基本研究概念的界定

厘清一些重点的概念、确定研究对象是科学研究的起点。界定本书所涉及的政府规制、产业政策、传媒、传媒产业等概念，是首要且必须要做的工作。

（一）政府规制的含义：政策与行为

规制是政府对市场的干预，这种干预并非贬义的“管制”，也非宏观意义上的经济调控，而是无数对具体市场行为的微观政策的集合。厘清政府规制的含义，是确定本书的研究内容的首要前提。

1.规制与政府规制

“规制”一词来源于英文的“regulation”，是西方经济学、法学领域中的专业词语。有现代日本学者认为其含义特殊而选择“规制”作为其对应的译词，并于学术活动中使用，在学术话语系统中广泛传播。我国学者也在20世纪90年代中期援引这一译法，得到了我国学术界特别是产业经济学领域的认同，同样也主要于学术话语体系中使用，与其他话语体系中的管制、治理是有所区别的。

陈富良在其《放松规制与强化规制》一书中，详细解释了为何使用“规制”一词而不是“管制”来对应英文的regulation，这是因为在汉语的表述体系中，管制比较容易让人产生统治与命令的联想，趋向于贬义。而规制则比较接近词源的含义，属于中性词。它凸显的是以社会普遍认同的法律和规章等制度或规则来约束与规范行为，显然比“管制”更适合作为译词。所以在讨论市场经济时会表述为政府规制，而提及计划经济体制时便多用管制。

规制其实是有多重含义的，一般经济学所说的规制并不特别强调主体，而是强调根据一定的规则对一些特定的行为进行约束。但源于国家干预的思想，大多数国家尤其是亚洲国家，将规制等同于政府规制，即强调规制的主体是政府的职能部门，或者政府的委员会对一些既定的产业实施的中观层面和微观层面的干预。因此，规制一词是有其特定的法学和经济学意义的，并不能等同于我们日常所说的监管或管制。

有关“规制”的定义，学者们出于不同的研究视角给出了不尽相同的界定。卡恩（Kahn）把政府规制解释为一种基本的制度安排，即“是对某一产业的结构及其经济绩效的主要方面的、直接的政府规定，比如进入控制、价格决定、服务条件及质量的规定，以及在合理条件下服务所有客户时应尽义务的规定”；日本学者植草益的解释是，“社会公共机构依照一定规制对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为，这里的社会公共机构或行政机关一半被简称为政府”；施蒂格勒认为，“作为一种法规，规制是产业所需要的并为其利益所设计和主要操纵的”；史普博则指出，政府规制是“由行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为”；经济合作与发展组织（OECD）的界定则是政府控制私人经济行为的各种工具，包括正式的法规和非正式的指导。

在这些不同的论述中，我们可以看到学者们在论述规制时至少有三个相同的内容：一是政府的行政机关为规制主体，这些行政机构通过立法或其他形式被授予规制权利，通常被称为规制者；二是被规制的对象是一定产业中的各种经济主体，主要是企业；三是规制者规制对象时的主要手段是各种法规，并对两者的权利及义务有明确的规定。

因此，我们可以认为，规制是一系列政策法规的集合，这些政策法规是政府在市场活动中对企业行为进行干预的具体行为的表现。和其他公共政策一样，规制也关注政策的成本与收益，并形成与市场竞争机制配置资源制度相对应的政府干预市场的资源配置的制度安排。

还有一点需要明确，虽然规制和宏观调控都由政府主导实施，但是两者并不能一概等同。两者的目的相同，均属于管理国家经济的行为，而且都要创造能促进经济发展的外部环境，都要矫正市场的不足，并且也都要顾及效率的达成。但二者作用的方式却不相同：规制只是直接的、个量上的调控作用，借助法律规章直接作用于被规制的对象，约束并规范其具体的市场行为；宏观调控则不是直接的，需要通过间接的货币政策、财政手段作用于市场，企业行为的改变不是因为宏观政策的变化，而是因为宏观政策作用下的市场参数发生了变化。从学科范畴来说，政府规制是微观经济学领域讨论的问题，而宏观调控则是宏观经济学思考的内容。

