选题的提出

一、选题背景

(一)数字出版发展迅速，战略地位凸显

随着电子化技术手段的发展和数字化制式的出现，从存储介质到生成方式，再到网络化渠道和数字化流程，出版经历了一场革命性的数字化浪潮。数字出版是建立在数字技术符码生成、转化、存储和流程再造基础上的内容生产、复制和分发的新兴产品形态和业态。在过去15年间发生的数字变革正在转变出版产业链的每一个环节，从阅读、书写、印刷到售卖。在发达国家中这些变化尤为明显，像苹果、亚马逊、谷歌、索尼和三星这样的企业正在真实地重塑整个出版格局。^[1]

数字出版公开“提法”最早见于2005年。2006年首次发布数字出版发展的相关统计结果。这一数字以每年50%的速度递增，2010年突破千亿大关，达到1 051亿元。^[2]高速发展的数字出版已经成为新闻出版业新的重要经济增长点。2012年数字出版规模再创新高，位居新闻出版全行业第三。^[3]数字出版带动了产业结构的重塑。

新闻出版领域网络化、数字化、集约化和智能化，已成为带动传统产业升级的外部推动力和内在刺激力。而由于其产品与服务所具备的文化性与低能耗特点，使得发展数字出版业态具有推动绿色产业升级和文化产业竞争力提高的潜能。

柳斌杰认为，数字出版已成为世界出版潮流，现已进入数字转型重要阶段。^[4]计算机技术、网络服务开发以及数字化呈现技术的发展，奠定了数字出版产业发展的技术基础。但目前来看，数字出版产业链发展尚未完善，传统出版向数字出版转型的阻碍因素依然存在。国内发展情况与国际数字出版发展状况具有一定的差异。内容提供者的内容资源优势并不能天然转化为数字出版的内容优势，渠道与平台博弈、议价能力偏弱，技术投入与转化成本高等问题普遍存在。而这些问题，无疑需要政府与市场的双重力量来进行调节。从政府层面来讲，必要的政策环境对数字出版产业发展具有一定的引导作用。而数字出版的外部性可能会导致资源配置的市场失灵，技术、渠道商的垄断压力作用于内容商，都需要进行必要的干预。

(二)政策扶持成为重要推动力

国内外日益关注数字出版产业的潜在发展能力，例如英国政府通过了数字经济法案，试图打破原有影响有声书进入公共图书馆的障碍，将其从版权中脱离并纳入到公共借阅权范畴中。^[5]这是法律层面推动数字出版产业发展的举措之一。一些国家的行业组织推动按需出版的实验计划。阿拉伯国家利用发展数字出版来克服已有发展障碍，尽早作出决策以预防发达国家的数字入侵。^[6]

10年来，国家和地方政府发布一系列推动数字出版发展的相关政策，涉及财政、金融和税收优惠等，从规制完善和行政审批放松等角度促进数字出版转型的有序、良性发展。

国家的信息化与文化发展规划，涉及公益性和产业化的数字出版战略规划。政策扶持成为重要的产业推动力量。2012年，国内数字出版政策环境进一步趋好，数字出版平台数量增长迅速，数字出版渠道建设进一步完善，产品形态和用户认知度与体验度进一步提升。数字出版业态仍在一定时间内处于形成阶段，国家各个部门从财政投入、税收优惠、用地扶持、投融资支持、进出口减免与奖励等方面给予相关企业政策倾斜和扶持。

目前我国施行的数字出版产业政策，包含政策性的纲领、特定产业基本法律法规、特定产业的振兴条例、规范经济与技术标准、区域性政策等。从功能角度划分，可以分为鼓励(扶持)政策、管制政策和规范政策。^[7]

作为数字出版产业的行政管理部门和产业发展部门，新闻出版广电总局制定的相关扶持政策体现在:制定整个数字出版产业发展规划，实施一系列重大工程、项目，打造并布局国家数字出版基地，通过减免税收以及政策投入等形式扶持相关企业发展。针对数字出版产业链“冷热不均”以及主体不平衡现象，通过搭建政策性战略，协调多方利益关系来解决该问题。^[8]并且，通过一系列内容规制和经济规制规范经营资质和经营活动。

