选举压力还是缺失补偿

毕彤彤／译

摘要：现今，因特网是最常见的信息传播工具，也是强化政治制度和治理过程透明性的常用工具。但是，信息网络如何在复杂的治理网络中发挥作用，到底谁在治理等问题却不够清晰。本文旨在探索“为什么公共机构会参与到城市地区大众网络投资决策中来”这个问题相关的两个假设。一项针对欧洲8个城市区域的32个机构网站的内容分析显示，选举压力形成参与城市治理的强动机。直接由选民选举的代表来管理的网站机构，相比那些与民主授权链条关系不大的网站机构信息服务功能更强。

“智慧城市”这个流行语显示，在21世纪城市社会中，“智慧”将会是社会福利的重要要素。智慧城市不仅具备满足后工业社会中商业和公民需求的物质、技术和社会设施，更是指能以应对挑战、解决问题并对变革做出适应性调整，始终保持资源可持续利用的方式，管理使用这些基础设施的城市。众多以智慧城市为主题的研究，都关注现代信息传播技术（ICT）在促进城市系统达到“智慧”状态中的作用。然而，智慧城市不能简单归结为ICT的单一作用，如Caragliu等指出的，“在合理使用自然资源，实施参与性治理的情况下，对人力、社会资本、传统（运输）和现代ICT设施的投资，能够支持持续的经济增长和高质量的生活时”，一个城市才称得上是智慧的。ICT的使用，是能促使城市管理获得持续性社会福利的多要素之一，并且它还必须同其他要素结合才能发挥作用。

虽然我们承认，ICT不是在城市管理中达到智慧的唯一因素，甚至不是最重要的因素，我们仍然认为，作为城市管理中比较新颖的方面，城市管理中对ICT的投资，仍值得学界关注。本文接下来重点聚焦于ICT投资的一个特殊方面：关注为了向公众提供关于公共机构的活动信息，而参与到城市决策和服务中的公共机构网站。具体关注西欧四个国家中的八个主要城市：伯尔尼和苏黎世（瑞士），柏林和斯图加特（德国），巴黎和里昂（法国），伦敦和伯明翰（英国）。与世界其他地方一样，在西欧，网络作为信息来源的作用比以往任何时候都重要。最新数据显示，2012年，欧盟中85％的人口为常态网民，通过网络获取他们感兴趣的信息。我们要考察的四国网络普及率非常高，并且很接近（瑞士为82.1％，德国为83.3％，法国为79.6％，英国为83.6％）。[2]因此，网络已经成为个人发布信息、与公众接触的场所。实际上，在欧洲城市，政府和代理机构开设网站已经很普遍，这些网站主要发布关于机构及其活动的信息。

然而，运行网站价格不菲，并且视网站复杂程度而定，往往还需要大量的资源。但是，为什么公共机构决定将它们本身就已经很缺乏的资源投入到网站中去呢？本文，我们验证一个假设，即公共机构投资网站，提供机构活动信息、沟通大众的做法，与它们承担的公共责任压力相关。我们假定，一个特定的公共机构承担的公共责任是机构功能设定使然，这种机构功能设定通过选举民主的机制，将公众对机构的影响有机整合进来。

我们分三步进行论证。一部分主要聚焦于欧洲城市地区出现的不同治理模式安排，提出两种网络政治传播发挥作用的两个相反假设。另一部分阐述研究计划，通过描述搜集并挑选出来的32个网站数据，来探讨这两个假设。余下部分，是文章结论和讨论部分。

在全球范围内，全球化和城市化的合力，已经导致兼具经济生产和社会再生产功能的地域系统，即城市区域的产生。这些大都市圈不仅构成了日益增长的大多数世界公民的物理空间环境（Hoffmann-Martinot, Sellers, 2005），更重要的是，它们还是政策和政治性空间（Sellers等，2013）。大都市地区，通常是国家经济发展的动力场，所以世界各国政府都出台了各种旨在提高大都市层级治理能力的战略（Brenner 1999; Brenner 2003）。