2.产业政策与产业规制

产业政策不是政府相机的选择，而是必须考虑全局与长远利益的并且是政府主动干预经济活动的各种政策的集合。产业政策也有弥补市场失灵的作用，不过它更倾向于解决长远问题，包括促进产业结构合理调整，实现资源的优化有效配置，提升竞争力，实现超越一般常规的发展，而且肩负着保障国家经济安全的责任，避免所调控的产业在国际竞争中陷入风险与危机。

产业政策与产业规制之间联系密切：两者的作用主体都是政府或政府授权机构，都是政府对产业经济的调控和管理，所作用的客体也相同，执行都需要成本，决策会有时滞，都可能出现政府失灵现象。

产业政策与产业规制也有区别：二者的实施背景与前提、实施原因与目标、具体的手段与措施并不完全相同。

不过，尽管二者有区别，但通常认为政府规制是经济政策的领域之一，对某一特定领域的产业规制可以看作是特殊的产业政策。在市场发育程度较低、需要支持的产业领域，以及关系国计民生的基础产业、先导产业领域，产业规制等同于产业政策。

（二）传媒与传媒规制的正当性

传媒产业的特殊性在于其功能和属性上的多重性质，因此，其健康有序的发展离不开科学完善的规制政策的支持。

1.传媒

传媒是传播信息的媒介，在汉语中常与媒介、媒体等概念混用，这些词都与英语中的一个词对应—media。传播学科中的“media”包含两层含义：第一层是指信息传播的介质，如书籍、报纸、广播、电视等，那些借助新兴电子通信与存储技术的媒介往往被称为“新媒介”；第二层是指社会组织或机构，它们从事信息采集、加工与传播，如报社、广播电台、电视台等，即我们一般所称的“媒体”。

这两层含义分别强调的是传媒的物质技术属性和社会能动属性。本书所指的“传媒”是从组织层面来理解的信息传播的机构，偏向于后一种属性。

2.传媒产业

产业是社会分工及生产力不断发展的产物，是具有某种同类属性的企业经济活动的集合，是介于宏观经济与微观经济之间的中观经济。产业的含义层次丰富，无论是内涵还是外延都不是封闭的，随着生产力的提高，产业的内涵会不断充实，外延也会不断扩展。所以说，投入产业活动的产业和部门都可以列入产业的范畴。

依据产业含义的界定，传媒产业是与传媒相关的产业门类。传媒产业的提法源自美国，后被人们广泛接受。在具体表述时，有研究者认为所有传播信息的行业都是传媒产业；有研究者则指出传媒产业是制作、传播传媒产品，满足大众精神需求的经营活动；还有研究者认为媒介是经济的体现，没有走向市场不能称其为产业，而只能是一种事业。

本书将“传媒产业”定义为通过大众传播媒介生产和传递信息的集合体。在美国，通常把报纸、杂志、书籍、广播、电视、电影六种大众媒介产业统称为传媒产业，这种说法被相当多国家采用。随着数字技术的产生与广泛应用，还产生了新兴产业，如互联网产业、手机媒体产业等。

自新中国成立以来，中国的传媒一直有着相当浓厚的意识形态色彩，在很长一段时间里，传媒都被称为“新闻事业”，采取的是党政机关行政单位的运作模式。中国传媒30多年的改革历程，实际就是一个从传媒事业向传媒产业转变的过程，也是一个传媒产业自我积累和发展的过程。新兴的互联网产业和手机媒体产业，运作模式是企业而非事业的，从其诞生之日开始，我国传媒事业与产业的主管单位并未将其纳入传媒领域，时至今日，党和政府也未曾赋予这些新兴产业传统意义上信息传播的功能。因此，本书并未将这些新兴产业纳入传媒产业规制的研究之中。

3.传媒规制的正当性：产业的视角

传媒的双重属性决定了其不仅承担着舆论导向的政治传播功能，而且也是现代产业体系的重要组成部分。尽管多年来，我国传媒产业显示出了巨大的发展空间，但就其高度分散、竞争力不足的现实来看，我国传媒产业实质上还处于较幼稚的发展阶段。政府对传媒产业的规制在担负着解决传媒市场发展中的各种失灵问题责任的同时，也肩负着促进传媒市场发展的责任。