除了国家级、部级政策之外，各地还出台了一系列资金扶持政策。浙江杭州设立了专项资金发展数字出版产业，鼓励、引导和规范社会资本进入政策许可的数字出版领域，同时设立政府创业引导基金，采用阶段参股、跟进投资等方式，吸引国内外的风险资本投向数字出版企业。

二、研究问题的提出

围绕数字出版产业，我国国务院、新闻出版广电总局、文化部等部门相继出台了一系列相关政策。从政策供需关系上来看，目前相关政策数量较多，并且从党的十六大以来，政策环境趋好。

(一)产业政策供给与需求矛盾

政策性纲领、行政管理部门的指导意见、专项规划、特定产业基本法律法规的修订、规范性文件的出台均涉及数字出版领域。2012年7月，媒体报道数字出版管理部门近期将推出第二波扶持政策，这无疑为相关产业发展创造了利好环境。但在实施过程中，也出现了一些问题。某些经营较好的企业抱着“不要白不要”和“能要来是本事”的心态，也想申请资金支持，这是种不正常的现象。排名前30位或前100位优秀企业都在排队领取政府的扶持资金，这是有问题的，对具体行业的长远发展非常不利。^[9]这里可能存在着企业对政策过度依赖和趋利投机行为，需要进行必要的调节和再干预。

这需要一个基本的出发点，即探讨产业政策供给与产业发展需求是否能够有效对接；产业政策及目标是否一致、是否存在着政策博弈的情况；数字出版与传统出版产业政策是否具有连续性和差异性；目前的数字出版产业政策是否存在着供给不足或供给过剩的现象、还是两种情况都存在。由于数字出版产业融合的渐进性，政策制定方面也可能存在着滞后和缺失的情况，这些问题都亟待解决。

(二)政策目标与实际效用的关系

产业政策制定往往是以解决市场失灵、提升竞争力和技术升级等为出发点的，实际应用过程中是否可以解决这些问题是提升产业政策科学性的关键。

祁述裕(2004)曾为中国、美国、英国、德国和日本这5个国家的政府行为与产业政策建立关键指标。在出版产业政策的科学性(调查)中，中国指标为2.10、美国为4.40、英国为4.50、德国为4.81、日本为4.46。政府知识产权保护度(调查)中，中国指标为1.96、美国为4.67、英国为4.57、德国为4.40、日本为4.14。在出版业法律、法规完善程度的测算中，中国指标数据不足美国指标数据的二分之一。^[10]

从指标数据来看，出版产业政策的科学性以及相关法律、法规等指标需要进一步提升。国外产业政策的有效性研究表明，产业政策目标和实际效果之间存在着明显偏差。而近几年来，对于数字出版产业政策的科学性分析较少，主要是在政策梳理层面进行定性的整理，在有效性或绩效层面涉及不多。随着时间的推移，近十年内数字出版相关产业政策的科学性、系统性分析有待进一步的研究。目前我国出版产业在技术创新、产业关联以及经营管理体制方面仍存在较多问题。数字出版产业政策也需对上述关键节点问题作出回应。

(三)政策手段的完善与创新

目前，企业对政策需求较多，但在信息对称、企业自身战略协同方面仍存在步调不一致的情况。另外，政策手段方面，需要经济规制和社会规制的双重协调。在产业政策实施过程中，是否出现政府失灵现象需要回归政府与市场的边界来进行思考。一方面要从政策手段本身的角度进一步完善与创新，另一方面要运用市场要素和社会力量共同完成。李文海(2012)从政府规制的角度，探讨我国数字出版体制不顺，一般规范性文件效力低，很多机构执行具有任意性等问题。低效力层次政策文件管制效力与保护力度不足。应当复合使用各种政策工具，完善政策规制环境。^[11]