审判委员会

四、审判委员会

审判委员会是人民法院内部对审判工作实行集体领导的组织形式。审判委员会由院长组阁，由同级国家权力机关任免。院长为审判委员会的主持者，审判委员会一般由法院各分管院长及部分庭长和部门负责人组成。每个成员都享有同等的表决权利。同级人民检察院检察长可列席审判委员会的讨论会议，作为法律监督的代表可发表意见和建议，但不能参加表决。审判委员会对检察长的意见应慎重考虑。

（一）审判委员会的历史沿革

中国审判委员会制度脱胎于新民主主义革命根据地的审判制度。1931年，中华苏维埃共和国诞生后逐步建立起系统的司法机构，审判机关在地方采取“合一制”，由各级裁判部兼理司法行政工作，各省、县、区裁判部设部长、副部长、书记、裁判员若干人，并设立裁判委员会。在随后的抗日战争和解放战争时期，裁判委员会、裁判研究委员会逐步演变成为人民法院或人民法庭的审判委员会，这可以说是新中国法院审判委员会制度的雏形。在20世纪40年代，各革命根据地学习苏联司法制度，强调党对审判工作的具体领导，以避免资本主义国家司法制度中因法官独立可能形成的独断，这一指导思想在当时进一步推进了审判委员会制度的形成。1948年1月1日颁布的《东北解放区人民法庭条例》规定，村、区人民法庭组织审判委员会，由农民代表大会选举的若干人、上级政府委派一人组成，有权判决：当众坦白、赔偿、罚款、劳役、剥夺公民权、有期或无期监禁、死刑，或者宣布无罪。该条例首次在立法上正式使用“审判委员会”的名称，但当时的审判委员会并不是人民法院的审判组织，而是集行政、司法于一体、掌管司法权的政府机构。新中国成立后，1950年第一届全国司法会议上，司法主管机关提出了一个初步的法院组织草案，其中也提到了建立审判委员会。1954年第一届全国人民代表大会制定的《人民法院组织法》对新中国的司法体制进行了一些改革，法院组织体系实行四级三审制，确立了审判机关独立行使职权等基本原则，并在各级人民法院内设审判委员会，其任务是总结审判经验，讨论重大、疑难案件和其他有关审判工作的问题，从而进一步扩大了审判委员会的职权。

1979年的《人民法院组织法》基本上沿袭了过去的规定。1983年9月修订的《人民法院组织法》仍然肯定了这一制度。由此可见，采取审判委员会制度是我国的一贯做法，审判委员会制度有其存在的基础。

（二）我国审判委员会的性质

关于审判委员会的性质，理论界主要有以下四种观点：

（1）审判委员会是审判组织。认为审判委员会是按照“民主集中制”原则在各级法院内部设立的机构，由于审判委员会拥有对案件进行讨论并进而作决定的权力，因此尽管审判委员会并不直接主持或参加法庭审判，却实际承担着审判职能，成为一种审判组织。

（2）审判委员会既是审判组织，又是法院内部的集体领导组织。认为审判委员会讨论重大、疑难、复杂案件时，其活动的性质、应遵守的规则及组织原则都与审判组织的概念相符合，且审判委员会作出的决议合议庭必须执行，因此它是一种审判组织。当审判委员会总结审判经验和讨论其他有关审判工作的问题时，其行为属于非讼性质，因而是对审判工作集体领导的活动。

（3）审判委员会仅是法院内部行政领导机构。

（4）审判委员会是凌驾于独任庭和合议庭之上的特殊“审判组织”。认为审判委员会不直接主持或参加法庭审判，却实际承担着审判职能，成为一种审判组织；但它与独任庭、合议庭不同，审判委员会委员一般不亲自参加法庭审判活动，只是听取案件主审人的口头汇报就进行裁决，而且审判委员会的决定可以否决独任庭、合议庭的意见。

在审判委员会存在于我国的这么多年中，它实际上承担了审判职能，所以它客观上具有审判组织的法律属性，若从这一层面对审判委员会进行功能定位，我们可以将审判委员会归入审判组织的范畴。另外，根据刑事诉讼法的规定可以看出，审判委员会与合议庭在具体的审判业务上存在领导与被领导的关系，因此，它是凌驾于独任庭、合议庭之上的一种审判机构。综合这两方面，我们可以将它的性质界定为审判组织，而且是中国特色的审判组织。