首先，传媒产品具有公共产品的属性，这一属性特征决定了传媒资源的配置并不能完全依赖市场、将市场作为唯一的路径，政府必然负有减少传媒市场的负外部性、增加市场正外部性的职责，以维护社会公共利益。信息尤其是新闻信息的传媒内容具有公共物品或准公共物品的特征，即效用的不可分割性、消费的非竞争性以及受益的非排他性。具体来说，公共产品的服务对象是全体社会成员，不能将其分割而归属部分成员单独享用，消费者对产品的享用质量不受消费者多寡的影响，同时在技术上不会也没有办法将不愿意付费的个人或厂商排除在公共产品的受益范围以外。传媒消费的物质形式可能具有竞争性，但对传媒内容的使用却具有收益的非排他性和消费的非竞争性。由于公共物品的非排他性，消费者往往不愿意为公共产品支付所有的成本。因此，公共物品往往难以从市场中获得价值补偿，从而无法自发地产生有效而充分的供给，而以价格和利润为基础的时长机制也不能有效且正确地反映社会真实的需求。

其次，传媒产业具有非常显著的规模经济和范围经济效应，以及网络型产业的经济特征。行业趋于集中和自然垄断会导致社会福利的损失，这是政府规制传媒产业的重要原因。自然垄断是“由于资源条件的分布集中而无法竞争或不适宜竞争所形成的垄断”，建立在资源稀缺以及产业的规模经济、范围经济、成本弱增性等特征基础上。传媒产业是一种注意力经济，信息社会中的信息过量带给人们的信息焦虑导致注意力资源的稀缺。由于信息具有可复制性，这意味着传媒产业的产品具有生产成本高、复制成本低甚至为零的特征。边际成本低的结构特性、特征意味着传媒产品的受众数量越多生产的平均成本就越低。因此，为了追求这种规模经济和范围经济的效应，传媒企业必然努力扩大市场份额，积极实行兼并与联合，并组建传媒集团，推动或强化垄断的形成。除此以外，有线电视等媒体还需要固定的传输网络，更是与垄断有着天然的联系，也很难通过市场机制的自发效率实现资源配置的帕累托最优。

最后，抛开传媒的产业属性不说，传媒还是社会话语重要的生产机器，是社会系统中的一种权利主体，也是各种权力、资本、利益集团与意识形态渗透的对象，市场的力量并不能完全无阻碍地成为传媒发展中的“看不见的手”。信息不对称、寻租、侵权并非偶然现象，各种市场的或非市场的调控手段也往往存在误用、滥用的危险。

正因为如此，无论传媒的市场化程度如何，都不可能完全交由市场“抚养和教导”，尤其是在传媒市场的发展还不充分，市场机制的有效性也未能充分发挥之时，政府对传媒产业的规制合理有据，并且具有独特的优势。

4.规制研究的几种主要理论范式

规制是政府为了应对与克服市场失灵带来的种种社会与经济的弊端，采用法律、行政规章等手段，按照市场经济有效运作的要求，对行业主体的具体活动的规范制约与管理监督。政府规制的产生是市场经济演进的结果，是现代市场经济不可或缺的制度安排。规制经济学是以政府规制为研究对象的应用经济学，是产业组织经济学的细化与发展，其理论源头是国家干预主义，这一理论的产生及发展都与近现代市场经济的演变、发展实践结合在一起。早期的规制研究成果散见于微观经济学和产业组织理论中，直至20世纪70年代才逐渐形成系统的研究成果，并从微观经济学中脱离出来后融入主流经济学。在规制理论逐渐系统化的历程中，相关研究主要集中于经济学、法学以及政治学与公共管理学等领域。规制经济学研究者对理论与实践的最初关注点为和特殊产业有关的准入与价格的限制；法学领域的规制研究主要讨论行政管理程序以及对规制机构行为的司法控制；政治学则强调公共利益，也强调利益集团的讨价还价以及集团冲突对公共利益的决定。规制理论主要经历了规制公共利益理论、规制俘虏理论、规制经济理论三大阶段。规制理论的发展继承了规制经济学的分析框架与分析方法。

