“雷达站”的功能发挥

雷达的作用与耳目相似，它能够对目标进行全天候的探测。施拉姆将媒体比作 “社会的雷达”，意指媒体能够提供关于社会环境的全面扫描，帮助公众察知社会环境变化并及时调节其环境适应行为。约瑟夫·普利策 （JOSEPH PULITZER）的名言 “倘若国家是一条航行在大海上的船，新闻记者就是船头的瞭望者，他要在一望无际的海面上观察一切，审视海上的不测风云和浅滩暗礁，及时发出警报”，说的正是这个意思。

大众传媒作为社会的雷达站，其功能又可分为 “告知”和 “监督”两大方面。

一、告知

告知即新闻媒体将社会变动的信息传递给公众。丹尼斯·麦奎尔指出，媒体是 “社会的主要信使”（丹尼斯·麦奎尔，2010，54页）。媒体的告知功能，是其服务于公共利益的最基本方式。

（一）知情权与告知

1．知情权

当代社会也被称为信息社会，不论是个人还是组织，其行为决策都越来越多地依靠信息资源的获取和利用，正所谓 “知讯者生存”。知情权在现代社会中已经成为一种 “与个人和社会的生存权和发展权相关联”（王建军，2003）的前提性权利。

知情权 （THE RIGHT TO KNOW）是指自然人、法人及其他组织知悉、获取其应当知道的信息的自由。它是曾任美联社主编的肯特·库柏 （KENT COOPER）于1945年首先提出的概念，本意是指民众享有通过新闻媒体了解政府工作情况的法定权利。20世纪50年代以来，知情权逐渐被理解为一种广泛的社会权利和个人权利，即公民有了解社会活动的权利，包括对国家事务、社会事务和其他事务的了解。知情权代表了现代社会成员对信息资源的一种普遍的利益需求，并成为现代公民权利的重要内容。1946年联合国通过的第59号决议中，知情权被宣布为基本人权之一。（杜钢建，1993）

公众之所以享有知情权，公共机关之所以应当将信息公开，其逻辑脉络非常简单：根据社会契约的原理，在现代民主国家中，一切国家权力来源于人民，属于人民；政府只是公众的委托者，政府不过是在代公众行使其管理国家的权力，对于公共机关掌握的大量信息而言也是如此。由于公共行政的需要，政府占有大量信息资源，但其真正所有者还是人民。因此，公民作为信息所有者，在不妨碍公共行政的前提下享有知情权是其不证自明的权利。尤其在现代社会中，政府职能不断扩张，组织专业化程度越来越高，结构也更复杂，政府与公民之间存在着巨大的信息不平衡，公民处于弱势地位，知情权的存在，可以弥补这种信息不平衡。

1987年，中共 “十三大”报告明确提出：“提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。”这是党的文件最早涉及知情权的内涵。经过二十多年的努力，保障公民的知情权已经落实为信息公开制度的确立。经过公众讨论，2007年11月1日起正式施行的 《中华人民共和国突发事件应对法》中，删除了2006年草案中对媒体报道的限制性规定，这一删除决定表明，最大限度地保证信息发布的畅通、透明和准确已经成为社会共识。《中华人民共和国政府信息公开条例》于2008年5月1日起施行，将公民的知情权以法规的形式加以落实，可谓是公民知情权保障的里程碑。条例 “以公开为原则、以不公开为例外”的根本理念，是一个巨大的进步。

2．有媒体的告知，才有公众知情权的实现

知情权如此重要，但是公民却无法独立地维护自身的知情权。就普通大众而言，他们的行动范围和信息搜集能力都是有限的。而新闻媒体是专业的社会信息收集、制作、传播机构，它的力量相对于单个公民要强大得多，它能够将大量的、广泛的信息迅速传递给公民、法人和其他组织。因此，新闻媒体作为整个社会的交流中枢，是大众获取信息的最主要渠道，也是公众知情权得以实现的重要保障。“科技进步使人们日常生活中对信息的需求比以往任何时期都强烈，因此新闻界的重要性也与日俱增。把信息分类，并以清晰的、持续不断的方式提供给公众，已经成为新闻界日益沉重的责任。”（莱特尔，2003，14页）甚至可以说，媒体的告知就是知情权的代名词，没有媒体的告知，就没有公众的知情权。

