机构改革，下大力气精简机构和人员，但始终未能走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环路线。有时，今天刚撤掉某个机构，明天、后天又恢复了。有时精简以后出现的机构和人员膨胀，远远超过了当初减下来的规模。人们惊异地发现：虽经多次精简，到90年代初国务院的工作部门仍然有86个，省级党政部门平均也在70多个，连县级也有45个。有关部门统计，1991年来全国“吃财政”的人员达3386万，比1980年增长了75%，县以上党政机关超编74万多人。当年全国行政管理开支达375．80亿元，加上事业费共支出1400．50亿元，占国家财政总支出的37%。

由于行政机关开支过大，全国有一半以上的县变为财政赤字县，除了发工资，无钱搞建设，有的县常常连工资也发不出。

这么沉重的负担，如何才能减轻？

改革，精简，节支！严峻而紧迫。

党中央、国务院再一次把行政机关改革的目标提了出来。

在党的第十四次全国代表大会上，机构改革的框架出台了。十四届三中全会上又对新提出的机构改革的模式进行了具体而深入的讨论。

据知情者介绍，将机构改革问题拿到一次中央全会上来专门讨论，这在新中国成立40多年来还是第一次，足见这次改革意义之重大。

在此前后，中央政治局常委会、国务院常务会、总理办公会曾多次讨论机构改革问题。

中央采取了十分重视、十分谨慎的态度。

这次改革格外引人注目。

这次改革会走以往改革的老路吗？

这次改革是1994年3月正式开始实施的。

人们密切关注这次改革：能否走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的“怪圈”。

这次改革，特别重视吸取以往历次精简和改革的经验和教训。

改革从何入手、着眼点放在哪里是关键。

以往精简人员和机构改革的成果为什么巩固不住？有关部门分析认为，那是因为没有触动力。几十年来，我国已形成了高度集中的计划经济体制，在这个体制下，行政管理职能结构不合理，职权划分不科学，部门之间关系不顺，中央事权集中过多，财权则过于分散，机构设置过多，分工过细，人员超编。不改变高度集中的计划经济管理体制，只是就机构减机构、就人员减人员，不但工作难度大而且也很难彻底解决问题。正因为机关有那么多事务、那么多职能，才需要设置那么多机构、那么多办事制度和那么多管理人员！为什么精简了的机构和人员不久又要恢复？因为机关包揽的集体事务并未随着机构和人员的精简而精简。不改变政府机关微观干预过多的状况，不把政府不该管、管不了、管不好的事务转让出去，精简的作用就会减轻，精简的意义就会缩小，精简的成果就难以持久！

正因为抓住了问题的症结，中央才把转变职能作为这次改革的一项重要内容。这也是与以往历次精简、改革相区别的主要方面。

因此，这次机构改革的任务也更加艰巨。转变政府管理职能，建立市场经济和社会发展需要的行政管理体制，不仅仅是合并几个机构，精简一批人员，而是要从政府的管理模式、管理职能、管理机构、管理方法以及行政运行机制和人员素质等方面进行全方位的调整和改革。

只有这样，才不会重蹈“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的覆辙。

中央机构编制委员会办公室的有关负责人说：把这次改革仅仅理解为精简机构、精简人员，是一种浮浅的认识。这次改革固然包括了合并机关、精简人员的内容，但主要的还是转变政府职能、改革管理体制。所以，这次改革才定名为“行政管理体制和机构改革”。叫起来虽然不顺口，但这却是科学、准确的表述。

管理体制不改不得了

许多人都听说一项工程要盖几十枚图章的事。其实，还有比这更严重的。有报道说，南京中央大厦工程所盖图章已逾千枚，申请一幢不足1000平方米的大厦配套八角楼竟然盖了308枚公章。广州某企业开发一个冷饮腊味联营部，用240天盖了49个公章，由于未盖够，无法开张。

政府机关管的事务太多了。

一些缺乏企业自主权的企业负责人曾多次大声疾呼：政府职能不转变，企业机制难转换！

近几年，许多人感叹：占有天时、地利诸多优势的国营大中型企业放得不开、搞得不活，而一些个体、私营企业在激烈的市场竞争中却独领风骚，这到底是为什么？就因为行政机关对国有企业干预过多，事无巨细都要政府批准，等有些批文正式下来，已时过境迁了。而个体、私营企业则无此忧虑和烦恼。要让国有企业与非国有经济企业平等竞争，就要转变政府职能，还企业以应有的自主权！

现在，许多人反映到一些机关“门难进、脸难看、事难办”。这正反映了旧的行政管理体制的弊端。如果行政管理体制转变了，这种状况就会减少。

政府职能不转变，市场经济则难发展。

国务院的“大动作”

这次机构改革，上起中央政府下至乡镇基层政权，国务院的改革，事关全局，更具有带头和示范作用。国务院的改革对全国各级政府的改革产生了深远的影响。

转变职能，首先要精简机构和人员，而这对国务院来说不是一件轻松的工作。

定职能、定机构、定编制。按市场经济变化和职能转变的总体要求，有关部门对各个部门确定机构改革的“三定”方案，精简机构、精简人员。

只有一年多时间，国务院的“大动作”已基本完成，各部委的“三定”方案现已基本审定完毕。国务院所属各部委正陆续按照新职能和机构运转，连新组建和变动较大的部委也开始正常运转。尤其可喜的是，一些部门之间过去长期悬而未决的职能交叉、重复的老问题，通过协调已得到妥善解决。