5.围绕规制原因、手段、效果的分析框架

在不同的社会经济背景下，规制的特点与手段各不相同，因此规制经济学也形成了不同的理论学派。无论规制理论如何演进，其关注的三个核心问题都不曾改变，即规制代表的利益主体、规制的必要性与合理性、规制的方式。

规制理论讨论的核心之一就是规制的原因。规制公共利益的起点是市场失灵，规制俘虏理论的起点是政府失灵，规制经济理论的诞生源自为什么要进行规制的思索。规制经济理论认为，规制供给与规制需求一同决定了规制的原因，故而规制是一个经济系统内部生发出来的变量。各种利益集团都会直接影响规制者政策决策的过程，利益均衡的取向影响了规制原因的取向。

在规制理论研究中，政府是规制的主体，企业是规制的客体，分析视角在于规制的手段。经济性规制解决的是资源配置的公平与效率问题。政府机构的工具是法律，在法律的授权与允许下，利用许可或认可的方式，对企业的进入与退出、定价、服务标准、投融资、财务审计等行为予以准许或限制。社会性规制则偏重于处理行为主体活动可能给消费者、生产者和社会带来的不健康或不安全问题。经济性规制是纵向制约机制，社会性规制是横向制约规制。

将政府作为公共利益代表的规制理论的分析框架表示为图　1-1。

图1-1　规制理论的分析框架

需要说明的是，不能将规制理论的三大理论流派当作理解规制活动的唯一正确的答案，也正是因为这样，学者们在不断反思规制效果的同时推动了理论的不断深入。规制公共利益理论有一个分析的假设前提，那就是政府的目标是追求社会净福利。然而缺陷恰恰就是该理论从未讨论过如何确保和获得潜在的净福利。因此，学者们对该理论的批评和反思就基于这种规制的效果无法进行实证检验。较之于公共利益理论，俘虏理论显然更有说服力，因为它与规制实践的历史几乎是符合的，但是规制俘虏理论假设规制是偏向生产者的，不过在诸多领域，如铁路、航空、通信等行业，规制的效果与产业实际的发展之间存在着较大的差异。规制经济理论破除了前两种理论的假说模式，采用经济学的基本范畴和标准分析方法来分析规制的产生，各种理论模型的提出都是围绕着规制效果进行的均衡分析。

规制经济学有不同的研究方法，如果分析规制的现象，解释规制的标准和效果，要采用实证分析与规范分析相结合的方法；如果既研究对某一企业或产业的规制，又研究规制实践随着实践的推移所显示的各种发展、演化规律，则采用静态分析与动态分析相结合的方法；激励性规制、劳动者权益的规制和规制公正、承诺的经济分析则需要引入博弈论的分析方法；随着反垄断向规制汇合的趋势，以及“社会规制”趋势的普遍加强，规制经济学引入了结构主义与行为主义的分析方法；在研究实际发生的规制案例时，即经济性规制与社会性规制手段的研究中，一般要大量用到案例分析的研究方法。

规制经济学面对具体的规制实践，围绕着规制的原因、手段与效果的分析框架，采用多元分析方法，促使规制理论走向成熟。

6.规制经济学研究范式的演进

尽管规制理论滞后于规制实践，规制理论的研究范式在西方的自由放任与国家干预两大对立的经济思潮交替兴衰的背景中不断变迁，“分异”和“融合”的动态演进特征体现出理论研究与现实之间的互动。

（1）市场失灵与政府规制——公共利益研究范式

公共利益研究范式的基本方法是规范分析，市场失灵和福利经济学是公共利益规制理论的基础。这一理论认为，市场本身存在着大量的缺陷，如外部不经济、市场力量的滥用、信息不对称等，要克服或弥补市场机制在资源配置上的失灵，促进公平竞争，保护生产者和消费者，满足社会需要，提升社会福利，就需要政府干预。公共利益规制理论视政府为公共利益的代表者，认为规制解决了市场自身不能解决的问题，弥补了市场的缺陷，而且大大提高了资源配置的效率。