（二）“告知”对于维护公共利益的作用

1．告知是公民权利的基础，也是民主政治得以施行的前提

公共利益是建立在公民权利的基础之上的，而公民权利的实现则建立在 “知”的基础上。戈尔丁 （P．GOLDING）和默多克 （G．MURDOCK）指出：“充分的公民权依赖于五种基本的文化权利：获得同作出个人决定和政治抉择相关的信息；获得主要的知识框架以将信息整合成关于世界的清晰连贯的解释；获得对于相互竞争的解释和政策的批评意见；获得能充分而公平地反映所有社群的生活及抱负的表述；获得作为参与者和旁观者介入公共文化的机会。”如果不 “知”，也就无从表达，无法参与，批评、建议等诸多权利都会成为无源之水、无本之木。徐显明教授对此有非常形象的比喻：“给予政治权利而不赋予对政治情况的知悉权，无疑又等于收回了政治权利。就像说那个孤岛是你的，但又不许你乘任何交通工具登上它一样。”（徐显明，2002，3页）

媒体告知功能的充分发挥，还是民主政治得以施行的前提条件。美国第四任总统詹姆斯·麦迪逊 （JAMES MADISON）有言： “不掌握正确的信息情报及获得信息情报的方法， （所谓的）人民的政府只能是滑稽喜剧或是悲剧的序幕，或者除此两者之外什么也不是。掌握情报者通常支配不掌握情报者。因此，为要使自身成为统治者的人民，必须从信息情报中获取知识，把自身武装起来。”（约瑟夫·斯蒂格利茨，2002）“一个民主政府的成功，依赖于一个见多识广、信息灵通的公民群体做出智慧的决定。”（凯利·莱特尔，2003，14页）著名政治哲学家罗伯特·科恩 （ROBERT COHEN）也将 “提供信息”看作是民主政治的智力条件。“若公民获知信息，就可以把问题理出头绪，有助于形成意见与原则，导致采用适当的行动。”（C．科恩，1988，159—160页）因此，要想有良好的社会治理，就必须有能够提供及时、准确、客观、平衡、全面信息的媒体报道。

2．揭示社会问题

联合国教科文组织在 《多种声音，一个世界》一书中描述了人类社会为获取信息而作出的种种努力，并对此总结道：“这种努力之所以必要，首先是为了创造条件使人类在面对潜伏的各种危险时心中有数，然后也为了能和大家一起看到共同对付危险的可能性。”（联合国教科文组织，1981，4页）

媒体对于社会公共事件的报道，可以帮助公众意识到社会所存在的问题，使个体的遭遇上升到公共层面，然后动员社会的力量加以解决，使类似的事件不再发生。这是一个良性的社会预警和问题解决机制。从这个角度来讲，“告知即意义”。我们在 “孙志刚事件”和 “SARS”之后的疫情报道中，都可以看到这种良性机制的作用。如果没有媒体参与，社会问题就无法进入公众视野，它背后的普遍性因素就无法被发掘，其公共价值也无法得到彰显。它依然会以个体的形式反复上演 （笑蜀，2009）。

3．保持社会稳定

现代政治学已经证明，社会的自主能力和信息的充分程度成正比。在一个社会中，信息越公开，信息的获取越充分，公众的自主能力和承受能力就越高，社会的稳定性也就越强，而且这种稳定的弹性也就越大，越经得起冲击。如果一个社会信息不公开，媒体无法告知公众关于社会的真实情况，普通民众能够听到的绝大部分是好听的声音，哪怕这个社会表面上看起来再 “稳定”，实际上也是很危险的。“长此以往，如果一旦有负面信息传来，心理上会难以承受；若遇特殊情况，反而可能引起社会的动荡，使国家遭受损失。”（赵玉红，2004）

