传媒的社会治理

一、公共治理中的社会参与

当前行政体制改革的中心任务和目标，是从过去那种掌权型、控制型、主宰型、服务型为一体的 “全能型政府”向 “公共服务型政府”转变。（邹东涛，2008）从管理模式上讲，就是统治向治理的转变。

治理与传统管理的重大区别之一，就是治理的主体可以是政府组织，也可以是非政府的其他组织，或政府与民间的联合组织。它是一种政府与公民对公共生活的合作管理。在治理过程中，政府和其他各种社会力量共同构成了相互依存的网络体系。

按照这样的理解，治理理念下政党、国家与社会的关系有别于此前国家包办社会的局面。在管理的主体上，它既包括传统的政党、国家，也积极引进社会力量的介入和参与；强调公民和社会机构的积极参与和合作；强调公共利益的社会管理，是一种具有开放性的管理方式。

为什么社会参与治理会被如此重视呢？因为治理是以公共利益最大化为取向，而公共利益的实现并不必然地要求政府管理的垄断，相反，因为有助于弥补 “政府失灵”和提高效率，政府外的半自治、准自治和自治的社会组织作为辅助力量，可能会更好地实现公共利益的最大化。基于公共利益的需要，政府有必要允许和促进各种民间组织与社会机构的发展，使其具备相应的治理能力，帮助社会进行自治，进而出现公共管理的社会化趋势。

在这一社会化过程中，政府依然作为最重要的公共产品和公共服务的提供者出现，但不再是唯一的提供者，所有的公共产品和公共服务都必须由政府提供的垄断时代已经被打破。公共服务的精神并非只限于那些正式为政府工作的人们，即并非只限于那些被我们视为公务员的人们，普通公民也希望有所贡献。随着公民社会的成长和各种社会组织的不断发展壮大，他们必将越来越多地参与到治理的过程之中，社会治理将会成为越来越明显的趋势。政府有必要为公民、为民间社会创造条件和机会，使公民和社会组织能够更好地为社会服务。

二、社会治理的价值

社会治理不会削弱政府的管理能力，相反，只有建立在充分的社会自主管理之上的政府才是最强有力的政府。正如列宁所说：“一个国家的力量在于群众的觉悟。只有当群众知道一切，能判断一切，并自觉地从事一切的时候，国家才有力量。”（《列宁全集》第26卷，1985，234页）

管得过多、管得过细，是当前政府机构膨胀、效率低下的重要原因。通过社会治理，政府可以将一些具体的公共事务通过分权的形式由社会组织来承担，实现社会自主管理。这样有助于使政府管理的重点从大量繁重的具体事务中解脱出来，并集中在战略管理、资源管理和社会协调、冲突解决等问题上，从而使政府摆正位置，找准角色，提高政府的管理效率和管理品质。传媒管理要想化 “微观干预”为 “宏观调控”，就必须依靠社会治理的力量。

社会治理还意味着一种非强迫的社会秩序，公民社会可以制衡政府的公共权力，确保政府的民主性，使政府真正成为为人民、为社会谋利益的政府。

只有政府有选择地退出，社会公共组织有选择地进入 （刘先江，2006），政府管理与社会自主管理二者相互信任、相互支持、相互促进，开展多种契约性、制度性的联合，建立良性、友好的伙伴关系，才能实现对现代传媒的有效治理，提升传媒的公共服务水平。

三、传媒的社会治理

传媒的社会治理就是社会力量通过制度内外的协调与对话，以独立或与政府合作的方式，通过社区公众、中介组织、社会文化等对传媒加以影响和控制，参与行使政府的社会管理职能，最大限度地增进公共利益 （周劲，2008，280页）。

当前传媒管理中存在明显的 “越位”与 “缺位”。一方面，政府对媒体内容管得过细、过死；另一方面，政府对商业力量侵蚀传媒造成的媒体及其从业人员行为失范缺乏有效的制约。而且媒体管理方式很单调，“社会综合管理很差，什么都要靠党和政府利用行政权力，管理方法很单一”（宋克明，1998，109页）。实践证明，在新闻行业的某些领域，行政管理的效率很低，比如新闻职业道德建设的问题，虽然有关部门常抓不懈，但迄今为止，职业道德依然是困扰新闻界的重大问题。国外的经验证明，这个领域本应是社会治理充分发挥作用的领域，其效果也更好。有必要将社会治理模式引入传媒管理之中，充分利用受众和社会组织的力量，参与到媒体的运作过程中来，密切媒体与社会之间的关系，让媒体能够更灵活地对公众需求作出反应，也可以对媒体形成有效的制约和监督，促使其更好地为公共利益服务。