现代都市通常表现出来制度碎片化的特征。现代城市区，经常会超出不同的司法管辖权区或不同地方政府辖区。大多数这样的大都市地区，制度改革不是失败了就是难以跟上区域拓展的步伐。但是，这并不是说，大都市圈是不可治理的。从1990年代开始，研究领域开始持续强调政策网络在大都市治理中的作用，从而发现了一个“新地域主义”（参见Savitch and Vogel 2009）。事实证明，多部门机构的等级科层决策，并不是跨地区都市政策制定的唯一方法。与之前依赖成熟的“都市政府”（Sharpe 1995）不同，现在很多大都市圈开始依赖协调与合作的非等级科层形式，在这种方式中，政治人物基于协商达成的一致协议采取行动。在大都市层级的公共服务效果和质量方面，新地域主义者认为，他们已经提供了一个地理政治碎片化地区中区域政策制定的有效的替代方案（参见Kübler 2005）。

由此，大都市地区的复杂治理网络就成了一个典型例子，在这个例子中，究竟谁在实际实施治理的问题很难回答（Kübler and Schwab 2007, Kübler and Heinelt 2005, Phares 2004）。在西方民主中，复杂环境中的网络治理（Papadopoulos 2003）通常因为民主争议被责难。实际上，网络治理在决策过程中涉及未经选举产生的社会活动家，而这些人的民主责任并不清楚，尤其是对某一选区来说更是这样。网络治理的民主质量有赖于它所根植的代表体系和民主实践（Sorensen and Torfing 2005）。之前的研究已经表明，大都市决策制定中的网络治理方法是对民主责任的严峻挑战。尽管网络治理通过让更多的公民社会活动家参与进来的方式提高了大都市决策的包容性，但结果却模糊了民主责任，因为这些政策制定活动者并非都是选举产生的，他们不对选民负责，因而相关责任被稀释了（Kübler and Schwab 2007）。当区域治理依赖于政策网络，民主选举的议员就失去了控制力，其合法性自然也就降低了（Plüss 2013）。一项关于制度化民主控制机制变革的研究表明，大都市决策中的功能性合作通常会损害选举民主（和／或直接民主）在去政治化方面的优势（Koch 2013）。

网络在这个情境中扮演什么角色呢？除了新兴媒体在政治中的运用研究外，政治性网站的实证分析，也已经在评估网络如何通过促进政府当局和公众交流从而提高透明性和参与性中越来越流行。大多数这类实证研究均指出了网络对民主的影响，同时，特别强调电子民主（E-Democracy）和电子协商（E-Deliberation）（Kies 2010; Kies et al. 2003; Hands 2005; Winklund 2005; Cap Gemini Ernst & Young 2003; Hale et al. 1999）。

诸多政治和传播领域的研究都关注网络在选举竞争中所扮演的角色（Gulati 2004, Adler et al. 1998）。研究显示，政党和政客对网络的使用和网站的内容会对选民态度产生影响（Schweitzer 2008; Römmele 2003; Calderaro 2010）。还有一些研究发现，网络可以提高透明性并重塑政府与公众的关系（Torres等，2006）。他们认为，电子政务产生责任、社会融合甚至是授权公民更密切地监督政府行为（2006: 278），与选举控制机制完全不同。

从参与大都市政策和公共服务的机构来看，网络能够造就它们与更广泛公众关系的潜能。我们认为，它们充分利用这种潜能的动机，因它们与制度化的民主机制联系不同。一个处于所谓“民主授权链”（democratic chain of delegation）（参见Bergman et al. 2000）——公民通过议会和政府影响公共行政——中的代理机构，可以被假定会受选举压力影响；而不在此关系链中的机构，则不受选举压力的影响。某特定部门（政府代理机构）是否处于民主授权链之中，从根本上决定了它们寻求与更广泛公众接触的方式。然而，不同情况对这些代理机构与公众交流行为的影响，至今仍不清楚。对此可提出两个假设。

