从传播媒介发展的历史看，媒体始终是权力的媒介，古今中外，概莫能外。大众传媒与政治之间相互依赖、相互作用的关系，已被大众传媒诞生以来世界各国近现代各种传媒制度所规范的传播实践表现得淋漓尽致，不证自明。报纸印花税、报业许可制度、政党报刊制等，这些都是政治权力对传媒控制的表现。政治权力作用于传媒的现象客观存在，只是在不同时期、不同国家有着不同的表现罢了。
6.1.1.1 传媒体制：政治权力对传媒介入的主要方式
政治权力介入传媒主要有两种方式，一是通过政治暴力直接介入，比如我国历史上秦始皇的“焚书坑儒”、清朝的“文字狱”；二是通过政治策略的方式迂回介入，比如制定传媒政策、法规。在现代社会，前一种方式已经鲜见，后一种方式成为了普遍做法。把政治权力对传媒控制的意志上升到政策与法律的高度，就形成了传媒体制。
所谓传媒体制，简单地说是国家管理传媒业的规范体系。喻国民先生认为，传媒体制至少要解决四个方面的问题：一是媒介的创办权（即产业准入资格的界定）；二是不同类别传媒的组合结构方式与竞争规则；三是传媒在社会运作结构中的基本角色规定；四是传媒在社会环境中的政治、经济和文化运作的基本规则与底线。[3]从利益相关者的角度看，传媒体制是各种社会利益集团以传媒控制为目标博弈后的结果，在权力的此消彼长中，传媒体制不断地调整着。有什么样的传媒体制，就有什么样的传媒生产。
1956年，美国学者施拉姆等人在《报刊的四种理论》中，把世界上各国政府对报刊的控制模式分为四种：集权主义模式、自由主义模式、社会责任模式、苏联共产主义模式。一是集权主义模式。这一模式的历史最为古老，它认为传媒应支持和促进政府的权力，并听命于国家的管理。在集权主义模式下，传媒既可以是集体所有，也可以是私人所有，但它们都被认为是加强政府统治的工具。二是自由主义模式。与集权主义模式正好相反，它认为，传媒的功能在于帮助人们了解真相、监督政府，同时还具有告知、娱乐和销售功能。也就是媒体要独立于政府权力之外，成为“第四权力”，传媒主要为私有。在这种模式下，媒介通过两种方式受到控制：一是通过多数人的声音，“思想自由市场”下的“真理的自我修正过程”可以使个人区分真理和谬误；另一种是通过法律体系，法律对于诽谤、亵渎、无礼和战时煽动叛乱的行为进行规范。第三种是社会责任模式。该模式是对自由主义模式的修正，认为媒介是权利法案唯一保证了自由权的产业，因而媒介必须负起社会责任，媒介应受到社群意见、消费者行为、媒介职业道德的控制，同时还应受到政府立法机构的控制。最后是苏联共产主义模式。该模式认为，媒介的主要目的在于巩固苏维制度。媒介受政府经济、政治行为及监督部门的控制，只有忠诚的和正统的党员才可以使用媒介，媒介都是国有的，并由国家掌握。
不论采用何种体制，其目的都是为政治服务。“国家和政府对传媒控制的目的是通过规定大众传播体制、制定相关法律、法规和政策，来保障媒介活动为国家制度、意识形态及各种国家目标的实现服务。”[4]但是，体制性的东西作为一种人为的设计，不论它是多么地与时俱进与恰如其分，总不可能十全十美，套用一句俗话，体制没有最好的，只有最适合的。换句话语说，传媒体制一方面保障了传媒的正常运转，为大众传媒履行社会责任提供了制度保障，但其中的不完善之处也可能制约传媒功能的发挥，从而影响传媒社会责任的担当。
下面，我们就来看看中国的传媒体制及其特点。
6.1.1.2 双轨制：中国当前的传媒体制及其特点
体制作为一种根本的组织制度和管理制度，具有继承性与创新性。我国今天所贯彻执行的传媒体制，既是对曾经既存的传媒体制的继承，也是对固有传媒体制创新后的产物。从整个传媒体制的发展演化来看，我国的传媒体制经历了三次演变。[5]
一是建国前的战时党报体制。从继承的角度看，中国今天的传媒体制始于战时状态的党报体制。中国共产党从诞生伊始，就十分重视宣传组织工作。到了抗战时期，中国共产党创造性地将马列主义党报思想运用于中国的特殊环境，创立了以《解放日报》、《晋绥日报》等为代表的战时党报体制，并应用到党领导的通讯社、广播电台等传媒机构中。战争状态下的党报体制具有鲜明特点：一是明确报纸定位，突出政治性、战斗性。毛泽东指出：“报纸的作用和力量，就在它能使党的纲领路线，方针政策，工作任务和工作方法，最迅速最广泛地同群众见面。”二是设立专门指导机构。中央和各级党委先后设立党报工作委员会或宣传委员会，统管党报工作，使报纸成为党组织的重要组成部分。三是依靠党的指示、纪律来指导和管理党报。四是高度统一，集中管理，迅速高效。为适应战争条件和复杂环境，报纸、杂志、电台等媒体的人、财、物等实行一体化管理，实行全党办报的方针。
