将进步进行到底

房屋征收与补偿条例：将进步进行到底

2010年1月29日，国务院法制办在其官方网站全文公布《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》，征求社会各界意见。相比于2001年开始实施的《城市房屋拆迁管理条例》，这次的《征求意见稿》有了长足进步。

对于这种进步，我们应该给予掌声，但也没有必要过于热烈。原因是，这种进步无论有多大，都是应该的：整个社会都在进步，政府部门和立法机构不应该进步吗？况且，从民众抗争与政府进步之间的关系来看，这种进步早就应该有了，假若时间能够提前一些，我们会避免很多悲剧的发生。从这个角度来看，现在的这种进步是被动的而非主动的，这是唐福珍式的普通民众以命相搏之后的逻辑结果。

因此，在我们给予掌声喝彩之时，应该缅怀那些曾经为这部条例的出台奉献了生命的人们。一个有良心的社会应该有记忆。就像当年废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》、出台《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》之时，我们必须铭记离去的27岁的孙志刚。

而从另一个角度讲，必须让人付出代价之后的进步，就要将进步进行到底，不留什么尾巴，不留可能还会让人付出生命代价的漏洞。但是，从现在的《征求意见稿》来看，有些地方确实需要有修正和调整，试举几例如下：

首先，第三条中对于何为“公共利益”是以列举式的方式对其加以划定的，这是很多论者认为是应该被肯定的地方。但是，本条中在列举了六款“公共利益”之外，还有一个第七款“法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要”。这一款实在是范围太宽泛了，赋予了政府太大的界定和裁量权力。

“罪刑法定”是我们熟知的概念，意指公民的行为是否称得上犯罪是由法律来规定的，如果法律上没有相应的规定，即使所有人都认为该公民的行为有罪，也不能判定其有罪，该公民就有权继续从事这样的行为。可是，这是对于私权力而言的概念，反过来，对于公权力而言，只要法律没有赋予其相应的权力，就不能行为。如果行为，就应该被断定为违法。我们既然是说为了“公共利益”进行拆迁，既然是将“公共利益”进行列举式界定，就不该再留这样的尾巴。这是一条可以为权力机构扫清所有障碍的尾巴。

还有，第十三条规定“因危旧房改造的需要征收房屋的，县级以上地方人民政府应当在组织有关部门论证的基础上，征求被征收人的意见。90%以上被征收人同意进行危旧房改造的，县级以上地方人民政府方可作出房屋征收决定；未达到90%被征收人同意的，不得作出房屋征收决定。”

且不说“危旧房改造”是否算是“公共利益”，单是90%这个数字就问题巨大。道理很简单，剩余10%的人的利益如何保证？政治学上有个术语叫“多数人的暴政”，是对多数人劫掠少数人意见和利益的讨论。我不赞成也不支持漫天要价的所谓“钉子户”，因为社会进步也需要公民理性。但是，一个具有人本关怀的社会必须认真倾听和尊重少数人的意见和利益。

其实，在这个《征求意见稿》之前的拆迁行为中，我们可以看出，各种各样的房屋拆迁之所以能够进行，说明拆迁方本来就能动员、说服甚至是胁迫多数人同意拆迁，最终被媒体曝光形成事件的拆迁行为，恰恰就是非常少的少数人不同意，并因此采取极端行为。所以，90%这个数字的规定是有问题的，如果没有对其他10%的人的利益的制度救济，这个数字必须改掉。况且，其中暗含的风险是，假若只要再有1户同意之后就可以达到90%，拆迁方一定会不遗余力。

另外，第二十条规定“货币补偿的金额，根据被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定……房地产价格评估机构，由被征收人以投票、抽签等方式确定。”从以往的教训来看，这是最容易出问题的地方。评估机构的独立性和可信性、拆迁方的强力影响、评估价格的参考标准、评估过程中的技术猫腻等，最终都会影响到补偿金额。拆迁中矛盾频发，恰恰就是因为补偿问题达不成一致。对于这一条，应该有更有效的制度监督和法律救济，否则，日后出问题还是会集中在这一块。

此外，第四十条规定：“非因公共利益的需要，拆迁国有土地上单位、个人的房屋从事建设活动的，应当符合城乡规划、土地利用总体规划，并依法办理有关审批手续。”既然是“非因公共利益的需要”，那就是“商业利益”的需要了，但是，此条例本该是为“公共利益的需要”而制订的，本该是将原来对公共利益和商业利益不分的状态区分开来，现在还是将“非公共利益”包含在内，岂不是为商业拆迁埋下了太大的伏笔？有个法律常识不需要再普及了，《物权法》规定的拆迁主体是政府，只有政府才能“征收”，非公共利益拆迁，应该是在购买产权之后进行。而且，本条例第一条开宗明义就是为了“维护公共利益”才制订的，不是为了“非公共利益”。

纵观本条例的征求意见稿，在“以人为本”和“一切为了人民”的理念上仍需要有调整。当下社会，人们对某些权力机构的不信任，恰恰就是因为他们认为这些机构没有彻底执行上述理念，惧怕自己的利益因此而受到损伤。因此，这一部进步的条例要想取得成功，就要处处为被拆迁方着想，处处维护被拆迁者的利益，而不是拆迁方的利益或者其他利益。这应该是贯彻其中的立法思想。

（本文发表于2010年2月6日《华夏时报》）