教育政策的含义和作用

二、教育政策的含义和作用

“在近代国家出现之前，教育被看成是私事，因而不时兴教育政策、随着近代国家公共教育制度的确立，国家的教育政策变得重要了。”^[6]教育事业的繁荣与发展有赖于良好的教育政策。学习教育政策，首先要对教育政策的基本含义有清晰的认识与理解。何谓教育政策?教育政策的手段有哪些?教育政策具有怎样的特点和作用?教育政策体系的内容是什么?

（一）教育政策的含义

1.教育政策的概念

关于教育政策的概念是仁者见仁，智者见智，人们往往根据不同的实际需要对其含义有不同的界定。国外的学者大多是从广义的政策意义上来理解，如卡尔·弗雷德里奇认为，教育政策是“在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的教育活动”。^[7]霍根也认为制定教育政策的主体包括官方主体和非官方主体。官方主体包括：“（1）国家层次，如国家元首、国会、政府首脑、执政党、内阁；（2）教育部长、教育主管部门及其下属机构；（3）负责考试、课程设置与发展等活动的其他教育机构；（4）咨询机构；（5）中介组织。非官方的政策制定主体包括各种利益集团、在野政治党派和大众传媒组织”。按照这种说法，教育政策涵盖的范围很广，既有官方的教育政策，也有非官方的教育政策。在国内，研究者们一般对教育政策作狭义的理解，如罗宏述、米桂山在其主编的《教育政策法规》中提出“教育政策是一个政党或国家为实现一定历史时期的教育任务而制定的行为准则”。吴志宏、陈韶峰和汤林春在其所著的《教育政策与教育法规》一书中认为“教育政策就是政府有关部门为解决特定教育问题而表明的行动意图或如何行动的计划”。

我们认为，教育政策的含义可以从政策的含义演绎而来，根据我国《辞海》对政策的诠释，我们可以把教育政策定义为：教育政策是某个政治系统（如政党、国家政府、地方政府等）在特定时期为实现特定的教育发展目标和任务而作出的关于教育的决策的过程。它是国家政策的一部分，也是由政党、政府及其机构和官员制定的，调整教育领域社会问题和社会关系的政策。例如，我国在1992年实行高校收费的教育政策，学生上大学要交纳一定的学费。但在其运行的过程中，低收入家庭的学生却因为付不起学费而忧心忡忡。针对这一问题，在广泛调研和征求意见的基础上，政府出台了向高校学生贷款的教育政策，从而在一定程度上缓解了上学与缴费的矛盾。随后，政府又针对这一政策在运行过程中出现的问题，对该政策进行了补充和修正。所以，我们认为，教育政策应该是动态的，应该是一个过程，一个不断解决在教育实践活动中出现的问题的过程，一个不断对已运行的政策进行补充和修正的过程，一个不断在特定时期为实现特定的教育发展目标和任务而作出的关于教育的决策的过程。

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2004年美国总统竞选中的教育政策交锋

2004年美国总统大选的竞争日趋白热化，争夺白宫宝座的决战在即。现任总统小布什早已竖起了“连任”的战旗，民主党方面马萨诸塞州资深参议员约翰·克里也志在必得。美国总统大选的传统是“重内不重外”，两位总统候选人在近几个月的交锋中都把国内的政策作为角逐的重点，其中反恐和提升经济是焦点议题。但是由于教育政策历来在总统大选中扮演重要角色，直接影响到选情，因此他们在竞选纲领中也着力宣传他们的教育主张（政策）。

一、乔治·布什的教育政策

在多次拜票演说中，布什反复提到他在2002年1月8日签署的《不让一个孩子掉队》法案，并使其成为了法律。他说该法案从法律上保证了每一个美国孩子都能接受公平、优质的教育，是他这一届政府对美国人民的一个承诺。联邦政府为实施这一法案大幅度增加了拨款，是教育改革的一大成就。他的政府将继续全面贯彻实施《不让一个孩子掉队》法案。