二是改革开放前的计划经济传媒体制。新中国成立后，面对异常复杂的国际环境，采取了“一边倒的外交政策”，模仿苏联的模式建立起了计划经济体制，党和国家包揽了一切政治、经济、文化、社会管理事务。在传媒管理上，基本是沿用了战时报刊体制，并在此基础上进行了拓展，形成了计划经济传媒体制。这一体制有如下的特点：一是传媒的政治属性被无以复加地强调，产业属性被遮蔽。传媒被定位为“阶级斗争的工具”、“无产阶级专政的工具”，而传播信息、提供娱乐、表达民意的功能几乎完全丧失。二是党委领导传媒的一切，政府管理传媒的职能被取消。党委对媒体业务、事业发展、从业人员实行统一管制，把报刊、广播、电视机构作为党组织的一部分，列入党委、政府机构的组成序列中，实行组织化领导、行政化管理。三是传媒实行事业体制，作为财政投入的事业单位，实行统收统支。在职能上，传媒以完成党委政府交办的任务为主，不同社会发生直接联系，没有来自群众的需求，也不需要考虑受众的需求。在资金上，完全依靠政府拨款，不计成本，不讲利润、效益。
三是改革开放后的传媒“双轨制”。1978年十一届三中全会以后，中国开始实行改革开放的政策，伴随着经济体制的改革，传媒体制的改革也开始启动。从1978年到现在，中国传媒体制改革主要经历了以下三个具有代表性的历史阶段[6]：一是始于1978年的“事业单位、企业化管理”阶段，中国传媒开始“下海”，回归产业的本质属性；二是始于20世纪80年代中期的“采编与经营相分离”，这进一步加速中国传媒的产业化进程；三是新世纪初的“文化产业与文化事业的两分开”，传媒作为文化产业的重要组成部分，发展与改革的方向也在这一政策指导下明晰化，即产业与事业两分开。针对改革开放后我国传媒体制出现的这一系列新的改革，李良荣教授在1995年发表《试论当前我国新闻事业的双重性》、2003年发表《论中国新闻媒体的双轨制—再论中国新闻媒体的双重性》两篇文章对其进行总结，把改革开放后我国传媒体制命名为“双轨制”。学者潘忠党直接称其为“体制改造”。这一体制的最大特点是大众传媒的产业属性得到确认，并在实践层面得以实施。
当前传媒“双轨制”是我国传媒传承创新的产物，它契合了我国传媒的生态环境，是我国传媒体制的现实选择，它具有以下特点：
一是传媒的双重属性得以体现。当前，我国传媒体制的“双轨制”有多种表述：一是事业单位、企业化管理；二是舆论引导者与经济创收者；三是社会效益第一，经济效益第二；四是传媒既具有文化属性，又具有产业属性……不论“双轨制”怎么表述，其本质是强调传媒具有两重本质特征：传媒既是上层建筑的组成部分，具有政治属性；同时又是经济基础，具有产业属性。
二是党与政府实行双重管理。党对媒体的管理在范围上主要体现在：管政治导向上，管意识形态，管媒体中的事业部分；在对象上，“中央只管三报一刊，省委管一报一刊，市委管一党报”。当然，所有的媒体都要接受党的领导。在管理方式上“不再实行高度的计划经济中央审批的管理方式，也不再由党政部门直接插手新闻出版单位具体的产品和生产过程，完全是市场宏观管理”。[7]政府对传媒的管理主要是通过法制政策来实现，主要涉及对媒介的审批、经营活动、产业结构、基本方针、内容管理方面的禁载规定等。是行政与法律管理的结合。
三是管理手段灵活多样。一是通过法规政策的管理，如政府制订相应的规定、条例，这属于硬性管理，具有长期性与稳定性；二是通过红头文件管理，如中宣部、新闻出版总署、广播电视电影总局的“通知”、“讲话”、“座谈会纪要”、“意见”等。这些文件往往根据形势需要，具有阶段性特征，不稳定。三是具体指令和协调，包括办学习班、新闻“通气会”制度、“打招呼”、谈话制度、监听监看制度、新闻阅评制度、新闻发布制度、新闻调研制度、违纪警告制度；四是各类、各级别的新闻评奖活动，这些评奖活动是媒体官本位评价体系的具体体现，属于软性的管理手段。[8]
