选举制度的基本范畴

一、选举制度的基本范畴

(一)选举制度

《现代汉语词典》对“选举”的界定是:“用投票或举手方式选出代表或负责人。”有学者指出，广义的选举是指某一社会群体中有资格的成员，按照既定的程序和方式，根据自己的意愿，选择若干人担任代表或某项公职的行为;宪法学的选举，即狭义的选举，仅是指选民或选举单位，依照宪法和选举法律规定的程序和方式，选择代表(代议)机关的代表或某些国家公职人员的行为。^[2]一般来说，广义的选举存在于社会生活领域的各种组织中，如政党、社会团体、企事业组织等均可采用选举的方式产生自己的领导机构和领导人;在狭义上，选举是一种产生国家公职人员和官吏的方法，不同于世袭和任命等方法的是，选举是人民(法律上表现为选民)意志的表达，是民主产生国家公职人员和官吏、组织国家机关的方法。

在中国，近现代意义上的选举观念是19世纪后期才从西方传入的。在西方，选举可以被定义为由一种程序、司法的和具体的行为构成的一个整体。^[3]《不列颠百科全书》对“选举”(election)一词的释义是:“通过投票选择公职人员，或接受或拒绝某种政治主张的正式程序……选举是社会上人们对参加竞选的候选人或政党通过投票作出选择的方法。既用于选择领袖也用于决断问题。”^[4]不过在当代中国，为进行政治决策而广泛征求人民群众意见的活动不称为选举;选举一般只指公民按照法定形式，选出一定的公民为国家代表机关代表或担任国家公职的行为。

与“选举”一词不同，从本质上讲，选举制度是科学地分配与运用权力的重要的组织形式，属于国家制度的重要组成部分，体现国家权力与公民权利之间的平衡关系。选举制度是关于选举国家代议机关的代表和其他国家公职人员的各项制度之总称。其内容包括，选举的基本原则、选举权的确认与保障、选举的组织和程序、选民和代表的关系以及选举争议、选举诉讼的解决等。选举制度是国家制度的重要组成部分，由国家宪法、选举法和其他法律予以规范，并包括一些长期形成的传统和惯例。

选举制度在现代社会有着非常重要的意义和价值。主要体现为:首先，选举制度是代议制民主政治的基础，是民主的最重要形式。代议制政治是近代以来，各民主国家最基本的政治制度。人民可以通过直接民主和间接民主的形式行使自己的权力。而直接民主的形式则具有一定的缺隙，如人口和地域的限制，过高的决策成本以及难以形成决策结果。而人民按照法定的原则和形式，通过定期的、普遍的、自由的、平等的、公开的方法，选举产生自己的代表，代表多数人的意愿行使国家权力，制定法律，作出决策，而政府的一切行为必须依据法律的间接民主形式，可以克服直接民主的缺隙。其次，选举制度为国家权力提供了合法性或正当性的依据。任何一个国家权力的享有和运作都应具有一定的合法性。在封建社会，国王或皇帝对其享有国家权力的合法性依据是“君权神授”。而现代社会，国家权力的正当性则正如1776年美国《独立宣言》所称:政府的正当权力来自被统治者的同意。选举制度为现代国家权力的享有和运行提供了合法性或正当性的依据。因为这一制度基于人民主权理论，通过选举将国家的权力委托给代表人民行使权力的国家机关。最后，选举制度有助于实现国家权力的和平转移。在人类长期的历史上，上演了无数争夺政权的血腥悲剧。如帝王家族争夺皇位的血案或民众不堪苛政的暴动。而随着选举制度的产生与发展，国家权力在法律的规范下，通过选举的程序，实现了和平的转移。在选举中获得权力的一方是因为人民的同意和支持，人民参与了选举的过程，影响了选举的结果，并凭借选举表达了他们的意愿，在一定程度上，保障了政权的稳定性。而在选举中失利的一方，则不会如封建社会中“成者为王，败者为寇”那样，在家族血案或民众暴动中有生命之忧，同时他们还可期待下一次的选举，争取掌握国家权力。

(二)选举制度的历史发展

从历史视角看，选举制度是逐渐发展起来的，即使现代社会的选举制度也还在不断演变。古希腊有些城邦存在某种原始形式的选举，即通过抽签来决定少数公职人员，当然那时有选举权的人是极为有限的。在中世纪欧洲，教会中存在对教皇和主教的选举。17—19世纪开始产生近代意义的选举，即选举议会议员的形式;但在绝大多数国家，选举权受到财产资格、宗教信仰、教育程度、文化水平、民族、种族差别、性别或年龄等条件的限制。直到20世纪，大部分现代国家才逐渐形成基本上民主的、普遍的选举制度，一般是除少数法定限制外，成年公民享有选举权，取消了财产、性别、教育等方面的限制。^[5]

我国现代意义上的选举制度发端于1908年7月22日清王朝颁布的《谘议局章程》，此后屡经变更。中华人民共和国成立初期，由普选产生的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议全体会议代行全国人民代表大会的职权。在地方仍继续采用各界人民代表会议的形式，代表会议的代表由地方各界邀请、推选或选举。至1952年底，中共中央在政协常务委员会议上提出实行普选，召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的建议。