众多群体性事件的经验教训都显示，媒体如果不能及时向人们告知真实信息，必然会使事态更加恶化。危机发生后，有关部门往往会认为公布事件的真实情况会引起社会骚乱，遂进行新闻限制和封锁，殊不知公民的信息需求是客观存在的，事件越重要，与他的关系越密切，这种需求也就越强烈，在社会危机发生时尤其如此，媒体的不作为并不能使这种需求消失，“媒体来源被剥夺或减少的情况下，不确定性将导致人们更积极地去从非媒体信源寻找信息”（丹尼斯·麦奎尔、斯文·温德尔，1987，81页）。即人们一旦从其他非正规渠道去获取消息，谣言满天飞也就难以避免了。谣言之所以会产生，正是因为信息需求与信息供应之间的不平衡。内尔·波茨曼 （NEIL POSTMAN）给出的谣言公式亦说明了这一点：R＝I×A，其中R＝谣言 （RUMOR），I＝重要度 （IMPORTANCE），A＝模糊度 （AM－BIGUITY）。媒体不作为状况持续得越久，越容易引起社会局部或整体的失控。2010年2月，山西多个地方出现大批民众上街 “等地震”事件，起因就是地方政府的公共信息发布不够公开透明。在谣言已经出现之后，媒体上只发布了一个简单的否定声明，对于相关信息的来龙去脉不置一词，根本满足不了公众的信息需求，也无法赢得公众信任，最终造成了大规模的社会恐慌。

我们要意识到，公共信息的传播之于社会，犹如血液流通之于人体。一旦社会的血液流通受阻，就会引发整个社会运行机制的危机。为了保持社会的稳定，应该充分发挥媒体的告知功能，使公众能够及时、准确地知悉社会上发生的与其密切相关的重大信息，从而保证社会的稳定。

4．保证利益博弈的公平合理

如果说多元社会中，公共利益的实现大多建立在利益合理博弈和协调的基础之上，那么要使利益博弈过程公平合理，就必须使博弈各方都充分享有相关信息，以利于各方决策。一般而言，强势集团总是比弱势群体要掌握更多的信息，此时就需要媒体发挥告知功能，为社会提供充分的相关信息，以消除博弈各方之间的信息不平衡，促进利益博弈的合理公平进行，保证利益博弈的结果最大限度地接近公共利益。如果媒体未能进行充分告知，那么不同群体之间的信息享有就依然是不平衡的，信息落差就会使部分人处于博弈中的优势地位，而令另一些人处于劣势地位，在这种信息条件下进行的利益博弈，往往会成为不公正的利益转移乃至利益掠夺。

（三）对传媒告知功能的要求

1．迅速

在互联网时代，信息的扩散速度大为提高，所以对媒体的信息发布的时效性也有了更高的要求。《新闻调查》栏目制片人张洁谈到了一个例子：

韩国前总统自杀，《中国之声》的报道，五分钟之前还在说，据说总统可能是自杀；五分钟之后马上插播说已经证实总统是自杀，还留下了遗书；又过了五分钟，遗书的内容也播出了。这就是互联网时代。任何一个团体、任何一个组织想在今天的互联网时代占领主动，就必须在第一时间发出你的声音。政府总希望调查好了、弄清楚了、想好了再说，恰恰是在政府左顾右盼的时候，很多消息和谣言充斥了整个社会。

在这样的传播情境之下，一旦发生重大事件，尤其是发生重大突发事件，媒体就要按照新闻规律，在第一时间快速作出反应，在第一时间发出自己的声音，并根据准确的观察和权威消息来源，按照充分满足公众知情权的实际需要，不断从广度和深度上去拓展新闻，做好后续报道。

中共中央政治局常委李长春在2009年第十届中国记者节暨颁奖报告会上讲话时也强调，新闻媒体 “必须坚持及时准确、公开透明，第一时间发布权威信息，满足人们的信息需求，回应社会关切，努力抢占先机、赢得话语权、掌握主动权，为妥善处理重大突发事件提供舆论支持”。