这部长达700多页的议案在2002年1月8日获得通过并成为法律。它的主要内容是：1.支持早期教育；2.评估学生的能力；3.为家长提供信息；4.学生有择校的权利；5.保证学校得到更多的资源。

二、约翰·克里的教育主张

美国民主党总统候选人约翰·克里，对上述法案实施一年多来的社会效果进行了抨击。他指出布什总统是说一套做一套，仅会装腔作势与学生照相出风头的总统。他在很多场合批评布什签署了《不让一个孩子掉队》法案后，并没有兑现他的诺言，让学校陷入了困境。今年的教育经费缺口有60亿美元，明年会达到80亿美元。为此他提出了他当选后修改《不让一个孩子掉队》法案和一揽子教育改革的设想。克里提出的教育改革方案旨在加强公立学校实力、提高教育水平和改善教育工作者的待遇。他提出了建立国家教育信托基金、改善义务教育和提高教师待遇的三点主张：1.建立新的国家教育信托基金，保证联邦政府履行全额教育资金的优先拨付职责。2.改进《不让一个孩子掉队》法案，保证学校向所有的孩子提供高水准的教育，改变以考试为主要目的的现状。他提出每一个孩子都应该有接受高等教育的权利，通过改善教学让每个孩子都获得上大学的水准。3.提高教师的工资待遇，稳定教师队伍。他主张提高教学水平的前提是要有稳定的教师队伍，对落后地区教师水平的提高要首先有资金的保证，同时对教师的收入实行减税，而不是减少有钱阶层的税收，以此来扩大和稳定教师队伍。此外，克里还认为学校领导者队伍的老化和后继乏人也是困扰美国教育的主要问题之一。为此他提出用国家教育信托基金来进行学校领导者的大规模培训和培养。未来几年每年会提供1.2亿美元用于落后地区学校校长的培训和培养项目。另外他还就校舍改造和课外活动等问题提出了一揽子计划。

［资料来源］徐家海：《2004年美国总统竞选中的教育政策交锋》，《世界教育信息》（中国驻休斯敦总领事馆教育组），2004年第10期。

教育政策可以有不同的分类。根据教育政策制定者的不同，教育政策可分为某个政党的教育政策、国家政府的教育政策、地方政府的教育政策，等等。但在我国，中共中央、国务院作为一个国家的政治系统经常对教育工作（联合）发布指示、决议、通知，其中关于教育政策方面的内容，既是党的教育政策，也是国家的教育政策；根据教育政策涉及的范围的不同，教育政策可以有不同的类别。就我国来说，教育政策可分为基本的教育政策与具体的教育政策。基本的教育政策有普遍指导意义，如我国20世纪90年代乃至21世纪初重要的教育政策，基本写入了《中国教育改革和发展纲要》（1993），它对我国教育的战略地位，教育发展的总目标，教育体制改革的原则，各类教育的办学体制，中等教育、高等教育体制改革的要求，提高教师的社会地位，增加教育投资等，都作了基本的政策规定。具体的教育政策是针对教育工作的某一方面而制定的，是基本的教育政策的具体化。如：基础教育政策、中等教育政策、职业技术教育政策、高等教育政策、民办教育政策、出国留学政策，等等。

2.教育政策的形式

教育政策还有很多表现形式。如在我国，教育政策多为有关机关发布的决议、决定、命令、指示、通知、意见以及党和国家领导人的报告、谈话、讲话等，有时还通过党报党刊的社论传达党和国家的教育政策。

（1）党的有关教育的政策文件。包括：中国共产党章程、中国共产党全国代表大会的决议、党中央制定和批准的文件、党的地方各级领导机关的决议等。（2）全国人民代表大会所制定和批准的有关教育的政策性文件。（3）党的领导机关和国家机关联合发布的有关教育的各种决议、文件、通知等。包括：党中央和国务院联合发布的决议和指示；党中央的各部门与国务院所属部委所制定和批准的政策性文件。（4）国家行政机关制定、发布的有关教育的政策文件。包括：国务院及所属各部委所制定和批准的有关教育的政策性文件，县以上地方各级人民政府依照法律规定的权限制定的有关教育的政策性文件。（5）党和国家领导人在某个场合作的有关教育的报告以及谈话、讲话等。