1953年1月1日，中央人民政府委员会第二十次会议通过决议，决定召开由人民用普选方法产生的乡、县(市)各级人民代表大会，并在此基础上召开全国人民代表大会;还决定成立以周恩来为领导的选举法起草委员会。2月1日，中央人民政府委员会第二十二次会议在听取了邓小平所作的关于选举法草案的说明以后，通过了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》(以下简称《选举法》)。这是中华人民共和国成立后的第一部选举法，该法确认了我国选举制度的基本原则，这就是:第一，关于选举权的普遍性问题。《选举法》规定:除“未改变成分的地主阶级分子，剥夺了政治权利的反革命分子，剥夺了政治权利者和精神病患者”以外，每个年满18周岁的公民均有选举权和被选举权。第二，关于选举权的平等性。它规定了“每一选民只得进行一次登记”和“只有一个投票权”。未对选民所拥有的选票的票值作出规定。第三，采取直接选举和间接选举并用。它规定县级以下的人民代表大会的代表由选民直接选举，全国人民代表大会和省、县、设区的市的人民代表大会的代表由其下一级人民代表大会选举产生。第四，无记名投票和举手表决并用。第五，在候选人提名上主要采用等额选举制。此外，1953年《选举法》还对各级人民代表大会代表的名额和代表的产生方式，代表候选人的提出，选举的组织、程序，代表和选民的关系，选举的经费以及对破坏选举的制裁等做了具体规定。1953年《选举法》为我国后来的选举制度的确立奠定了基础，但它在许多规定上还很不完善，有待修订。

1979年7月第五届全国人大第二次会议根据中华人民共和国成立近30年来民主选举的基本经验，在1953年《选举法》的基础上制定了新的《选举法》。它同1953年《选举法》相比，有两点重大变化:一是将直接选举的范围扩大到县级;二是将原来的等额选举改为实行代表候选人名额多于应选代表名额的差额选举制。除此之外，1979年《选举法》还有如下几处的主要变动:第一，不再像1953年《选举法》那样对地方各级人民代表大会的代表名额作出具体规定，而是让各省、自治区、直辖市人大常委会按照法律规定的原则并根据当地的实际情况自行决定。第二，明确规定各个少数民族至少应有一名代表参加全国人民代表大会。第三，将1953年《选举法》关于基层直接选举中采用无记名投票和举手表决并用的方式的规定改为一律实行无记名投票。第四，将原来规定按照选民的居住状况划分选区改为按照生产单位、事业单位、工作单位和居住状况划分选区。第五，规定如果候选人提名过多时，可以进行预选，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单。第六，规定各党派、团体和选民，都可以用各种形式宣传代表候选人。第七，将原来规定的各级人民代表大会代表候选人获得出席选民或代表半数以上选票始得当选，改为必须获得选区全体选民或者选举单位全体代表的过半数选票始得当选。

1982年12月4日，全国人大通过了《修改〈选举法〉的若干规定》的决议，对1979年《选举法》作了多处修正，主要内容有:第一，1982年的《选举法》规定:全国人民代表大会的代表名额按照农村每一代表所代表的人口数8倍于城市每一代表所代表的人口数分配，省、自治区人民代表大会的代表同一比例为5倍，自治州、县、自治县的同一比例为4倍。同时对城乡之间每一代表所代表的人口比例问题增加了一款补充规定，即县、自治县境内，镇的人口特别多的或者不属于县级以下人民政府领导的企、事业的职工人数在全县总人口中所占比例较大的，经省、自治区、直辖市的人大常委会决定，农村每一代表代表的人口数同镇或企、事业职工每一代表所代表的人口数之比可以小于4∶1直至1∶1。第二，关于地方各级人民代表大会，凡境内有少数民族聚居区者，对少数民族代表比例作了进一步的照顾规定。第三，将1979年《选举法》关于宣传候选人的规定改为介绍代表候选人的情况。第四，关于原规定获得过半数票的当选代表的名额少于应选代表名额时，对不足的名额另行选举，现补充规定，不足的名额在没有当选的代表候选人中另行选举，以得票多的当选，但是得票数不得少于选票的三分之一。第五，规定地方各级人民代表大会代表在任其内调离或者迁出本行政区域后，其代表资格自行终止，缺额另行补选。

1983年3月5日，第五届全国人大常委会第二十六次会议通过《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》，对《选举法》作了进一步补充，对直接选举作出新的明确的规定，即除因反革命案或其他严重刑事犯罪案被羁押和正在受侦查、起诉、审判的人，经人民检察院或者人民法院决定，在被羁押期间停止行使选举权外，下列人员均准予行使选举权:被判处有期徒刑、拘役、管制而没有剥夺政治权利的;被羁押，正在受侦查、起诉、审判，人民检察院或人民法院没有决定停止其行使政治权利的;正在取保候审或被监视居住的;正在劳动教养的;正在受拘留处罚的。