各部门的精简计划已顺利完成。国务院部委和直属机构、办事机构由原来的86个减为59个，非常设机构由85个减到30个。国务院原有机关行政编制36700多人，改革后核定为29200人，精简了7500人，精简率达20%。改革前内设司局924个，改革后为788个，减少司局136个。精简人数幅度最高的部达57%。连职能没有大的调整、建交国家增多且工作量加大的外交部，在钱其琛副总理的直接过问下，也减少了2个机构341人，精简达到15%。

从这些情况，我们可以看到国务院及有关方面领导人对这次改革的决心和付出的努力。

为适应市场经济需要而转变职能

适应市场经济，国务院经济部门的改革至关重要，职能转变的步子也迈得更大。而各部门的情况不同，改革也各不相同。经济部门的改革分为三种：第一，改为各行业总会，履行行业管理职能，原来的纺织部改为纺织总会，轻工部改为轻工总会。第二，改为经济实体，不再承担政府行政管理职能。如原来的航空航天部现改为航空工业总公司和航天工业总公司。第三，关系国家经济命脉的基础行业部门和高新技术行业部门，予以保留或新设，加强内部改革，如化工部、电子部。在拟订职能配置、内设机构、人员编制“三定”方案中，中央编委会同有关部门将各部委、各司局的原有职能逐条抽出，反复审核、协商。根据市场经济的需要，取消原来计划经济体制设立的、现已不适应市场经济的职能，下放一批应该下放的管理权限。因此，各个专业部门转变职能的步子都很大。

电子工业部从转变职能入手，明确了改革后的11项主要职能、12个内设机构及业务范围、人员编制和领导人数。人民银行则根据强化金融宏观调控职能，建立独立执行国家货币政策的中央银行调控体系，明确需要强化的职能和需要转变、弱化的职能。而纺织工业部的撤销和中国纺织总会的成立是一次引人注目的变动。为什么要这样变动，许多人并不理解。原来，原纺织系统内部的国有企业的产值现在只占全行业总产值的三分之一，而“三资”、乡镇、个体纺织企业的产值总和已占总产值的三分之二。在这种情况下，纺织部只管系统内企业的体制就不适应客观要求了。现在，纺织行业日趋社会化、市场化，指令性计划减少，纺织部门再也不能沿袭过去的管理体制。纺织总会的成立，探索出一条国家专业经济部门机构改革的新路。新成立的纺织总会，内设机构11个，比原纺织部减少30%，人员减到280人，比原来减少了44%。它弱化了政府行政管理职能，加强了为企业服务、沟通政府与企业关系的职能。纺织总会自1994年8月正式成立以来，已显示了新的活力。

在政府职能的这些转变中，不正体现了社会主义制度的一种自我完善吗？

原来“统帅一切”的国家计委如何改革？

在国务院各部委的改革中，国家计委的变革可能是最大的了。现在搞市场经济，就是要冲破计划经济的模式，而作为计划经济模式主要执行部门的国家计委，在新形势下还有没有存在的必要？它的职能又如何发挥？这些问题使人们对国家计委的改革格外关注。

在长期形成的计划经济体制下，国家计委的权力很大，作用也很大。因而，在这个部门的工作人员普遍有一种自豪感和优越感。现在情况变了，计划工作不再“统帅一切”了，工作人员普遍有一种失落感，对计委今后如何工作，一些人产生无所适从的迷惘。改革首先要解决思想问题。针对一些人的思想问题，国家计委领导引导机关全体人员认真学习和讨论，很快形成共识：改变传统的计划经济模式，不等于不要经济计划；建立社会主义市场经济体制，不等于不要宏观调控；转变职能不等于简单地下放权力；建立相互制约的宏观管理体制不等于不要形成合力；精简机构和人员，部门的整体素质不能降低。经过学习、讨论，国家计委工作人员从消极“待变”转向主动“思变”，自觉地站在全局的高度认识机构改革的意义。

在大起大落的改革中，国家计委正确处理了机构和职能的得与失、破与立的关系，坚决放弃不该管也管不了的职能，强化过去虽有但未到位以及新形势下必须拓展的新职能。他们重新调整了委内的司局机构，根据不同业务范围调控层次、调整或增加职能，确定新增职能7项，强化原有职能9项，改革、下放、转移应由市场、地方、部门或企业承担的职能16项。工作重心将放在中长期规划上，强化产业政策、行业规划、专项规划和地区规划的制定和实施。

通过切实有效的改革，国家计委的宏观性、战略性、政策性管理职能得到加强。

目前，包括规范工作程序和协调司局之间关系在内的各项规章制度已经建立。国家计委按新的职责分工“人到位、马上鞍”，顺利地完成了职能转变的历史变革。

全国各地机构改革成果喜人

从国务院开始的机构改革，迅速推向全国，现已有十几个省、自治区的改革方案出台并获党中央、国务院批准，正在组织实施。各地紧密结合改革的进程和本地实际，着力转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率，加强政府对全社会经济活动的宏观调控，促进经济宏观管理体系的建立和完善。改革后，辽宁、吉林、安徽、山东、广东五省省一级党政机构平均设置55个，比原来平均82个减少了27个，精简了33%，广东省省级机关人员精简了21．8%，其他四省平均精简则达37%。精简人员都得到了妥善安置。

政府职能的转变，机构和人员的精简，必将对我国今后社会的发展产生深远影响，必将为市场经济的发展插上有力的翅膀。

我们完全有理由相信，这次在全国各级政府进行的行政管理体制和机构改革，将以它不同寻常的功能载入史册。

（原载《新闻大世界》1995年第1期）