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2006年起西部农村义务教育学杂费全免

国务院总理温家宝23日主持召开国务院常务会议，研究加强农村义务教育和深化农村义务教育经费保障机制改革问题。会议听取了财政部、教育部关于加强农村义务教育和深化农村义务教育经费保障机制改革的汇报。会议认为，党中央、国务院历来高度重视农村义务教育事业发展，特别是农村税费改革以来，各级政府进一步加大对农村义务教育的投入力度，实施了国家贫困地区义务教育工程、农村中小学现代远程教育工程、西部地区“两基”攻坚计划，以及农村贫困家庭中小学生“两免一补”政策，农村义务教育事业发展取得了显著成效。但也要看到，我国农村义务教育还存在教育经费保障机制不够完善，农村学校教育质量和师资水平偏低，农村学生辍学率较高等问题，普及和巩固农村义务教育的任务十分艰巨，需要通过深化改革、创新机制加以解决。

会议要求，各地区、各部门要切实把农村义务教育摆在优先发展的战略地位，努力解决制约农村地区普及九年义务教育投入问题，保障农村义务教育持续健康发展。

会议提出了深化农村义务教育保障机制改革的主要内容。一是从2006年开始，全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，2007年扩大到中部和东部地区；对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。二是根据农村中小学公用经费支出的合理需要，提高农村义务教育阶段中小学公用经费基本标准。三是建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制，校舍维修改造所需资金，中西部地区由中央和地方共同承担，东部地区主要由地方承担，中央适当给予奖励性支持。四是对中西部及东部部分地区农村中小学教师工资经费给予支持，确保农村中小学教师工资按照国家标准及时足额发放。会议强调，深化农村义务教育经费保障机制改革涉及面广，政策性强，任务艰巨。各地区、各有关部门要按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则，加强领导，周密部署，密切配合，协调推进，确保农村义务教育经费保障机制改革工作顺利进行。

［资料来源］新华网，http：//news．sina．com．cn，2006-2-24．

3.教育政策的本质

（1）教育政策是有关教育的政治措施。教育政策的制定和实施本身既是一种重要的政治行为，同时又是各种政治行为综合影响的产物。它从根本上反映了掌权集团的教育愿望和要求。教育政策之所以是一种重要的政治措施，关键是由教育政策作为一种阶级意志的基本表达形式这一性质所决定的。不同的集团、阶级有不同的阶级意志，教育政策通常被不同集团、阶级用来表达各自集团、阶级的教育意志。

作为一种有关教育的政治措施，教育政策通常以如下方式来发挥自己的独特作用：一是宣传一定的政治观点、理论、路线、方针。譬如，我国的《中共中央关于进一步加强和改进学校德育工作若干意见》（1994）就明确要求，新时期加强和改进学校德育工作的首要任务和根本措施就是学习和掌握邓小平同志建设有中国特色社会主义理论。二是规定教育的性质，指明教育的任务，确保教育向年轻一代传授统治集团的意识形态和价值观念，促使他们积极参与社会政治活动，使其接受和拥护现存的政治制度和经济制度。三是制定相关措施和办法，确保统治集团及其子女接受良好教育。四是制定教育发展规划，为经济和社会的全面发展和进一步输送各种各样的人才，为巩固现有的经济制度、维护掌权者的经济利益服务。

（2）教育政策是有关教育的权利和利益的具体体现。无论是在古代还是近、现代，教育始终都与人们的权利和利益休戚相关。而教育政策就像一面镜子，真实地记录和反映了不同历史时期不同阶级、集团所受教育的基本情况。

