促进规制政策演进的动力因素

中国传媒产业规制政策的演进是一个政府与市场关系缓慢调整、变迁的过程。传媒产业市场化进程的不断纵深要求规制政策也要随之变迁，各类风险的化解也要求规制政策的演进。放眼国家宏观层面的政府规制，其演进可以分为三个阶段：第一阶段对应的是国家经济贫穷阶段，资金匮乏是硬性约束，为了避免重复建设和节约资源不得已以国家计划控制为主；第二阶段对应的是发展阶段，经过了一段时间的市场化与有限开放，资金不再匮乏，硬性约束已经放松，所以需要仔细考虑规制的成本与收益；第三阶段为发达阶段，市场充分发展、成熟度高，完全可以摆脱资金的约束，并且资本流动性大大增加，此阶段应考虑的是如何规制市场中的失灵和确保规制高效。目前我国大部分产业的规制政策演进都处于第二阶段，中国传媒产业的产业规制政策演进显然也处于第二阶段。这一阶段的中国传媒产业既要肩负塑造高效市场的任务，又要确保规制市场发展过程中自身不能解决的各种问题。

在这一阶段中，规制政策演进的动力因素包括政府和市场的双重运作，同时由于技术对于传媒产业的变革意义在于重构产业链和产业结构，因此演进的动力因素中还包括技术带来的媒介融合。

（一）政府：保障外生规制供给的关键力量

理论上说，政府规制供给的最优模式是首先确定市场失灵的领域，对该领域进行成本—收益分析，成本小于收益则要进行规制。理想的规制供给模型包括三个假定：一是政府追求的是公共利益而不是部门利益；二是政府供给规制时的垄断权力会受到一定的机制约束；三是能显示需求者偏好的机制是健全的。^[1]均衡、合理的传媒产业规制的选择需要确定政府规制的供给和需求曲线，并以此计算规制模式的成本与收益，寻求最优的解决方案。单纯从理论的因素出发，规制需求曲线由各个消费者对该项规制政策的需求汇总而成。^[2]

但现实情况是，无论是传媒企业还是媒体的消费者都不可能直接从规制本身中得到满足，他们需要的也不是规制政策本身，而是规制政策所赋予的权利。传媒产业规制所产生的效益也相当复杂，传媒产业发展带来的经济效益是规制收益，传媒市场自由竞争带来的意见多元化也是规制收益，而收益的标准亦相当复杂。

1.内生规制框架中的政府规制供给

概括而言，中国的政府规制的需求与供给特征包括四个方面：一是需求偏好显示机制的缺失；二是供给具有强烈的政策导向性；三是供给权力分散化；四是供给主体的多重社会责任。

自改革开放以来，我国经济飞速发展，但不得不承认，除了那些与政府有特殊关系的少数国有垄断企业外，大部分还在成长过程中的中小企业几乎没有能力影响政府的规制行为，更谈不上制约。即便是国有企业，也未必能形成独立自主地表达自身偏好的机制，因为其对政府权力的高度依附使得很多情况下政府利益取代了企业利益。消费者的意识虽然在市场经济的发展过程中逐渐苏醒，但同样丝毫没有独立力量，偏好表达的机制也未健全，至今尚未有能够真正代表消费者利益、表达消费者偏好的组织，消费者委员会只是按行政计划成立的非独立机构，因此也就更谈不上拥有与政府、企业对抗的力量。再加上中国传统的“家长式”管理方式的残余，政府的政策导向往往取代规制需求，这种情况不利于规制行为的优化，同时也导致政府对规制成本的忽略。另外，政府规制供给的权力分散于各级部门，专门从事规制的机构或者法律授权的规制机构基本少见，常见的状态是归口不同的行政机关按照不同的职能共同执法，权力分散，责任也不集中，难以落实到位，因而规制供给机构看似较多，实则严重缺位。此外，部门间职权交叠，诉求不一，手段不同，协调不畅等，也导致规制效率极为低下甚至无效的现象时有发生。

规制供给的唯一主体是政府，这就要求政府成为不受任何利益集团干扰的规制制定者。然而，现实中的中国政府却很难做到，一方面政府需要中立、不偏不倚地遵循法则指导和限制市场主体的活动，一方面还要促进经济发展、保证社会稳定，同时作为国有企业的所有者和管理者，还要保证国有资产的增值。这些职能代表了不同利益集团的诉求，这些诉求在一致性上很难达成共识，甚至还会产生冲突，使得规制供给的公平性难以保证。