一方面，我们有理由认为，由于经常处于选举压力之下，民主授权链中的机构会寻求从正面角度展现自己，因此会采取非常积极的传播交流战略。Scott（2006: 343）非常明确地指出了地方政治的这种政治性网络的目标：市政府网站可以通过选举程序提升公共责任。从而，公民可以更好地了解和评价政府的工作绩效。因此，我们可以假设处于民主授权链中的机构倾向于对网络传播活动投入更多资源，并且与处在民主授权链外的不受选举压力影响的机构相比，它们的服务网站会做得更为周到。我们把该假设称为“选举压力假设”。

另一方面，我们有理由认为，处于民主授权链之外的机构会使用网络传播工具来弥补它们面临的民主合法性不足。复杂的治理结构使公民搞不清谁是政策负责人，谁参与政治活动以及这些人如何达成决策。具有信息教育功能的网站可以帮助公民理解政治，这一点被公认为是符合民主的重要因素（Grosso and Ryzin 2011）。处于民主授权链之外的机构通常因为被认为处于民主缺失状况和欠缺责任心而备受批评。它们因而会寻求使用网络传播交流工具，以更好地与公众接触，并且通过非选举程序获得支持。对它们而言，网络似乎是一种灵活的工具，它可以告诉公民它们在做什么，怎么做以及为什么要做。从这里可以推出一个假设，与处于民主授权链中的机构相比，授权链之外的机构会在它们的网站上投入更多资源，这些网站，通常会包含与公众交流对话的工具。我们将这第二个假设称为“补偿假设”。

在本文中，我们打算通过检视各种机构维护运营的网站来验证这两个假设，这些机构都参与到了西欧八个主要城市地区的公共交通、经济促进等政策和公共服务提供的实施活动中。这八个城市地区的选择依据是要考虑自变量的不同，即代理机构在民主授权链中的位置不同。对于每一个国家来说，这四对城市地区都代表了大都市治理的主要模式，即成熟的多功能组织（大都市政府）同时也是复杂的治理网络（新区域主义）（表1）。考虑到这两种模型的根本原理，我们可以假定处于民主授权链中的机构是以“大都市政府”为特征的模型，而处于民主授权链之外的机构则在“新区域主义”情境中发挥更重要作用。在德国，我们将大斯图加特地区委员会（区域政府）的斯图加特与柏林－勃兰登堡做比较，柏林－勃兰登堡地区没有任何大都市政府。大里昂地区是法国大都市政府的一个典型代表，而首都巴黎的治理主要依靠复杂的网络治理。在英国，大伦敦管理局是近年欧洲制度化的大都市政府最突出的案例。另一个方面，伯明翰是典型的新区域主义代表。在瑞士，选择案例最为困难，因为根本就不存在真正的大都市政府。然而，伯尔尼和苏黎世分别有名为“伯尔尼地区协会”和“苏黎世大都市管理委员会”（Regional konferenz Bern Mittelland and Metropolitanraum Zürich）的机构。这两个机构都不是成熟的机构，但是具有大都市合作网络的特征，因此可以被看作是介于大都市政府和新区域主义之间的模式。所有案例如表1所示。[3]

表1　八个城市地区大都市治理模式

在这个八个城市地区，我们选择了若干机构用以分析它们的网络传播。除了明确区分机构在民主授权链中的位置，案例选择依据同时考虑了这些机构必须真实的参与到它们所在地区的决策过程中。