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美国的“新经济”教育政策

20世纪90年代（克林顿政府执政时期），美国经济出现了第二次世界大战后罕见的持续性的高速度增长，与此同时却伴随着低通胀和低失业，人们把这种现象称之为“新经济”。美国的经济增长与完整、系统、务实且有远见的一系列教育政策（“新经济”教育政策）是分不开的，克林顿政府的“新经济”教育政策可概括为三大目标、七大原则。

1.“新经济”教育政策的三个目标：（1）每位8岁儿童必须能读书；（2）每位12岁少年必须懂计算机；（3）每位18岁的青年必定能进大学，并且每位成人能获得终身教育的机会。

2.“新经济”教育政策的七大原则：（1）国家制定出教育标准，反映全体学生所必须懂得的在21世纪的“知识经济”中的内容。制订了全国教育的“国家标准详细说明”，具体规定了学生在升学之前应该学到些什么，老师教什么，孩子学什么。（2）建立全国通用的教师许可证制度，要求一流的学校必须有一流的教师。按照“21世纪教师倡议”，10万名教师将培训50万名以上的教员，使之学会如何利用电脑、软件和因特网教学。克林顿还签署了《2000年目标：美国教育法案》，授权教师、校长和家长通过运用尖端技术，通过父母对学校以及孩子的日常功课的参与，来改进学校的工作。（3）充分认识早期教育的重要性，在青少年中广泛开展阅读运动。建立一支由百万公民自愿组成的辅导队伍，确保美国学生在二年级结束前能够独立看书。（4）校舍更新，构建校园文明。政府拨出了50亿美元以带动社区筹措200亿美元来改善学校建设。政府要学校是安全的、有纪律的，没有毒品并洋溢着美国价值观的，要提倡规模更小的学校，倡导公正且执行严格的纪律。政府还给予家长为孩子选择合适公立学校的权利。学生择校将推动竞争和改革，从而使公立学校办得更好。（5）普及大学教育。全美要求普及13年和14年的教育，其中包括不少于2年的大学教育。为了实现这个目标，克林顿提出了两项新的家庭减税方案，它的费用全部由联邦预算平衡案中的经费削减部分来提供。一是要求国会通过一项使一个家庭每年税额减免高达1万美元的法案，以帮助支付中学以后的所有教育费用。其二，提出一项每人每年1500美元的税收减免计划，为社区大学或四年制大学学生提供头一年的费用。（6）重视继续教育，要让所有的人，都有机会学习新的技能。1997年立法的终身学习课税减免，瞄准那些想回到学校、改变职业或选修一两个课程以提高自己的技术的成年人，也包括大学低年级和高年级毕业生以及有专门学位的学生。（7）美国所有的学校和图书馆都要进入信息网络。为了使教育适应因特网的时代要求，克林顿政府制订了一个四年计划，到2000年，要使本国各地的每一间教室和图书馆都与因特网相联结。这个计划由政府倡导，并在企业、学校、家庭密切配合下实施。

［资料来源］祝小兵：《美国“新经济”教育政策对我国的启示》，《成人教育》，2004年第10期。

在奴隶社会，教育的权利完全为奴隶主阶级所垄断。教育只是奴隶主阶级所享有的一种特权，奴隶被完全排斥在教育之外。封建社会的教育政策较之奴隶社会虽然宽松了一些，受教育的对象和范围也有所扩大，但根本上仍是为维护封建主阶级的利益服务的。我国是无产阶级领导的社会主义国家，各劳动阶级和各个社会阶层的人民都是国家的主人，他们之间已没有根本的利益冲突，教育成为全体人民所拥有的共同权利和利益。但由于历史的原因和现实中众多因素的影响，特别是改革开放以来，我国东、中西部地区差异的扩大，使得不同的社会阶层和集团、甚至不同地区的同一阶层人们所能分享的教育资源和得到的教育机会也不尽相同，人们的教育权利和利益因地区差异、行业差异等原因而受到了不同程度的损害。