回顾中国传媒产业规制的演进路径发现，传媒规制的目标几经反复，这一过程与传媒在社会组织中的角色转变密切相关。从作为阶级斗争的宣传工具，到舆论宣传的耳目喉舌，再到公益性传媒实现公共服务、经营性传媒成为国民经济的支柱性产业，传媒逐渐从社会组织中的政治角色向经济角色转型。政府规制目标从单纯的政治性规制转向经济性规制，建构普遍服务体系以实现公共服务的社会性规制目标，建构有效市场以实现有效竞争的经济性规制目标。

在这样的规制目标的转向过程中，政府对传媒产业规制的改革也大体经历了三个阶段：首先是为实现政治效益而对传媒行业的经济责任“大包干”，即传媒只要完成党和政府既定的意识形态的宣传任务即可，传媒运营所需的一切物资、费用均由政府包揽，这种“大包干”的规制方式最终因为巨大的财政压力以及宏观经济环境的恶化而无法继续；其次是市场化进程中的双轨规制，即传媒与政府形成一定意义上的默契与合谋，传媒仍然完成既定的宣传任务，政府则授予其部分产业发展的政策资源，传媒在广告市场议价能力的大大提升其实与本身的发展并没有太大关系，而与政策资源带来的行政垄断相关，在传媒市场化、产业化的过程中，双轨规制体制的深层次矛盾不断暴露；最后是回归传媒经济属性的产业规制，顶层设计意识到双轨规制带来的市场红利在不断递减，甚至某种程度上出现透支。传媒的经济功能在世界范围内凸显，以及文化输出的需求使得政府对传媒规制的需求从内部的舆论导向工具转向将传媒作为未来国民经济发展的支柱产业，传媒规制开始从内部制度的制定转向关注外部规则的营造。

2.外生规制模式中的政府规制供给

中国政府规制的需求与供给特征决定了政府充当国有企业的所有者和管理者角色时，其规制模式是一种内生规制；当政府转换角色成为市场公平的维护者时，规制模式是一种外生规制。

从规制政策演进的角度来说，规制主体不断重塑实现外生规制的供给是演进的首要动力。外生规制是指传媒产业的运营由媒体自身负责，政府只负责外部环境的相应规制。表面看来，这与早期媒体提出的“自负盈亏”的含义一致，而实际上却是政府对传媒产业的控制从内部转向了外部。

规制机构的设置是外生政府规制供给演进中的重要环节。规制机构的独立、集中，具有法律授权并且制定和执行规制的能力高是确保规制有效的必要条件。中国传媒产业的规制机构改革已经显示出了朝这一方向发展的趋势。

我国传媒产业规制的规制机构是国家新闻出版广电总局，在大部制的改革思路下，还需要进一步增强机构的独立性。具体来说有两个方面的独立：一是“政企分开”，即规制机构与被规制客体之间应当是分立的，不能混合在一起；二是机构的规制执行须与其他机构分立，也就是政府设定政策框架，规制机构在这个政策框架内进行规制。^[3]另外，还需要强化集中化原则。尽管原国家新闻出版总署与广电总局已从机构上合并，但规制责任还处于分散状态。集中规制职能有利于提升规制效率，而且还能应对媒介融合技术发展带来的传媒产业新的市场失灵。

（二）市场：有效竞争市场是核心力量

规制体现的是政府与市场之间的关系问题，政府的政策供给是规制的外生力量，市场自身的演化是规制政策演进的内生力量。市场机制的演进是规制政策演进中最为重要的力量，影响市场机制演进的要素很多，但对传媒市场而言，当前的重心是产权结构与相应的产权制度的调整与变革，以及构造多种产权成分共有的竞争结构。

1.产权结构改革促进了市场主体的再造

中国国有企业产权制度改革的相关经验证明，有效的产权制度是经济增长的关键。在“政府主导，试点推广”的制度安排模式下，传媒产权制度演进经历了“事业单位，企业化管理”的放权让利、“打造传媒集团”的增量改革、“转企改制，两权分离”的产权多元化三个阶段。^[4]产权制度改革成为传媒市场化以来最为重要的环节。在文化体制改革启动和“两分开”思想确立以前，我国传媒业所有制形式推行的是始自于新中国成立完成对私营媒体的社会主义改造之后的国营所有制。按照国营所有制性质的要求，任何媒体都只能接受国家财政拨款，绝不能自由融资，“事业单位，企业化管理”的传媒重回市场后，国家停止了大部分日常财政拨款，媒体和其他企业运行的方式一样，自收自支、自负盈亏的同时上缴税款。进入市场的传媒（尽管只是部分市场）也需要扩大自身的规模与实力，以应对哪怕是部分市场中的部分竞争，特别是广电传媒，无论是维持自身生存还是在竞争中保持实力，都需要高额投入才可能产生回报，因此企业化运作的传媒对资本市场的渴求与其现实的所有制身份之间形成了明显矛盾。文化体制改革启动后，政策层面放松了非公有资本的进入制度障碍，在经营性文化领域进行公司制改造，实现市场主体的再造与重塑，将“建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”作为传媒业产权改革的总体目标。