公共利益规制理论是规制理论发展的逻辑起点。它建立在三个基本的假设之上：首先，政府对于被规制企业拥有获知完全信息的能力，即企业的生产成本、技术进步的速度、降低成本的付出程度等信息；其次，政府绝对代表大众的利益，为大众利益服务，政府官员仁慈、没有私心；最后，政府不仅是讲信用的，而且有能力兑现这一承诺。

公共利益规制理论包含关于政府与市场关系的基本假设。首先，市场并非全能，运转过程中崩溃、低效与不公平时有发生，自身无法处理与解决这些问题；其次，政府规制针对这些低效甚至无效行为作出回应，并且这种回应是一种低成本、高效率的回应；最后，政府是全知与全能的，而且能最大限度地实现社会福利。随着规制范围的不断扩展，这一理论范式被用来解释几乎所有的政府规制问题，其以极佳的解释力、正统的理论地位在规制经济学中居于统治地位。尤其是以强规制为核心的“罗斯福新政”成功地帮助美国度过了经济危机更为其提供了有力的支持。

作为一种规范分析，公共利益研究范式指出，规制发生或存在的主要原因是公众需求，且规制还对不公平、无效率等市场问题起到了适宜的纠偏作用。因此，规制理论的公共利益研究范式的研究目标主张哪里有市场失灵，哪里就有政府基于公共利益的原则和目标所进行的对应干预与介入，主要是纠正那些不公平和没有效率的资源分配与配置，从而实现稳定的社会秩序。

但是，在现实的经济环境中，这些假设几乎没有实现的可能。因为市场失灵原本就是现实经济环境中随时存在的，政府规制的目标是对随时存在的市场缺陷进行限制，而市场的随意性极易导致政府的干预没有限制的边界。最后，政府如果不对规制进行投入与收益的分析，全凭主观臆断，不仅规制不科学还会形成阻碍市场竞争的更大的壁垒。市场无法解决的问题，政府也不一定能给出很好的解决办法。因为存在这样的理论缺陷，所以公共利益研究范式几乎不能合理地解释规制的现实中有悖其假设的现象，必然陷入研究范式的危机。

（2）政府失灵与放松规制——部门利益研究范式

进入六七十年代，公共利益研究范式对西方发达国家的经济现象的解释能力逐渐衰减，这促使经济学研究者不得不对规制进行重新思考。

在现实经济中，不仅会有市场失灵，也会有政府失灵现象。政府理性也并非无限，并且政府与被规制对象之间所掌握的信息也不完全对称，同时规制行为与效果之间不一定会实现最优选择，也可能导致另一种资源配置的无效率。更为糟糕的是，研究者发现政府并非始终坚定不移地代表大众的利益，甚至有时还会被利益集团绑架，因为政府与被规制者一样都有“经济人”的特点。所以，政府可能代表的只是某一特殊利益集团的利益，而非一般公众的利益。尽管规制的目标是增加社会福利，可是规制的实际措施往往未必是最佳的选择，偏离目标之举也常常发生，不仅未能解决市场导致的低效，还会进一步导致政府低效的发生，甚至出现行政垄断取代市场垄断的状况。而且，市场垄断可以被规制，行政垄断则难以被挑战。政府失灵可能带来比市场失灵更为严重的后果。

部门利益的研究范式诞生在对公共利益规制研究范式的质疑与审视的基础上。部门利益研究范式的理论基础有两种：一是规制俘虏理论；二是规制经济理论。

规制俘虏理论认为，在市场运行过程中，尤其是被规制的客体，会有因各种相同利益聚集在一起的集团，它们会对政府规制的决策过程施加压力、形成影响。同时，政府的规制机构也有着各式各样的对自己有利的利益诉求。研究者发现，现实的政府并非始终忠于社会公共利益。因此，政府规制的决策过程可能被利益集团的利益绑架，或是被自身的部门利益绑架，那么，规制就会变成利益集团寻租的结果。和规制的公共利益理论类似，俘虏理论也有理论的预设：一是政府拥有一项基本的资源即权力，政府会被利益集团说服，利用手中的权力为其牟利；二是不管是规制的需求者还是规制的供给者，都有源自经济人的理性选择行为的最大效用。不过，这种纯粹经济人的假设太过绝对。毕竟规制者与被规制者之间会受到一定程序和组织的监督，不正当的钱权交易不会毫无限制。

