一、“公”与“公共”的来源
“公”字很早就出现在中国的文化典籍之中。 《诗·召南·采蘩》中有言：“夙夜在公。”《礼记·礼运》中说：“大道之行也，天下为公。”
台湾学者陈弱水概括了 “公”字在传统文化中的五种含义。第一种，作为一个政治社会概念，“公”最原始的含义是朝廷，政府或国家。第二种，内涵相当复杂，但核心意义是 “普遍”或 “全体”，它指的不只是朝廷、政府，且及于国家、“天下”，甚或可以是人间和宇宙的总和。第三种类型的 “公”是从第二种类型变化而来的，特别流行于宋明理学之中。这个类型的特色是，“公”直接代表 “善”或世界的根本原理——如义、正、天理，“公”的内涵不必然是普遍的福祉或普遍平等的心态，只要是正确的道理，就可以是“公”。第四种类型是民众应该为全体牺牲小我的观念。第五种类型的 “公”以 “共同”为主要含义，可以指涉生活中许多层次的事务和行为。（陈弱水，2006，100页）但是，现代意义上的 “公共”一词在古汉语中并没有出现。
在西方，“公共”（PUBLIC）一词起源于古希腊。古希腊城邦林立，而城邦由公民组成，维持有效的公共精神就显得尤为重要。现代意义上的 “公共”正是从这里萌芽，其来源之一是古希腊词汇 “PUBES”或 “MATURITY”，强调个人能超出自身利益去理解并考虑他人的利益，同时意味着一个人具备公共精神，标志着他已经成熟并且可以参加公共事务；二是源于古希腊词汇 “KOINON”，英语词汇 “COMMON”（共同）就起源于该词，意为人与人之间在工作、交往中相互照顾和关心的一种状态 （陈弱水，2006，101页）。从中我们可以得知 “公共”的含义：一是 “公共”意味着对自身利益的超越，从而构成人类社会生活的基础；二是 “公共”以 “交往”为前提，这就意味着公共必须借助于社会交往与传播才能形成。这种观点，与现代意义上的 “公共”已经很接近了。
据尤尔根·哈贝马斯 （JüRGEN HABERMAS）研究，直到17世纪中叶，英国才开始使用 “公共”一词，在当时，其含义通常用 “世界”或 “人类”等词汇来替代；而 “公众”一词在德国直到18世纪才开始出现，并从柏林传播开来 （哈贝马斯，1999，24页）。
二、“利益”的来源
在古汉语中，“利”与 “益”最初是分开使用的：利的本意是指人们的物质需要，引申为便利；益乃溢之本意，初指盈、满，引申为善行。两字连用，表示 “好处”。
在西方，英文中表示利益的INTEREST一词源于拉丁文INTERESSE。它由INTER加后缀ESSE构成，原意为 “处于……之中”，因为 “在其中”就必然形成利害关系，即为利益。
率先把利益问题提到社会首要位置的是18世纪的克洛德·阿德里安·爱尔维修（CLAUDE ADRIEN HELVéTIUS）。他认为，利益是社会生活的基础，是社会生活中唯一的、普遍起作用的社会发展的动力和社会矛盾的根源，一切错综复杂的社会现象都能够从利益那里觅求到解释 （王伟光，2001，11页）。
马克思、恩格斯也认为，“每一既定社会的经济关系首先表现为利益”（《马克思恩格斯选集》第3卷，209页）；“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”（《马克思恩格斯全集》第1卷，82页）。进而得出结论：“利益冲突是现代历史的动力”（《马克思恩格斯选集》第4卷，250页），利益决定政治活动，“政治权力不过是用来实现经济利益的手段”（《马克思恩格斯选集》第4卷，250页）。
三、公共利益的发生与发展
公共利益的起源可追溯到古希腊。当时的经济形态是奴隶制下的商品经济，而公共利益与商品经济是紧密相连的，因为只要是商品经济，就必须讲求等价交换，经济上的平等价值延伸到政治领域，产生了当初的民主制度。民主制度成为培养公共观念和公共利益的温床。