传媒产业改革是在我国经济体制改革的总体框架下进行的，改革路径与国有企业具有一致性。产权改革是国有企业改革的重心，即国有企业努力通过重构产权，在企业运营中充分发挥激励机制和约束机制，同时仍保持公有资本在经济关系中的主导作用。^[5]产权是法律对经济主体和对财产拥有权的确认，是所有制关系在法律上的表现。产权包括原始产权和法人产权，出资者所有权就是原始产权，其权利反映出的是资产最终的归属关系。委托产权是法人产权，即资产的经营者，也就是被称为企业法人的、受到资产所有者的委托与授权对资产进行使用与分配者，法人产权实际上就是经营权，由原始产权派生而来。^[6]“两分开”所指导的产权改革，实质上就是传媒资产的所有权与传媒行业的经营权的分开，但在传媒产业的实际产权制度中却问题重重。

我国传媒产业的产权属于国家，产权所有者是全体人民。显然，全体人民是无法在事实上对传媒产业直接行使所有权的，而是要经过一个双重的委托授权体系，这便是“所有者缺位”。所有者、出资人不到位，产权不明晰，国有资产权利与责任容易失衡：传媒产业的主管部门—国家新闻出版广电总局并不是法律意义上的传媒资产的国家代表，其还直接干预传媒产业运营；经营者因为掌握资产不仅可以越权享受所有者的权利，还可以逃避承担各种原因导致的亏损风险。这便导致了委托与代理关系的失真，产权关系不明确、产权界限不确定引起责任、权利的混乱与责任者的缺位，再加上政企不分，使得规制主体机构与规制客体之间一体化现象严重。

许多研究者反复强调，我国传媒集团化的发展虽然有资本市场渴望扩张的促动因素，但很大程度上还是在行政指挥、政策导向下的资本组合，是“事业集团”。虽然在事业集团中已有部分被剥离出来进行“转企改制”，但被剥离出来的部分本质上仍为国有集团或国家控股集团。政府是传媒集团的资产所有者或主要投资者，或者说改变一资独大的国有传媒资本现象还是难度相当大的工程。^[7]

2.多元化产权促成有效市场竞争

从产业组织学视角看，国有化是一种特殊的政府规制方式，是内生规制模式的一种特殊情况。在这一内生规制的模式下，政府既对企业实施内部控制，又对企业实施外部规制。^[8]经济学家在比较各种规制模式的规制效果时得出一种观点，认为内生规制不能得到很好的经济效率，许多经验数据也支持这一观点。^[9]而且国有化在公平属性方面也并不如人们所想象的那样完美，“由于国有企业很少采用公平、程序合理的价格听证制度，所以其最终的分配并不是公平合理的”。^[10]我国传媒产业也是如此，传媒产业市场规模看起来庞大，但单个传媒集团的经济实力与竞争力都偏低，传媒产业整体盈利水平有限，在世界传媒产业竞争格局中优势不足。反过来，政府机构的规制目标因国有企业最大利润目标需等同于社会福利最大目标而造成了较高的规制成本。

2003年中共中央办公厅提出要全面深化文化产业体制改革，《关于促进广播影视产业发展的意见》《新闻出版体制改革试点工作实施方案》《出版物市场管理规定》等政策相继出台，转企改制、两权分离、再造传媒市场主体等改革目标的提出开启了传媒产业的产权多元化改革之路。

传媒产业产权多元化改革出现了多种路径的尝试，包括所有制的分类分层区别、经营领域开放成为投融资的主要渠道（如投资主体多元化、股份制改造等），这些路径选择决定了政府规制模式的信息选择结构的变化、规制效率的重新考察，外生规制模式成为一种必然。