规制经济理论就是在俘虏理论的基础上进一步解释俘获是如何发生、为何会发生，以及讨论与审视利益集团是如何影响规制政策的设计与执行的困惑的。也就是说，决定规制制度倾向的影响因素，不仅有规制的福利效应，还有利益集团对规制的立法机关或者执行规制的机构施加压力的程度。

部门利益研究范式对实践的解释比公共利益研究范式更有说服力。政府失灵（包括过度干预与规制，也包括干预不足），指政府干预的边界既可能超出了公平的市场运作机制的合理需要，也可能不能满足维护正常运作市场机制的合理需要。应对政府失灵，也不仅仅是放松规制就可以实现的。部门利益研究范式终归只是对现实的经验式解释，且有着严格的假设条件，无法解释规制实践中的一些动态现实，加之又缺乏对科学规制的建构能力，因此部门利益研究范式也日益陷入危机。

（3）科学规制——激励性规制研究范式

部门利益研究范式带来的放松规制运动动摇了人们对规制的信任，但是无论如何社会经济系统仍然需要规制。不管再如何引入和加强市场竞争，依然会存在因为技术的原因使某些领域形成自然垄断的现象，竞争的力量也未必能充分到可以约束企业的垄断行为。

过分推崇市场机制的作用可能带来市场失灵，过分推崇政府干预则可能导致政府失灵。那么，如何解决与确定市场机制和政府干预的合理边界，如何将市场机制与政府干预有效结合，并且实现组合成本的最小化和组合效率的最大化，这些问题都是公共利益和部门利益两种研究范式未曾合理解决的议题。

前两种规制理论的研究范式偏重于规范分析，针对出现的规制现实或历史，讨论“为什么”的问题，缺陷在于尽管深刻地分析了规制实施的原因，但却并没有很好地讨论和解决如何规制的问题。规制的实施也是一个需要再思考的议题，因为即使没有利益集团的俘获，规制实践也会因为规制供给的缺陷如规制成本高、收益低而造成规制的低效或失效。因此，与前两种范式讨论为什么规制相比，激励性规制讨论的重心是怎样规制和怎样科学规制的问题。

20世纪80年代以来，西方国家普遍面临规制改革，经济学家认为强力的规制并不能高效地解决市场中的缺陷，放松规制、引入更多的竞争，才能促成市场的健康发展与市场机制的完善。激励性规制研究范式解决的就是在政府和市场之间如何建立科学有效的关系的问题。所以，博弈论、信息经济学、机制设计等微观经济学理论被导入规制经济学的研究范式中，以探索如何同时解决市场失灵和政府失灵的问题。新规制经济学理论对旧有的理论有着重大的突破：一是将规制的供给方与需求方同时引入分析，打破了前两种研究范式过于关注规制供给、忽视规制需求的瓶颈，分析规制的供给与需求关系对规制的影响，提出更多的假定和分析角度；二是突破了规制供需方的信息不对称，委托代理分析框架进行规制研究。这是激励性研究范式的两大重要突破。

激励性研究范式以规制机构和被规制企业之间信息不对称和目标不一致为立论前提，把规制问题当作一个委托代理问题来处理，主张在保持原有规制结构的条件下，对被规制对象施加更多竞争压力，目的是刺激被规制对象，以提高其效率。因此，丰富规制工具的讨论（包括特许投标、区域标尺、社会契约、价格上限等），改变政府长期忽视信息和激励问题的缺陷是十分必要的。在西方发达国家，这些规制工具也被陆续用于广播电视业和电信业的规制中。由于研究的重心是如何规制，则必然需要检验规制的效果，因此多种实证分析的手段被应用于激励性规制研究范式中，在规制手段与规制效果之间建立模型，以不断检验与优化规制实践。

规制理论研究范式的演进是对规制实践变迁的回应，规制实践的改革则是规制理论与现实之间的互动，两者之间的演进关系可以用图1-2表示。

图1-2　规制经济学研究范式