4.教育政策的手段

教育政策是某个国家在特定时期为实现特定的教育发展目标和任务而作出的关于教育的决策的过程。而教育发展目标和任务则是通过一定的行为或方式、方法、措施、途径等手段来实现的。为实现教育发展目标和任务所采取的手段，称为教育政策的手段。在我国，教育政策的手段一般有行政手段、财政手段和货币手段。

（1）行政手段。我国教育政策的行政手段主要有政府对教育活动的管制以及改革和完善教育管理制度。政府对教育活动的管制是指政府有关部门对教育活动进行规范和治理；改革和完善教育管理制度这一政策手段主要包括改革和完善学校管理制度、招生制度、收费制度、教师工资制度等。

（2）财政手段。我国教育政策的财政手段主要有三类：政府年度教育支出预算、政府对教育的财政转移支付和教育附加税。政府年度教育支出预算是指国家或地方政府按年度作出的用于教育的财政支出计划；政府对教育的财政转移支付一般是指国家政府对经济落后地区或某些特别地区的教育所给予的额外援助；教育附加税一般是指国家为筹措教育经费而开征的一种税费。

（3）货币手段。我国教育政策的货币手段主要是指商业银行向地方政府、学校和学生个人提供的用于教育的贷款。

（二）教育政策的作用

1.教育政策的一般作用

教育政策的作用是指教育政策对教育活动所发挥的效力。教育政策的作用是客观存在的，同时也是主观追求的。制定与实施教育的政策，总是着眼于教育改革和发展的实践需要，并且也是直接地为教育实践服务的。教育政策究竟有着怎样的作用?有关教育政策学的专著与教科书中对这一问题的分析似乎较为缺乏，所以也难有直接的借鉴。在这里，我们就借鉴政策科学与法理学教科书中关于政策功能的论述，把教育政策的一般作用概括为：导向作用、协调作用、控制作用和规范作用等。

（1）导向作用。导向作用是指教育政策对人们的教育行为和教育活动的发展方向具有引导作用。导向作用的作用形式表现为直接导向和间接导向两种：直接导向是指教育政策对其调整对象的直接作用；间接导向是指教育政策对非直接调节对象的影响。

（2）协调作用。协调作用是指教育政策对教育发展过程中的各种失衡状态的制约和调节能力。教育政策协调作用的主要特征是：一是多维性，教育政策协调的对象是多方面的；二是动态性，协调的过程是在教育活动发展中由不协调到协调的发展转化过程；三是适度性，教育政策在协调各利益主体之间不平衡关系时，应掌握利益需求的最佳满足界限。

（3）控制作用。控制作用是指教育政策制定者通过教育政策对人们的教育行为和教育活动发展的制约和促进，以实现对整个社会教育活动的控制。教育政策控制作用的主要特征表现在：一是具有强制性；二是具有惩罚性。

（4）规范作用。教育政策是社会规范的一种，规范作用是其最基本的作用。依法治教并不否定教育政策的规范功能。相反，由于教育政策和教育法律具有各自不同的特点和不同的调整范围，使得两者在调整教育领域中的社会关系时具有各自特有的优势。在不便或不能运用教育法律进行调整的某些领域，或者尚无教育法律调整的某些领域，就要根据教育政策的特点，充分发挥教育政策的规范作用。

2.在目前条件下教育政策的作用发生了一些新的变化

目前，随着市场机制不断地介入教育领域，政府、学校、受教育者之间的关系具有了新的内涵，学校成为具有自主权的独立的办学主体，受教育者成为自主选择的教育消费者。与此同时，教育政策的运行环境相应发生了根本性的变化，教育政策的作用也不可避免地被赋予了新的意义，这就需要重新认识教育政策的作用。