从统治到治理的传媒体制改革，也必然要求开展传媒的社会治理，从而改变全能体制模式下国家对传媒的垄断式控制，建立一种 “政府管理、社会管理与行业自律相结合的综合管理体制”（张朝阳，2006，159页），实现具有现代治理精神的、以 “社会管理”为主的制度创新。

值得欣喜的是，传媒的社会治理方式在中国已经出现了一些端倪。

首先是媒体从业者的认知和试验。有部分从业者认识到了社会治理对于媒体的价值，并开始在实践中进行一些管理方式上的试验。中央电视台在评价节目质量时，就不仅仅以收视率为标准，而是开始逐渐依靠内部品质管理人员和外部专业团体，以及观众代表、媒体批评者、政府管理者，从全台新闻、整个频道、单个节目这三个维度，建立国家、社会、观众、业界这四个层次的评价体系 （庄永志，2009，56页）。

胡舒立的尝试则更为大胆和新颖。2010年3月25日，在财新传媒启幕仪式上，胡舒立宣布财新传媒公信力委员会成立。这个委员会是一个民间监督机构，由一些拥有崇高声望的政商学界人士组成。最重要的是，公信力委员会独立于董事会和管理委员会，对于编辑方针和总编辑的任免拥有决策权，以保护 “新闻为公”的原则不受权力与商业利益的侵蚀。很明显，她吸取了从 《财经》杂志出走的经验教训。而这一架构安排与欧洲的一些公共媒体非常相似，可以说是中国媒体的社会治理中一次非常有意义的制度创新尝试。公信力委员会主席吴敬琏也认为，委员会的成立，为新闻从业人员捍卫新闻专业主义，实现公正、客观的新闻理想提供了有效的制度保障，对于一个媒体集团的长远发展至关重要。

其次，管理部门也在尝试进行管理体制改革。比如北京网络新闻信息评议会的成立，就是一次明显的管理模式的转变。

2006年4月，由北京市互联网宣传管理办公室指导，北京网络媒体协会主办的北京网络新闻信息评议会成立，由其对北京网络媒体行业开展新闻信息服务的情况实施社会公众评议。这种运用社会公众评议方式实施传媒治理的模式源自西方，在我国媒体管理体制中尚属新生事物。

该评议会的宗旨是通过加强自身监督与评议，促进全行业营造积极、健康、向上的网络文化环境。评议会的主要职能则是依据国家相关法律法规及其他相关行业规约，对涉及北京网络媒体互联网新闻信息服务、新闻职业道德和因新闻侵权问题而引发的新闻纠纷进行评议，并监督评议结果的执行。评议会设主任1名、副主任2名，其中1名副主任从网民中产生。同时，为确保评议会的公正，明确规定了主任、副主任须由非任职网络媒体业界人士担任。评议会成员总数在150人左右，其中政府管理部门代表约20人，行业代表约20人，专家学者约30人，网民代表约80人。同时，对评议员应有的教育水平、年龄、网龄、职业分工、互联网应用水平、分析能力和表达能力都有明确界定。

评议会设立了北京互联网违法和不良信息举报热线 （包括举报网站、举报电话、举报邮箱、信件投诉），受理公众投诉。该热线还组织了专门的 “妈妈评审团”，为青少年的网络世界 “保驾护航”，其成员面向社会公开招聘。

评议会的评议内容是社会各界对网络媒体的举报投诉，以及相关政府管理部门针对成员单位的违法、违规行为提出的评议请求。

评议会不定期召开，每次会议成员由秘书处从评议会成员库中按比例随机选择9名，评议内容由9位成员根据秘书处收集的投诉情况进行选择，评议会成员不参加对涉及本单位投诉的评议，一般性评议结果经表决，获多数即可通过，重大评议结果需经三分之二多数通过。

秘书处将评议公报发送各成员单位并监督有关奖励、处罚决定的实施。各成员单位可就涉及本网站的评议结论进行申辩，申请复议，复议由评议会另组人员参与。同时，评议会还要将评议结果反馈给投诉者，并进一步征求意见。有关评议结果，须在北京网络媒体协会网站或通过其他方式向社会公布。

从该评议会的宗旨、组织架构、工作内容和工作方式等各方面情况来看，这种管理方式都具有明显的社会治理特征，大大不同于以往那种垄断的、不透明的、随意性大的传媒管理方式，具有相当的前瞻性和突破性，是传媒管理体制的一次明显进步。

最后，民间力量已经开始行动。在大学和民间出现了一批传媒观察者和研究者，他们有的是大学体制内的学者，有的是媒体从业人员，还有一些是来自社会各界的媒体观察家。他们关注媒体动向，批评媒体行为，思考媒体前途，体现出强烈的社会责任感。这是一股生机勃勃的力量，虽然这股力量现在还主要是以网络的形式存在，但其迟早会进入现实，在传媒的社会治理中发挥更重要的作用。