首先，我们要关注那些在城市中与总体政策协调有关的机构。由于这些城市地区具有制度化的大都市政府（斯图加特、里昂、伦敦），所以这点不是问题，因为这三个大都市政府都设有网站。这对瑞士的案例也适用，因为如上所述，已经存在两个制度化的机构，它们都有网站。鉴于苏黎世大都市管理委员会只有有限的活动领域，所以将Canton of Zürich网站也纳入分析，有学者已经分析过（Jouve 2003），从行为上来看，在某些政策领域，Canton of Zürich是一个大都市政府。对于柏林－勃兰登堡城市地区，我们选择了“首都地区（capital region）”的网站，该网站是为该地区而设立的，由柏林和勃兰登堡两个地区的政府联合运营。在巴黎和伯明翰地区，遵循瑞士和柏林——勃兰登堡的例子，我们选择了两个网站，主要目的是确定一个地区组织的网站与不同的市政府有关联，并且活动范围实际上必须包含整个城市地区。在巴黎，第一个是叫作Grand Paris[4]的网站，它实际上包含了巴黎大都市地区，但是仅有有限的影响空间。第二个是“Île de France”，它是该地方的地区性机构，其地理界限上要比巴黎城市地区功能区小。伯明翰地区是最难选取合适案例的。后来，我们选取的由西米德兰兹地区联合会（West Midlands Regional Assembly）运营的一个网站，这个组织在2010年后由于英国政府变动而被废除。因此，我们决定放宽限制，找一个还在使用的网站，这是一个困难的工作。最终，我们决定分析西米德兰兹委员会（West Midlands Councils[5]），该组织致力于不同地区城市委员会之间进行广泛的合作。

一旦这些主要的网站确定了，其他重要的公共服务实施的网站机构所参与的两个大都市决策领域也要进行甄选：公共交通和经济促进。一般而言，这两个领域可以被视为大都市地区发展的标志性领域（参见Brenner 2003）。因为可以保障在国际竞争中表明一个大都市竞争力的区域联通性和覆盖面，从而，公共交通是城市地区发展的关键基础设施。由于目标是为大都市地区吸引新商机，增强现存的经济集群效应，所以经济促进活动与城市地区发展同等重要。通常情况下，这两个政策领域，可以被视为大都市决策的典型。与选择主要网站一样，政策型网站选择中也有一些必须解决的问题。[6]这也是为什么在一些城市地区中，选择了至少一个政策型网站。总的来说，我们选择了32个不同机构的32个网站（如表2）。

表2　民主授权链中选择的机构网站及所处位置

下一步，主管选择出来的网站的机构必须与它们自身在民主授权链中所处的位置相符合。这一点可以借鉴其他深度案例研究（Christmann 2013）的结论。更准确地说，我们将这些网站的主管机构按照它们决策主体的选举责任进行分类。可以分为三类：第一类，机构的最高决策主体完全是由普选产生的代表组成。因此，这类包含了那些直接处于民主授权链中的机构，即这些机构处于民选代表的直接控制之下。第二类，机构的最高决策主体完全是由直接民选政府指定，而非直接选举的代表组成。虽然，它们与民主授权链没有完全脱离，但是民选代表对它们只有间接控制权。第三类，机构的决策主体既不是由选民直接选举出来，也不是由直接民选政府指定的代表组成。由于直接或非直接选举的代表都没有对它们的完全控制权，所以第三类机构与民主授权链分离程度最高。32个网站中的17个，属于第二类机构，即不直接处于委托链之中；9个网站直接处于委托链之中；6个网站的主管机构最高决策主体不属于决策委托链之中。

我们创造一个累积指数（cumulative index）来测量网站的结构和内容。根据我们查阅的关于本主题的文献（Cyberspace Policy Research Group 2012; Kies et al. 200; Schweitzer 2008），我们认为累积指数结构应该包含三个维度：信息维度、交互维度、用户友好性维度。每一个维度中，我们都会界定操作变量和指标，以便选择的网站符合标准程序。

信息维度中的指标旨在测量网站上可以读取的有效信息数量，以及这些信息的可得性。这点可以通过用搜索引擎和链接来找到该网站表示，或者不同网站是否有合作设计（即互相链接功能）。该指标还包括为用户提供一些关于机构本身以及其活动的信息，这个信息有助于用户了解它们如何做决策以及决策的根本程序，确定谁是负责人。从总数上，信息维度包含18个指标，每一个指标都可以从0到1赋值，得分越接近1，说明网站在特定指标上包含的信息越丰富。[7]