2．全面

全面的含义，在于新闻媒体必须对社会景象进行完整而真实的呈现。这要求媒体提供“一种就当日事件在赋予其意义的情境中的真实、全面和智慧的报道”（新闻自由委员会，2004，12页），以便于媒体能够 “将现代社会各个组成部分的图像，投射给所有群体、地区和国家”（新闻自由委员会，2004，41页）。

社会由不同的群体组成，这些群体之间需要沟通，以促成相互之间的正确认知与理解。人们在作出决定时在很大程度上凭借好恶印象，他们将事实、意见与刻板成见 （STER－EOTYPES）联系起来，而媒体是形成这种好恶印象的主要力量之一。不管是有意还是无心，当媒体所描绘的形象不能真实地反映社会群体时，它们就会误导判断。几年前，各地媒体热衷于报道河南人的负面新闻，那些违法之徒如果来自河南，他们的籍贯往往在报道中被强调，而其他地区的人则没有这一 “待遇”，结果引发了歧视河南人的风潮。近年来，媒体在这方面已经有所改进，但是传媒中的各种形象歧视还是时常可见。比如在占据市场主流地位的都市媒体上，有关农民工群体的建设性话题偏少，现有的议题大多局限在冲突、犯罪和维持生计等内容上，农民工群体的媒体形象依然难以摆脱 “污名操作”的怪圈，被贴上具有负面评价色彩的 “标签定式”。即便是在一些以关怀农民工群体为初始指向的新闻信息报道中，同样流露着难以遮掩的俯视乃至歧视倾向。

媒体在对社会的各个组成部分进行报道的时候，要尽量做到：报道中被重复和强调的形象应该是这些社会群体真实而典型的形象。“如果人们能接触到某个特定群体生活的核心真相，他们将逐渐建立起对它的尊重与理解。”（新闻自由委员会，2004，15页）

二、监督

孟德斯鸠有句名言：“一切有权力的人都容易滥用权力。”（孟德斯鸠，1963，154页）而且在现代社会，公共权力的行使者和所有者之间存在着一定程度上的相对分离状态，因此，对权力进行有效监督非常重要。没有有效的监督，就没有权力的规范行使；而在公共利益主要由公权力来定义和供应的条件下，一旦权力行使不受制约，公共利益势必难以得到保障，缺乏监督与制约的权力最终将成为 “自为”的权力，而非公共服务的权力。为了使权力能够被恰当地运用，并真正服务于公共利益，它应该被置于有效的监督之下。

大众传媒通过自身的传播活动对权力进行监督，是监督机制的重要组成部分。按照沃尔特·李普曼 （WALTER LIPPMANN）的说法，在现代社会中绝大部分公民是没有时间去关注政府的一举一动的。因此，媒体就成为公众的代理人，它们关注政府的举措，向公众报道发生了什么。“政府部门不断膨胀，日益庞杂，如果没有大众传播媒体作为信息和解释的来源以提供帮助，一个公民想了解政府的工作，哪怕一点点都不可能。” （莱特尔， 2003，14页）美国学者兰斯·班耐特 （LANCE BENNETT）认为，“如果没有新闻记者扮演‘看门狗’的角色，美国的民主就不会存在”。他给 “看门狗新闻学”（WATCHDOG JOURNAL－ISM）所下的定义是：（1）由新闻媒体独立地检视 （SCRUTINY）政府、商业机构和其他公共机构的行为；（2）其目的是为了记录、质疑以及调查这些机构的行为活动；（3）最终为公民以及政府官员及时提供公众所关心的问题的讯息 （BENETT AND SERRIN，2005，169页）。由此可见政府部门及其官员并不是 “看门狗记者”监督的唯一对象，其他社会商业机构、社会公共机构等一切有权势的团体，凡是其行为涉及公共利益的，都是 “看门狗记者”监督的对象。

威斯博德 （WAISBORD）的研究表明，在20世纪八九十年代，在拉丁美洲的社会转型时期，媒体的监督报道起到了非常重要的作用，它们引发了公众对于政府透明性的诉求，揭露腐败行为，推动了拉美的民主化转型 （WAISBORD，2000，245页）。对于像中国这样的民主转型国家，各方面的监督机制还不完善，公权力的行使很不规范，媒体的监督报道就显得尤其重要。