四、传媒社会治理的途径

（一）社会评议会

在世界各国对于传媒的社会治理中，各种类型的新闻评议会发挥了重要的作用。

最具代表性的新闻评议组织是英国的报业评议会，它已经有超过半个世纪的历史，于1991年改组为英国报业投诉委员会 （THE PRESS COMPLAINTS COMMISSION），委员会成员大部分都是非媒体人士，以保证其独立于媒体之外。委员会的宗旨在于保护新闻自由并抑制对于新闻自由的滥用，主要职能则是受理和调查公众对报界的投诉，作出裁定，并对有损报业声誉的不良行为予以公布和谴责。委员会平均每年收到3000多起投诉，公众投诉的范围很广，从黄色低俗报道到针对媒体的不公正、侵犯隐私和歪曲事实等，都包括在内。大部分投诉以温和的方式调停解决，小部分最终付诸裁定，裁定的结果被广泛公布，即便是被批评的报刊，也会刊登相关决议 （魏永征等，2003，366—371页）。1953年英国报业总评议会成立并取得明显成效以来，世界上多数发达国家以及许多发展中国家都建立了报业评议会或类似机构。这些机构大部分由社会各界人士共同组成，受理违反职业道德的投诉，有的还主动以各种自律准则为准绳，考察传媒内容。这样大型的、正式的媒体监督组织，一般都具有很高的公信力，对于本国媒体的职业行为有相当的约束作用，是传媒社会治理的主力军之一。西方国家正是通过这种独立的行业自律机构和严格的新闻职业道德准则，对传媒实现了卓有成效的社会治理。

中国也有日常的报纸和电视新闻 “评议”，那就是中国特色的审读制。在1988年11月9日新闻出版署发布的 《关于加强对报纸、期刊、图书审读工作的通知》中，规定审读工作的主要任务是了解报纸、期刊、图书的内容，掌握出版动态；审读的主要内容是检查书、报、刊的内容是否贯彻了党的路线、方针、政策，是否坚持了原定的办报、办刊、办社宗旨和方针；出版社是否坚持了原定的专业分工；以及报纸、期刊和图书的出版是否遵守了国家法律、出版管理规定、宣传纪律和保密规定。通知中还要求新闻出版署报纸局、期刊局、图书局及各省、自治区、直辖市新闻出版局应配置一定数量的负责审读工作的人员，对本地区的报纸、期刊和图书进行审读。

现在，各级党委宣传部门都成立了新闻阅评小组，由退休的资深新闻从业人员以及其他专业人士担任评阅员，对新闻媒体的表现进行点评。这些人都是行家里手，所提的问题针对性强，对传媒表现的改善起到很大的帮助作用。但这种点评是一种封闭式的体制内审读，缺乏公众的参与。广泛的公众参与可以吸收受众参与评阅，了解普通公众对媒体工作的意见，也能让社会治理更广泛、更有效。

（二）专业团体

媒体行业的专业协会、团体，是专业自治的重要力量，它们制定规约，组织活动，还出版专门的刊物，对媒体从业者乃至整个大众传播行业的行为和政策进行讨论，在业内具有一定程度的影响力。

我国的新闻行业协会组织比较发达。除了中华全国新闻工作者协会以外，各省和一些地市都建立了新闻工作者协会，还有一些按职业划分的协会或学会组织，如中国广播电视协会、中国新闻摄影家协会、全国播音主持学会等，它们定期举办新闻类评奖、研讨活动（雷跃捷，2007，11—12页），但是它们的活动范围还比较有限，治理作用发挥得不明显，还有很大的潜力可以挖掘。

大多数传媒行业的专业社团都是从国家体制中分离出来的，或是由在国有部门中工作的专业人士组建的。因此，政府在从全能型向服务型政府转变的过程中，完全可以更多地发挥专业团体的作用，通过国家与社会相互赋权的方式，即通过国家与社会双方主动寻求建立公私伙伴关系的方式，以治理传媒领域的公共事务 （顾昕、王旭，2005）。