（三）审判委员会的任务

第一，讨论重大疑难案件。这是审判委员会日常工作的重点部分。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第178条的规定，拟判处死刑的案件、人民检察院抗诉的案件，合议庭应当提请院长决定提交审判委员会讨论决定。对合议庭成员意见有重大分歧的案件、新类型案件、社会影响重大的案件以及其他疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以作出决定的，可以提请院长决定提交审判委员会讨论决定。此外，独任审判的案件，开庭审理后，独任审判员认为有必要的，也可以建议院长提交审判委员会讨论决定。

第二，总结审判工作经验。为了保证办案质量，提高办案人员素质，这也是审判委员会的经常任务。通过总结审判工作经验，不断提高审判水平，保证法院审判工作的正确性。

第三，有关审判工作的其他问题。比如，对本院的生效判决，发现有错误，需要提起再审，或决定本院院长回避等问题。

（四）审判委员会与合议庭的关系

《刑事诉讼法》第180条规定：“合议庭开庭审理并且评议后，应当作出判决。对于疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以作出决定的，由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定。审判委员会的决定，合议庭应当执行。”这表明，审判委员会同合议庭之间存在着领导与被领导的关系。它们的区别如下：

（1）性质不同。合议庭为审判案件的基本组织形式，直接审理案件；而审判委员会是人民法院内部对审判工作实行集体领导的最高组织形式，审判委员会有权讨论合议庭认为难以作出判决的案件，有权改变合议庭的决定，合议庭应当无条件执行，但它不直接审理案件。

（2）存在形式不同。合议庭一般为3人组成，它随着案件的受理而成立，又随案件审判结束而自动解散；而审判委员会是法院常设机构，其组成人员较多，一般都是7人以上。

（3）成员获得资格不同。合议庭成员由庭长或院长指定，审判委员会成员由院长提名、同级人大常委会任命。

（五）审判委员会在实践中起到的积极作用

第一，审判委员会在一定程度上起到了防止司法腐败的作用。在审判委员会集体作出决定时，虽然可能某一位委员的意见会占上风，但如果其意见太有违司法公正，其他委员在一定程度上起到维护公正的作用，从这种意义上说，集体作出决定要比个人作决定更有利于减少个人专断、司法腐败现象。

第二，审判委员会作出决定有利于实现人民法院的外部独立（暂且不谈内部独立）。由于法官在办案中很有可能会受到外界的干扰，集体讨论重大、疑难案件比单个法官判决更有能力抵制干扰。

第三，在我国法官业务素质不高的阶段，审判委员会制度在一定程度上提高了办案质量，而且我国基层法院法官的素质相对更要低一些，所以，发挥审判委员会的民主集中制优势，在一段时间内，符合我国的基层法官素质的状况。

（六）当前审判委员会制度存在的问题

第一，审判委员会讨论案件与公开审判原则和直接审理原则矛盾，造成了“审而不判，判而不审”的现象，大大降低了合议庭成员工作的积极性，也给司法腐败提供了机会。

所谓公开审判是指审判活动除按照法律规定不予公开的外，其余一律公开。它主要包括两方面的内容：一方面是审判案件的活动公开。《刑事诉讼法》第11条规定，人民法院审理案件，除本法另有规定的以外，一律公开进行。第196条规定，宣告判决，一律公开进行。另一方面，审理案件的人员公开，法院应适时公布审理案件的人员。但是，审判委员会裁决案件违背了这两方面的要求，审判委员会的成员不公开，他们并不参与开庭而是通过听取承办法官的汇报，对事实认定、证据效力、适用法律等问题作出决定，此决定合议庭必须执行；讨论时除了审判委员会委员和汇报人、记录人员外，其他人不允许进入讨论地点，严重违反了公开审判原则。

作出决定的审判委员会并没有参加案件的审理，而参加案件审理的合议庭成员却无权作出决定，这违反了直接言词原则，也大大降低了合议庭成员工作的积极性，更助长了其依赖性，大案、小案全都提交审判委员会讨论，长此以往，我国的法官不是越来越精英化，而是越来越不会办案、不敢办案。

第二，审判委员会讨论案件不利于落实错案追究制，不符合诉讼效率原则。

无论学者们怎样批判错案追究制，但在当前司法系统本身责任不甚明确的我国，建立错案追究制无疑是有积极意义也是必要的，目前我国大部分法院也都在建立或已经建立了错案追究制度。但是，在审判委员会讨论案件时，由于判决是集体作出的，似乎是集体负责，但实际上是相互推诿、谁也不负责，而且案件的承办人员为了逃避责任一遇有稍难决策的案件，就向审判委员会汇报，导致合议庭成员作为审判法官的角色越来越淡化。