媒体对权力的监督可以分为两种，一种是以增加透明度为目的的公共事务报道，一种是对权力的掌握者即官员和政府部门的腐败行为的揭发。一般来说，后一种比较引人关注，但前者有 “润物细无声”之效，其重要性丝毫不亚于后者。

（一）透明即监督

马克思早已说过，官僚机构的普遍精神是秘密，是奥秘。权力拥有者之所以要保守秘密，除了不愿受制约的权力心态之外，还有利益的原因。美国经济学家斯蒂格利茨曾指出，政府 “保守信息秘密很有可能是为了满足政府官员以及相关特定利益集团的隐秘目的和诉求”（约瑟夫·斯蒂格利茨，2002）。权力在不公开、不透明的状况下行使，就是 “暗箱操作”。它使公众无法了解政府的运作情况，为政府官员与特定利益的合谋提供了机会。涉及的利益越是重大，官员不公开使用权力的愿望就越强烈，所带来的后果就会越严重。

在 “暗箱操作”过程中，公共信息被隐匿或成为谋取私利的筹码，利益的不正当交换得以实施，“权力运行的 ‘暗箱操作’是滋生贪污贿赂犯罪的沃土”（林喆等，2002，436页）。要从源头上防止钱权交易，就必须破除 “暗箱操作”的权力运行方式，提高权力行使的透明度，使其过程处于公众的监督之下，就如人们可以轻易地看透干净的窗户一样。

透明度作为一种监督机制，其作用有三：第一，因为透明度的要求迫使所有必要的信息都被公之于众，可以将官员的活动暴露在阳光之下，具有震慑作用；第二，透明度为社会公众、新闻媒体的监督提供了必要条件，可以起到鼓励监督的作用；第三，透明度还具有重大的程序价值，程序启动后，经过程序处理的信息、言行、证据、材料就成为拟定的具有既定力的 “客观事实”，程序参加者必须受自己过去言行的约束。如果程序具有高度的透明度，程序本身的这个特点就会更加加强其约束力。由此，高度透明的程序便具备了相当明显的防腐败功能。

中国香港从一个以前严重腐败的社会，变成现在全球廉洁排名靠前的社会，主要的经验之一就是提升了政府行为的透明度。香港的政府运行机制是高度透明的流程化运作，各级官员的职责，在流程中规定得非常清楚，整个程序非常透明，官员根本没有贪污的空间。香港的经验证明，“阳光是最好的防腐剂”。

现代媒体通过海量的公共事务日常报道，让公众知道政府做了什么，权力如何运作，与公民有什么利害关系，使权力的运作透明化。这种媒体监督看似没有锋芒和硝烟，却是最有效的方式，可以起到未雨绸缪的预防作用 （展江，2009）。

（二）揭发式监督

媒体的调查性报道，会对被隐瞒的社会真相和腐败内幕进行曝光和揭露，并形成一种问责和追究的公共舆论压力。比如美国新闻史上的 “扒粪运动”，实际上就是大量进行调查性报道的时期，新闻记者通过对事实表象 （WHAT）之后的更深层次的体制或黑幕 （WHY和HOW）的不断调查，揭发了各种腐败内幕，大大促进了针对这些弊政的社会改革。传媒的 “舆论监督”功能，其实是民主政体下 “以社会制约权力”的政治原则的体现 （谢岳， 2005，93—96页）。

近几年，经由媒体披露的关系国计民生的重大事案不胜枚举。如媒体对 “躲猫猫”案等多起看守所发生的意外死亡案的报道，促使司法部和最高检察院联合开展了对看守所的整治。媒体对 “三聚氰胺奶粉”的报道，揭示了中国食品安全中存在的严重问题，其结果是高官去职，相关法规修改。但总体而言，媒体独立揭发的重大腐败案例是非常少的，媒体的调查揭发式报道还大有可发展的空间。