（三）公益组织

行业外的监督组织，比如一些公益基金会和受众组织，也是一股巨大的力量。比如哈佛大学的尼曼 （NIEMEN）基金会致力于开展媒体培训。许多此类社会组织都是由热心公共事务的人士自愿组织起来，进而开展媒体批评的。比较著名的组织有美国的 “媒体研究中心”（MEDIA RESEARCH CENTER，MRC）、“公众与准确报道”（FAIRNESS ＆ACCURACY IN RE－PORTING，FAIR）等。以FAIR为例，它成立于1986年，总部位于纽约，其主要工作是观察媒体的运作，对新闻媒体中存在的偏差、审查等各种违反公共利益原则的行为进行监督和批评，促进媒体改善自身行为。它通过以下方式来开展活动：（1）出版媒体批评杂志EXTRA！，关注传媒业的动向和存在的问题。（2）制作媒体批评广播节目COUNTER SPIN，该节目每周播出一次，内容主要是批判性地检查每周报道的重要新闻，关注有偏差和不正确的新闻、报道中的性别种族歧视，以及公司对媒体的影响等。（3）与媒体从业者进行接触和对话，并建议他们如何去扩展和改进媒体工作。（4）与受众紧密联系，经常组织一些活动或讨论，鼓励受众就自身的疑惑与媒体进行接触，不只做被动的新闻消费者，还应成为媒体的参与者。（5）利用网络开展媒体批评 （雷跃捷，2007，98—102页）。

美国学者麦克切斯尼创建的媒体改革组织 “自由的新闻”（FREE PRESS），主办了三届全国性的媒体改革会议，现在这个组织已经拥有35万名成员，覆盖全国50个州。他们鼓励和帮助公民参与政府的媒体政策制定，促成切实可行的、非营利的、非商业化的媒体组织的建立，使媒体市场更多元、更公平。自从2002年 “自由的新闻”成立以来，这个媒体改革组织取得了两项实实在在的胜利：2003年推迟了联邦通讯委员会 （FCC）制定放松媒体所有权的规定的企图；2006年阻止了国会对 《电信法》的全面修订，该修订拟通过区别对待互联网网络供应商来进行网络封锁。这些胜利并非是通过一位大学教授的呐喊及其著述而赢得的，而是由数以万计的把媒体当作一种公共事务的公民来实现的 （喻国明， 2009，序言3—6页）。

（四）顾问委员会

1950年，美国一家地方报纸成立了 “公民顾问理事会”（CITIZENSADVISORY COUNCIL），所选的理事会成员代表社区中的工人群体、教育界、农业界、市政府和商业界等不同方面的利益，欢迎他们对报纸提出批评和建议。在公民顾问理事会的第一次会议上，成员们尚且踌躇，但是在后来的会议中，理事会成员展开了热烈的讨论，有尖锐的批评，也有对缺乏根据的批评的反批评。该报纸的发行人每次都参加会议，他认为这一做法能帮助他改进报纸。美国 《主编与发行人》（EDITOR ＆PUBLISHER）杂志曾评论说，这一做法密切了报刊同社会的关系，是很有价值的实验（RIVERS L．WILLIAM AND MATHEWS CLEVE，1988，PP．216－217）。

在欧洲的一些公共媒体中，也有类似的委员会存在，他们可能拥有挑选媒体领导人、影响新闻编辑方针的权力。胡舒立在财新传媒所作的尝试，与此颇有类似之处。

（五）学者和研究机构

高校中的教育研究机构和学者，是社会治理中的重要力量。比如，媒介素养 （MEDIA LITERACY）运动就是由研究者发起的，它对改善大众的媒介运用水平和提升大众参与媒体治理的意愿与能力，有着非常巨大的作用。

2004年，宾夕法尼亚大学、南加利福尼亚大学、密歇根大学以及伊利诺伊大学传播项目的领袖们，开始每几个月就集会讨论，最终成立了一个组织—— “大学媒体政策研究联盟”，该组织致力于推动媒体改革的相关议程。（罗伯特·W·麦克切斯尼，2009，160页）像这样的研究者组织非常多，其中最负盛名的莫过于20世纪美国的哈钦斯委员会了，他们提交的研究报告成为社会责任论学说的奠基石。

研究机构也会有出版物，如 《哥伦比亚新闻学评论》就是在哥伦比亚大学新闻研究生院赞助下出版的。这份双月刊不仅聚焦媒体的行为，也关注政治、经济、技术等其他各种力量对媒体行为的或好或坏的影响。它吸引了一大批著名记者前来撰稿和编辑刊物，在新闻业内享有盛名 （雷跃捷，2007，103页）。

（六）公民

公民是一切社会治理的基础，所有的行动，最终要落实到公民的参与之中。在现有的传播格局中，作为受众的公民还是太过被动，太无声无息，就算对媒体的报道有不满，也很少有意愿或渠道去表达。我们应该让 “沉默”的公众回归到媒体治理的体系中，激发他们的潜能，发挥他们的力量，帮助他们组织起来，形成对传媒的压力团体，以抗衡其他各方势力对传媒的操纵。甚至可以 “让公民积极参与媒介政策制定，给新闻体制创新带来真正的活力”（单波，2008）。

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