现代意义上的公共利益，则是人本主义和法治国家出现之后产生的，这种公共利益的构建与实现在本质上是一种社会契约，它以承认私权为起点，在法律的框架内依照法定的程序，在各种不同利益博弈的基础上形成。（杨寅，2004）同时，它还是国家与社会相分离的产物。没有社会空间的成长，就没有公共利益可言。
中国传统的社会结构中最显著的特点就是家国不分，有人将其比喻为一个 “国家——家族 （家庭）——个人”的 “同心圆”。家国同构的后果，就是国家与社会混同。甚至连“国家”与 “社会”这两个概念本身都是舶来品，是 “海通以后输入之新观念”（梁漱溟， 1987，166页）。
据杜维明教授考证，在中国传统概念里没有 “社会”，只有 “群”。现代中文的 “社会”一词，源自英文的 “SOCIETY”，经日本人的 “SHAKAI”转译成中文的 “社会”（杜维明， 1997，58页）。
“社会”观念的缺失，在国家与社会的混同中，造成了 “强国家，弱社会”的传统。统治者甚至认为 “国”与 “民”为此消彼长的关系。商鞅有言：“民弱则国强，国强则民弱。故有道之国，务在弱民。……民辱则贵爵，弱则尊官，贫则重赏。以刑治民，则乐用；以赏战民，则轻死。故战事兵用曰强。民有私荣，则贱列卑官，富则轻赏。治民羞辱以刑，战则战。民畏死、事乱而战，故兵农怠而国弱。……政作民之所恶，民弱；政作民之所乐，民强，民弱则国强，民强则国弱。”（《商君书·弱民篇》）商鞅对国家与社会的关系完全是一个 “你死我活”的描述。于是，为了保证子民为其所用，必须弱民，务必使他们 “去私”而处于贫贱朴素的地位，才会为国家所用 （孙隆基，2004，309页）。国与民的利益被对立起来，公共利益也就无从谈起了。
既然社会中 “工业革命与市场经济”“国家与社会相制衡的制度结构”“法治社会”等公共利益得以发育所必备的外部条件皆付之阙如，那么现代的公共利益概念也就无法从中国的传统农业社会中产生。
中华人民共和国成立之后，由于利益主体具有高度的同一性，“党和国家的利益”覆盖了全社会，在国家利益概念的笼罩之下，公共利益未能成为一种独立形态的利益。
改革开放之后，公共利益逐渐恢复了它的本来面目。市场经济的变化，必然带来原有利益格局的变化。在高度一体化的利益格局被打破之后，社会分化出越来越多的不同利益阶层和群体，利益的多元化已是大势所趋。在这一社会利益变动的大背景下，党和国家都进行了适应性的调整。国家的阶级色彩不断淡化，国家越来越代表各种社会群体的共同利益，而非特定阶级的利益，公共利益的概念因之兴起。在政治指导思想上，“三个代表”重要思想和 “和谐社会”理论的提出，是公共利益得到政治层面重视的明显标志。
公共利益是在现代社会结构中才能存在的事物，它能够在中国的社会主义制度中得到承认和重视，本身就表明原有的国家与社会关系的重大调整，市场经济的推进和公民权利意识的觉醒，都促进了社会的发育。国家承认了利益格局多元化的现实，并开始有限度地允许社会力量参与到利益的定义与分配中来，国家垄断公共利益的历史被打破了。
当然，我们也要看到，国家利益与公共利益在相当程度上是重合的。公共利益包含了国家利益，而国家利益属于公共利益中较高的层次。促进社会进步、发展经济、提高公共福利等事务，既是国家利益又是公共利益。尤其是在当代社会发展中，政府通过加强民主制度建设、鼓励公民广泛参与、充分发挥公民组织和公共机构的作用等方式，促使国家与公共利益结合得越来越紧密，这同时也是政治改革的努力方向。
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