（1）保障教育公平。保障教育公平是教育政策最基本的作用。在市场经济条件下，无论是从教育资源配置还是学校之间的关系来说，学校将成为

4独立的、面向社会和面向市场的竞争者，政府应从保护学校转向保护受教育者的利益，最大限度地追求教育利益分配的社会公平。所以，政府对社会和公众的责任是保障社会公平，追求教育领域的社会公平是政府基础性的、永恒的责任。政府的教育决策活动也应从“受益人缺席”状态转变为允许教育利益相关者参与决策活动，使教育政策能够体现最大多数人的要求和利益。教育政策应针对教育资源短缺、选择教育、学校竞争、弱势群体和基本的教育质量标准等问题做出公平制度安排。

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教育政策理念的转变——“教育公平”

教育公平是社会公平的重要内容，是社会公平在教育领域的延伸，也是达到社会公平的重要手段和途径。教育不公平是社会的最大不公平，严重危及一个社会最基本的公平底线。围绕公平目标，教育政策要实现三方面的理念转向。首先，教育政策要从“精英教育”转向“大众教育”。教育的精英化取向与教育公平是根本对立的。一方面，城市拥有国家财政投入的教育经费，投入雄厚资金，兴办的重点学校具备师资和教学设备诸多优势；另一方面，落后地区尤其农村地区教育经费由县级财政筹集，连起码的教师工资都不能保证，教学设备、师资力量严重不足。“教育精英化”对于农村地区、贫困地区、城市贫困家庭和父母文化水平较低的家庭的子女产生了不利的影响。政府的主要职责应该是为大众提供均衡的、公平的受教育机会，而不应该去追求精英教育。其次，教育政策要从“城市中心”转向“均衡发展”。均衡发展是现代教育的本质要求，更是社会主义制度的必然要求。基础教育均衡化发展，事关千家万户群众的切身利益，事关社会的安定、社会群体之间的融合以及整个社会的协调发展。在义务教育与高等教育的关系上，政府的财政资源应当优先保证义务教育的基本条件，实现基础教育的机会均等；同时，在此基础上，政府尽可能扩大自身和社会的财力资源，最大限度地满足社会对高等教育的需求。在农村教育与城市教育的关系上，政府的投资取向和政策选择，首先是不扩大城乡教育的差距，然后逐步缩小城乡之间的差距，目前则需要特别增加政府对农村教育的投入，解决农村教育面临的严重的生存性危机。再次，教育政策要从“市场产业化”转向“公共利益性”。教育是一项崇高的社会公益事业，不应产业化。如果政府提倡“教育产业化”，就会导致追求教育投资利润的最大化，会对教育的社会功能产生负面影响，也可能削弱政府的宏观调控和保证社会公平的作用。强调“教育产业化”，容易造成政策上的误解和执行上的偏差，出现部分地方政府由此推卸增加教育投入的责任，甚至出现“把教育推向市场”的倾向，将有可能阻碍教育事业的健康发展。

［资料来源］朱金花：《公平视角下教育政策理念转向》，《吉林日报》，2005-11-23。

（2）提供新的游戏规则。教育政策要针对新的政府、市场、学校与受教育者关系提供新的游戏规则。针对引入市场机制的教育改革中所产生的新的活动主体和新的活动领域，需要教育政策制定和安排新的游戏规则，做出新的制度安排，以加强对教育活动的规制和监管，如对于民办学校、教育中介组织要加强监管，对于学校自主办学要加强监督，对家长和学生选择教育的行为要进行引导和规范等。在由政府控制的公共教育权力走向市场领域的时候，会存在“一放就乱”的可能性。如我国改革开放以来的某些教育政策屡屡陷入“放、乱、收、死”的怪圈就是证明。所以，在权力转移的同时，政府的教育政策应该谋求建立相应的新体制，如建立针对新的教育社会关系、教育问题和教育活动领域的信息管理系统，对教育活动过程的起点和终点进行质量控制的教育结果监控制度，以及相应的审计体制和违规操作的惩处体制等。“如果在引入市场机制的教育改革过程中，针对教育中新的活动主体和活动领域制定新的游戏规则时，出现政府‘缺位’现象，教育的公益性就会受到损害。”^[8]