6.1.1.3 公共性缺失：当前传媒体制最大的弊端
“双轨制”作为我国传媒体制的现实选择，促进了我国传媒业的大发展大繁荣，为改革开放和现代化建设提供了有力的精神动力和舆论支持。但是，“这个新闻管理体系长期被三个问题所困扰：一个是宣传效果问题，一个是舆论监督的问题，再一个是新闻真实性问题”。[9]这三个问题，总结起来就是传媒公共性缺失的问题。
从上述我国传媒体制变迁的历史可以看到，在双轨制之前，即计划经济传媒体制下，大众传媒不搞经营，专事宣传。作为“单一的宣传机构”，传媒只有政治属性，其他属性通通都被遮蔽。传媒作为“党、政府和人民的喉舌”，往往只强调“党和政府的喉舌”，而忽视“人民的喉舌”，传媒传递信息、推动发展、表达民意、文化娱乐、舆论监督等多样性功能受到淡化甚至抹杀；作为阶级斗争的工具，一切都要为政治服务，于是报喜不报忧、观点先行、编造事实、内容浮夸、“假话”、“空话”、“大话”满天飞，严重脱离实际、脱离群众，连最高决策者都无法通过媒体了解真实社会情况，上个世纪50年代的“浮夸风”就是最好的佐证。这一体制下，我们看不到“公共性”的存在。尽管为政治服务本身就含有“公共性”的成分，但二者经常性的矛盾与冲突让这一被“蕴含的公共性”随时都可能成为政治的牺牲品。
在双轨制后，传媒固有的产业属性被正式确认。但是，“事业单位、企业化运作”只是从“单一体制”走向了“二元运作”。双轨制是一个奇妙的方程式：“其两边分别是政府与传媒，一边（政府）做减法，另一边（传媒）做加法；其成立条件则是‘意识形态框架’。换句话说，在达成‘意识形态框架’的默契下，政府减轻财政支出的压力，而传媒获得一定的产业发展空间。也就是说，‘事业单位、企业化运作’的本质就是政府与传媒的‘合意’，传媒回报‘意识形态’，政府授予传媒‘产业发展’。于此，传媒的‘双重属性’之间，暂时达成了‘平衡’”。[10]政治的高压线绝对不能碰，经济利益千方百计地要获取，而“公共性”在双轨下仍然虚无缥缈。喻国民教授把这种情况形象地总结为“三老满意”。让老干部满意，即要遵循意识形态性；让老板满意，即要追求产业性；让老百姓满意，本来的指向是公共性，但在市场机制失灵（这一点我们后面会详细论述）的情况下，老百姓消失了。
在双轨制下，“经营性”与“宣传性”成为了传媒的两大追求，而居于二者之间的“公共性”却被掩盖了。这种掩盖主要采用两种手段：一是政治属性对公共性的遮蔽，二是经济属性对公共性的淹没（这里我们只谈政治属性对公共性的遮蔽，经济属性对公共性的淹没后面再谈）。政治属性，即要求传媒在任何时候都要保证“政治正确”，这一原则在大多数情况下无可厚非。但需要明确的是，传媒的政治属性强调的是对作为集体的“党”和“政府”负责，因为“党”和“政府”是人民的政府，对此负责就是对社会、对人民负责。然而，“在社会转型期，少数党政干部特别是党的高级领导干部权力蜕变的事实证明，集体中的某些成员不能真正代表人民的意志。而他们在没有被清除出党的队伍之前，他们仍然是某些政策的主体构成部分”。[11]由于这种情况的存在，在“人治”色彩很浓的传媒体制下，传媒可能由于执行不能代表人民意志的政策而失责。如毛泽东就说过：“有许多假话是上面压出来的。上面‘一吹二压三许愿’，使下面很难办。”[12]如果说政治权力要求传媒造假属于极端情况的话，那在政治权力的“命令”下，传媒“集体失语”、“组织化的不负责”的情况却时有所闻。如在2008年“三鹿毒奶粉”事件中，早在当年6月媒体就意识到这是一个巨大的灾难，但直到9月才有见诸报道，这期间长达2个月的媒介失语确实让人深思。无独有偶，“三鹿奶粉”事件之后，国家公布了22家涉毒奶粉名单，但在9月17日山东《烟台晚报》上，公布的却只有20家，“漏报”的两家“澳美多”与“磊磊”，正是烟台本地的企业。传媒为何会“失语”？为何会“遮蔽”？究其原因，当前传媒体制下地方保护主义对传媒的干扰应是最主要的原因。难怪人们说，政治就是传媒颈脖上所套的那一根绳子，绳索的长短松紧，都掌控于政治这只有力的大手之中。传媒就是皮影戏中的木偶。
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