第二个维度是网站的交互性维度。它用来测量网站访问者能够通过网站与负责人或者参与决策的人进行联系的程度。两个变量相应的指标用来评定网站维护机构是否对用户的输入、评论和问题是开放的。这些指标可以用网站上公布的电子邮件地址、在线反馈窗口、评论公开文章的可能性或是否有专门的咨询网站或其他非在线联系该组织的可能性等内容量化。另外，我们还设置了与新社交媒体有关的内容，比如，组织是否有Twitter或者Facebook账号，这些账号使用频率如何，或者是否允许通过这些网站的平台分享文章或者其他内容。这一点看起来非常重要，原因前面提过，即这些社交工具提供了一个与公众直接交流的平台。[8]

第三个维度是网站的用户友好性。它旨在测量网站设计对公众的吸引力、完善度和浏览网页的轻松度。用户友好性维度指标一般通过是否有互动内容、网站导航、其他语种信息、下载或请求其他信息、公开信息的及时性等内容来表示。我们特别关注用户体验（即更新及时性、下载或者请求信息的可能性、互动要素）的原因在于，如果信息不容易理解也不容易获得，那么就是无用的。在本研究中，针对每个网站都有11个变量，最大可能值为11。

2012年秋，本论文的一个作者完成了编码工作。为了提高编码程序的可靠性，编码规则和编码说明已在编码手册中做出具体阐释。然而，网上数据一般寿命较短，很可能短时间内就被废弃。实际上，在编码过程中，我们选择的监测网站有些改变了面貌，重新进行了设计，或者变得更具信息性或相反。另外，两个网站（WM Councils and Grand Paris）在编码过程中下线了。这些变化对我们的编码程序工作的可靠性提出了调整。

本部分会呈现对遴选网站的分析结果。更准确地说，我们将聚焦于我们构建的用以测量监测网站的指标的三个维度，即累积指数的三个维度。我们首先阐述分析中与主要假设有关的发现，即按照主管机构在民主授权链中所处的位置对这些网站的内容做比较。我们将会详细观察这些数据，并按照不同的标准进行分解，以确定这些发现的说服力。

网站主管机构在民主授权链中的位置，是否会影响这些机构在网上展示自己的方式？这个问题是开始分析的一个主要问题。图1对这个问题，给出了直截了当的答案：是。

事实上，那些由直接民选代表控制的网站，在我们三个指标指数和综合指数得分上，都是最高的。那些由民主授权链之外的机构管理运营的网站，在这些指标上得分是最低的。那些决策者并非直接选举产生的（第二类，民选政府或代表任命产生的）机构得分处于中间。这意味着，机构越是在民主授权链之中，它们主管运营的网站信息就越丰富，公众也越容易获得这些信息，对网站访问公众的反馈就越开放。

图1　按照机构委托链位置的平均指数维度得分与总指数得分图

这个研究发现支持了“选举压力假设”，否定了“补偿假设”。网络传播看起来并不是由那些经历着民主缺失的机构产生的弥补合法性要求驱动。相反，那些经常处在选举压力之下的机构，更可能对网络政治传播投入更多资源，这点从它们设计精良的网站就可以看出来。

然而，考虑到本文分析的网站数目有限，所以需要慎重对待这个结果，也需要确定进一步研究时该结果是否具有稳定性。

按照不同网站领域划分的不同类型机构在总指数得分上的明显差异可以确证这个发现（图2）。对于主流（main）网站来说，提供的是城市区域治理方面的综合信息，看起来上面经过确证的发现还是成立的。由直接民选团体控制运营的网站得分，明显比非直接民选团体（第二类）控制运营的网站得分高，比完全由非选举团体控制运营（第三类）的得分高更多。

图2　按照网站领域的不同委托链位置机构平均总得分图

然而，这个效果在经济促进或公共交通领域内不那么明显。事实上，在经济促进领域内的公共机构在民主授权链上位置的差异很小，而在公共交通领域内，这种差异则不存在（在公共交通领域，没有任何机构的决策团体是由委托链之外的人员组成的）。