遵循文化事业与文化产业“两分开”的方法，将传媒产业区分为公益性传媒事业和经营性传媒产业，传媒业务层面也区分为核心层、中间层和外围层；对传媒产业中被剥离出来的经营性资产，以及与采编业务较远的外围经营层次的市场准入大大放松，并朝着市场竞争的方向迈进；传媒产业的分类分层要求制度设计与安排进行区别对待。

目前，出版与音像制品的发行产业、报纸杂志的印刷领域、出版物的分销与发行、广播电视的除新闻宣传以外的节目制作与频道运营、广播电视传输网络的建设与维护、有线电视的终端设备与改造、电影放映等经营领域已经部分实现了对非公有资本的放开，成为传媒产业投融资的主要渠道，并逐渐形成产权主体的多元化趋向。

（三）技术：媒介融合激发产业结构重构

传媒产业的发展不仅与市场环境密切相关，还与技术的发展高度相关。自20世纪90年代以来，数字化存储与网络化传输使信息传播介质之间的边界被打破，以往信息的传播服务只能经由一种传输网络的局面被彻底打破，信息载体与信息网络之间的融合性极大增强，大大提高了不同信息传播服务的替代性与互补性。产业边界被打破，使得产业架构、市场结构都发生了重要的变化。

1.市场结构从静态走向动态

传统传媒产业的技术纵向分立，在很长时间内对市场结构并无根本上的影响，规制模式是各传媒领域内生的对一定运营条件的静态规制。传统的传媒产业之间技术不能互通，故而产业边界界限分明，即便确实因为有技术进步产生的规制变化，也只是在特定的产业边际进行调整。在传统的媒介平台与规制框架下，每一次技术进步、每一次新产业的形成，不仅从未对已有产业的技术结构、产业格局造成颠覆性的影响，^[11]而且旧媒介形态产业的一些规制可以直接复制到新的媒介形态的产业领域。

媒介融合彻底颠覆了传统传媒产业的静态市场结构。传统产业分立时代，市场最优需求规模、固定成本与可变成本的比例决定了传媒产业，尤其是有线电视业的强自然垄断；媒介融合时代，技术带来的服务多样化大大刺激了市场需求，成本结构也随之变化显著。在需求结构、成本结构的动态变化下，传统传媒市场结构日益趋于动态化。另外，频谱资源的稀缺性也不再成为广播电视业规制的基础。

规制模式的选择随着市场结构的动态化发展发生变化，特别是外生的技术因素变化莫测，更加促使规制模式从内生规制转向外生规制。

2.技术结构从分立走向平台化

一方面，传统的传媒产业的技术、所拥有的传输平台彼此不同；另一方面，传统传媒产业的内容对载体高度依赖，文字、视频、音频等基本信息的流通自成回路，不存在信息流通的外溢。在媒介融合趋势下，这几大产业的传统技术结构发生瓦解，IP网络平台成为各大产业的通用平台。

传媒产业横向间的竞争加剧，传统的产业价值链发生变化，内容的制作与传输的渠道终将分离。欧盟曾提出三种可能的规制模式来应对媒介融合的规制实践，包括：在原有规制的结构上进行扩展；为传统规制中新出现的服务发展独立的规制；引入新的规制范式将传统服务与新兴服务融合规制。^[12]最终欧盟选择了第三种：在电子通信网络、电子通信业务、视听媒体服务、信息社会服务等层次，建立全新的横向规制。^[13]传统的纵向规制框架是一种内生规制模式，无法应对媒介融合带来的市场结构、技术结构的变化，需要寻求和建立外生的横向规制框架。

规制模式是建立在一定的市场环境、产业机构和技术条件基础之上的。出版、报纸、广播电视、音像制品、电影等传媒产业的传统规制采用的是纵向分割的、部门间相对封闭的内生模式。当原本单一的产权结构走向多元化、原本分立的技术结构走向平台融合、原本静态的市场结构趋于动态发展、内生规制无法应对产业价值链的重构与竞争时，外生的有效市场建构的规制模式终将成为传媒产业规制模式的选择。

传媒产业规制模式的转型实际上是一个混合过程，既部分放松以往严格的规制，又不断建构和实施新的规制政策。由于传媒产业的垄断属性与网络属性在产权改革与媒介融合背景下均会发生重置，因此规制模式转型的具体要求便是在内容制作产业（不具有自然垄断性）充分利用市场机制，让市场引导企业的经济行为与资源配置，并施以公共利益的规制目标，同时在传输网络（自然垄断环节）建立科学的规制体系，一方面规制垄断一方面加强发展，这是一个放松规制与强化规制的混合状态，是一个由内生规制向外生规制的过渡。