此外，现行法律没有对审判委员会讨论案件的时间作出规定，致使一些刑事案件在庭审结束后的很长时间内因案件提交审判委员会讨论而迟迟无法审结，这在一定程度上影响了诉讼效率。

第三，回避制度作用于审判委员会成员的法律依据缺乏。

申请回避是当事人的一项重要的诉讼权利。《刑事诉讼法》第三章规定了回避的情形、回避的适用人员等，我国设立回避制度的目的是保证司法人员的中立地位，保证司法独立、公正。但我国当前刑事案件进入审判委员会讨论程序并不向当事人告知，同时参与案件讨论的审判委员会成员也不向当事人公开，故当事人没有机会要求他们回避。此外，我国法律规定，对于按审判监督程序再审的案件、上级法院发回重审的案件应当另组合议庭审理，这是对再审和重审案件规定的一项特殊回避制度。但是，如果该案件是经过审判委员会讨论决定的，重审或再审时一般不再另组审判委员会审理，这在某种程度上使审判监督程序的设立目的无法达到。

第四，审判委员会内部运行机制不健全，导致案件讨论工作质量偏低。

（1）人员组成不合理，其委员有相当多的是凭借较高的行政职务而进入审判委员会的，其法律素养和业务能力相对较低，实际上无法胜任讨论决定重大疑难案件的工作。

（2）工作制度不规范，会议临时召集，委员们在各自忙于本职工作之时，匆忙到会，一知半解地了解案情后，往往是一人发表意见，其他人随声附和，其案件质量可想而知。

（七）审判委员会的存废问题

关于审判委员会的存废问题，长期以来学界主要有三种观点。第一种：主张废除，认为目前我国法制建设已经取得很大成就，法官队伍整体素质已经全面提高，目前面临的是强化法官个人的责任从而进一步提高审判质量，在此情况下，审判委员会已经没有继续存在的必要，可以在取消审判委员会的同时设立咨询委员会，吸收一些业务部门的业务骨干对重大和疑难案件进行研究、讨论，为主审法官和主管领导裁判案件提供咨询意见。第二种：主张在保留的基础上发挥其合理作用，限制、消除其现行的弊端，认为在短时期内废除审判委员会尚缺乏立法基础和实践基础，审判委员会将在长时期内存在，并提出了改革措施：一方面提高审判委员会整体素质，确保案件质量；另一方面限定审判委员会在审判组织中只能处于第二位为重点，正确引导审判委员会开展工作，防止审判委员会进行不良自我膨胀。并提出了建立四项制度作为过渡：委员资格考核、专业委员会、案件讨论范围限定、委员听审。第三种：认为从长远的目标看应当取消审判委员会，但从当前情况看，取消审判委员会还不现实，因此，提出了四项改革措施作为过渡：限定审判委员会职能，尊重合议庭权限；完善工作程序；改革审判委员会组成人员；改革工作方式。

我们认为，关于审判委员会的存废问题要考虑两个方面，即人民法院的内部独立与司法公正，我们不能因为通往司法公正的道路荆棘丛生就暂时放弃对公正的追求，不能因为追求司法独立的目标仍要走一段很长的路就忽视审判委员会制度所存在的缺陷。我们必须充分认识到审判委员会制度所存在的缺陷对诉讼公正的影响，同时又必须注意到当前我国审判队伍整体素质对案件承办质量的影响以及对审判工作实行集体领导的必要性。我们废除审判委员会的一切努力都是为了法官的独立和司法的公正，但如果当前的废除并不利于实现司法公正目标的话，则废除之说只能作为一种努力的目标，因为任何改革都不可能一蹴而就，我们应当走一条渐进式的改革之路，逐步缩小和限制审判委员会对审判工作直接领导的范围和作用。一般而言，应着重以下几个方面的改革：

第一，改变审判委员会的职能。当前最重要的是取消其对案件的裁判职能，保留其在总结审判经验、行政管理等方面的职能；逐步减少直至取消合议庭向审判委员会提请讨论的案件，将审理权和裁判权归还于合议庭独立行使。

第二，完善合议制度，提高法官素质，完善对法官的监督、考核制度。要相信，我们的法官素质是在逐步提高的，在法官的素质提高到每个人都能独立办案，每个人都是精英时，司法公正目标的实现也就指日可待了；到那时，如果再保留审判委员会制度，对法官的发展、对我国法治的实现无疑是个束缚。

第三，为保证审判统一，强化法官队伍的精英化和职业化。