然而，有趣的是，这个发现看起来在四个国家之间对比中是成立的（图3）。在所有四个国家情境中，相比之下，由直选官员控制的机构比处于民主授权链之外的机构，有着更为完善的网站。就这点来说，只有德国两个城市区域与其他不同，德国由非直选官员（第二类）组成的机构运营的网站在完善度上是最小的。

图3　四国机构委托链位置下的平均综合得分图

以上的结论表明，网络政治传播交流对那些参与城市区域政策制定的机构来说已经尤为重要。本文研究监测下的所有八个城市区域，网站被界定在三个甄选的领域内：大都市范围内的综合协调领域，经济促进政策和公共交通领域。大多选择出来的网站，在提高获取综合信息的可能性和为用户提供联系与反馈机制上，都具有良好的质量。因此，很明显，对于城市区域级别的那些参与管理和提供公共服务的机构来说，投资于ICT已经成为“必须”。在这个意义上，本文研究监测下的所有八个城市区域已经处在“智慧化”的过程中。

如上所述，利用ICT作为与更广泛公众接触工具的不同原理，解释或部分解释了上述机构投资ICT设施的原因。尤其是选举控制作为一个让决策者保持责任心的机制，似乎形成了一个强力的制度刺激，使那些城市区域级别参与政策制定和服务提供的机构投资ICT。那些对公民不直接负责的机构，或者是那些决策团体完全由不对公民负责的机构，明显拥有的精致网站数量较少。我们的证据表明，选举压力是产生网络政治传播交流的有力机制。如果我们将投资于ICT看作一个城市的智慧化程度指标，本文研究发现，选举民主使城市更智慧，至少是在我们研究的四个欧洲民主国家是这样的。

然而，对这个一般性结论，本文还需要一些简洁的说明。在西方民主国家，那些由选举代表控制（直接或间接）的组织，明显在整体公共治理的组织关系中享有较高或非常高的地位。它们处于公众焦点之中，它们从独立的权力中获益，通常，它们也有大量的资源来保持这种状态。它们一般都具有高度组织复杂性和专业性。因此，有可能迫使它们想要投资ICT的不仅仅是选举压力。我们还要考虑到，可能是组织能力才使得它们能够有效地进行ICT投资。

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【通讯作者】Daniel Kübler：瑞士苏黎世大学民主研究中心主任，教授。

[1]　本文为瑞士国家科学基金支持的“新区域框架下的民主能力调查评估”（苏黎世大学承担）课题阶段性成果。

[2]　资料来源：www.internetwordstats.com，获取于2014年5月。

[3]　关于城市区域政府组织的详细资料可以查看Heinelt and Kübler (2005), Hoffmann-Martinot and Sellers (2005), Lefevre (2009)和Kübler（2012：2013）。

[4]　如今，Grand paris网站已经转型并入到了一个新的组织。

[5]　现叫West Midlands Employers。

[6]　为了更精确，我们得处理在为苏黎世、巴黎和伯明翰选择特定政策网站时的一些问题。对于苏黎世，我们选择了Zürcher Verkehrsverbund (ZVV)，该网站负责策划和运营城市区域的公共交通服务以及经济促进组织（Economic Promotion Organization）, the Greater Zürich Area。两者都与不同行政区和包括的公社的政府相联系。巴黎的特定政策网页以“Île de France”为基础，Grand Paris所提供的信息不是十分充足。伯明翰再次展示了一个不同的案例，这个大都会区唯一的经济相关网站是区域发展机构的Advantage West Midlands。与区域整合相似，AWM网站在2012年被废弃。然而，我们囊括了这个网站进行分析缘于我们缺乏可供选择的网站。与交通有关的网站我们选择了中西部地区交通计划（the West Midlands Local Transport Plan）中的一个，这一网站处理伯明翰地区的交通需求。

[7]　并不是所有的变量都为上述两种类型网站编码。有一些只对主页有意义，或者交通和经济发展网页。主页因此最大是18，尽管它不包含所有的变量，交通和经济发展网页是17。

[8]　指标（回复邮件的时间）指搜集主要网站。意思是，交通或经济发展网页的最大值总计达10，与主要网页的11点进行比较。