1986年12月2日，第六届全国人大常委会第十八次会议再次修改《选举法》，修改的主要内容是:第一，对少数民族和华侨进一步作出照顾性规定。第二，规定乡、民族乡、镇的选举委员会受上一级选举委员会的领导，改变过去受本级人民政府的领导的规定。第三，规定直接选举代表时，选区全体选民过半数参加投票，选举有效。代表候选人获得参加选举的选民过半数的选票即可当选，改变了1979年《选举法》关于代表当选必须获得选区全体选民的过半数选票始得当选的规定。第四，对罢免代表、补选代表和代表辞职等作出补充规定。第五，关于代为投票问题，将原第35条修改为“每一选民接受的委托不得超过三人”。

1995年2月28日，第八届全国人大常委会第十二次会议通过决议，第三次修改《选举法》。此次修改涉及一些重大的问题，修改的内容较多。经修改，《选举法》的条文由原来的44条扩充到了53条。修改的主要内容是:第一，规定乡、民族乡、镇的选举委员会受上一级人民代表大会常务委员会领导。第二，规定了地方各级人民代表大会代表名额的确定原则及其确定和变更的程序。第三，将原来规定的省级人民代表大会和全国人民代表大会中农村与城市每一代表所代表的人口数比例从原来的5∶1、8∶1修改为4∶1，进一步在城乡之间落实选举权平等原则。第四，规定选区大小按每一选区应选代表一至三名划分，城镇各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等，农村各选区每一代表所代表的人口数也应当大体相等。第五，在直接选举中，将原来规定的选民名单的公布应在选举日的30天以前改为20天以前，将原来规定的应在选举日的20天以前公布初步候选人名单改为15天以前。第六，对预选、再选和另选作了进一步明确规定。第七，增加了县、乡两级人大代表的辞职规定。

2004年10月，第十届全国人大常委会对《选举法》作了第四次修改。修改的主要内容是:第一，进一步保障了提名权，修改后的《选举法》重新引入了预选程序。规定，由选民直接选举的人民代表大会代表候选人，由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。如果所提候选人的人数超过本法规定的最高差额比例，由选举委员会提交各该选区的选民小组讨论、协商，根据较多数选民的意见确定正式代表候选人名单;对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选。根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。第二，增进选民对候选人的了解。修改后的《选举法》规定，选举委员会可以组织代表候选人与选民见面。但是，在选举日必须停止对代表候选人的介绍。第三，对罢免代表作了更为实际的规定。修改后的《选举法》对选民罢免代表的条件作出了具体规定，即:对于县级的人民代表大会代表，原选区选民50人以上联名、对于乡级的人民代表大会代表，原选区选民30人以上联名，可以向县级的人民代表大会常务委员会书面提出罢免要求。第四，对贿选等破坏选举的行为作出更明确更严厉的惩处规定。修改后的《选举法》规定:为保障选民和代表自由行使选举权和被选举权，对有下列行为之一的依法给予治安管理处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任:破坏选举，违反治安管理处罚规定的;以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表，妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的;以暴力、威胁、欺骗或者其他非法手段妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的:伪造选举文件、虚报选举票数或者有其他违法行为的;对于控告、检举选举中违法行为的人，或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复的。并且规定，以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表，妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的，其当选无效。

2010年3月14日，第十一届全国人民代表大会第三次会议通过修改《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的决定，这标志着社会主义民主政治又向前迈出了历史性的一步。此次修改的主要内容是:第一，实行城乡按相同人口比例选举人大代表。地方各级人民代表大会代表名额，由本级人民代表大会常务委员会或者本级选举委员会根据本行政区域所辖的下一级各行政区域或者各选区的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。第二，增加“选举机构”一章作为第二章，对选举委员会的产生、回避、职责和工作要求等分别作出具体规定。第三，确保基层代表数量。新修改的《选举法》明确规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人，农民和知识分子代表。”第四，选举时应当设有秘密写票处。第五，公民不得同时担任两个以上无隶属关系的行政区域的人民代表大会代表。第六，代表候选人与选民见面不是可有可无。新修改的《选举法》特别规定:“选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人的情况，回答选民的问题。”第七，保障依法选举。新修改的《选举法》特别增加了一条有针对性的规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的选举，应当严格依照法定程序进行，并接受监督，任何组织或者个人都不得以任何方式干预选民或者代表自由行使选举权。”同时，为了及时有效查处以暴力、威胁、贿赂等手段破坏选举的行为，新修改的《选举法》增加规定:“主持选举的机构发现有破坏选举的行为或者收到对破坏选举行为的举报，应当及时依法调查处理;需要追究法律责任的，及时移送有关机关予以处理。”

选举法的修改反映了我国民主制度的不断完善和发展。历经数次修改，我国的选举制度正进一步走向完善，更加切实可行，更符合我国现阶段政治、经济、文化等方面的情况，有利于发展我国的社会主义民主、有利于健全人民代表大会制度。