中国政党制度的宪政解读

三、中国政党制度的宪政解读

(一)中国共产党是执政党

1.执政党的含义

所谓执政党，是指代表统治阶级负责组织政府、掌握或领导国家政权，使本党的纲领目标得以实现的政党。在实行两党制或多党制的资本主义国家中，亦称“在朝党”，与“在野党”相对应。执政党通常是在议会选举中获得的多数议席(如英国)，或在总统选举中获得胜利，负责组织政府的政党(如美国)。在中华人民共和国，执政党是中国共产党。与两党制或多党制的资本主义国家根本不同，中华人民共和国的执政党不是相对于在野党而言的，而是相对于参政党而言的。

在领导中国新民主主义革命的进程中，以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人，将马克思主义政党理论和统一战线学说同中国实际相结合，在反对国民党一党专制的同时，团结争取不满国民党统治的各个中间党派，引导它们接受中国共产党的新民主主义革命纲领。中间党派中的大多数在斗争实践中也逐渐认同了中国共产党的纲领，接受了中国共产党的领导，成为同中国共产党团结合作的民主党派。中华人民共和国成立时，形成了中国共产党领导的多党合作和政治协商的政治格局。在毛泽东同志提出的中国共产党与各民主党派“长期共存，互相监督”的方针的指引下，这种政治格局逐步完善，发展成为中国共产党领导的多党合作和政治协商的政党制度。

这种多党合作和政治协商制度，从根本上讲完全不同于西方资本主义国家的多党制或两党制，也区别于其他社会主义国家共产党一党执政的制度，成为我国政治制度中的一个特点和优点。在这种政党制度下，中国共产党是领导核心，是执政党;各民主党派是接受中国共产党领导的，同中国共产党通力合作、共同致力于中国特色社会主义事业的亲密友党，是参政党，完全不同于西方资本主义国家的在野党、反对党。

2.依法执政的具体内容

依法执政是指，一个政党依照法律进入国家政权并在其中处于主导地位，且依照法律从事对全体社会成员发生约束性的影响的国家政务管理活动。

执政党依法执政的过程，就是推进依法治国和逐步实现法治的过程。坚持党的领导与依法治国的统一，实行依法执政，是发展社会主义民主政治，建设社会主义法治国家的要求。人民代表大会制度是国家的根本政治制度，宪法是国家政权体系运作的最高准则，因此，依法执政首先是依宪执政，是在人民代表大会制度的国家权力体系中行使执政权。这是坚持依法执政的宪政基础，是法治国家对政党行为的基本要求，也是建设社会主义政治文明的应有之义。

2004年9月19日中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议，全面分析了当前的形势和任务，着重研究了加强党的执政能力建设的若干重大问题，通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》。在决定中，中国共产党提出了，“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式，贯彻依法治国基本方略，提高依法执政水平”的要求。在民主法治时代，依法执政包括两个方面的内容:一是政党要依法取得执政地位;二是执政党要依法执掌国家政权，依法巩固和维护执政地位。依法取得执政地位，强调的是一个政党执政的政治合法性问题，也就是符合民意的问题，这是政党执政的根本政治基础。在当代西方国家，执政党的政治合法性是通过民主选举、获得多数票来取得的。与西方政党不同，中国共产党的执政地位不是简单地通过西方式的选举，而是通过具有中国特色的民主选举和民主协商有机结合的方式实现的，并且有浓厚的历史成因。而依法执掌国家政权，强调的是要依法处理执政党与国家政权的关系，执政党要依法组织政府，依法选拔、推荐官员，依法管理国家，依法实施党的治国纲领和治国方针，而不能党政不分、以党代政。

3.执政党与国家政权机关

一个政党要管理一个国家，必须通过立法、行政和司法来分配国家权力并建立社会政治、经济、文化、军事以及社会生活各个领域的运行规则，通过法律合理地配置和有效地制约公共权力，实现政党领导过程的规范化和制度化。尽管中西方政党的性质、执政地位的取得方式存在明显差异，但从各国政党执政的一般规律看，依法执政主要处理的是党政关系，即执政党与国家公共权力机关之间的关系。所谓国家公共权力，在我国包括立法权、行政权和司法权。执政党和国家政权机关的关系问题，始终是我国政治生活的核心问题，也是党执政时需要认真面对和正确处理的根本问题。

首先，执政党与立法机关，即全国人民代表大会的关系。从中国政治文明发展的长远角度考虑，正确处理党政关系的重点应该是执政党与国家权力机关之间的关系，即中国共产党与各级人民代表大会之间的关系。执政党与国家权力机关的关系是党政关系的核心。中国共产党是执政党，是社会主义的领导核心，依照《宪法》行使对国家的领导权;人民代表大会是人民行使国家权力的机关，全国人民代表大会是最高国家权力机关，依照《宪法》和有关法律行使国家立法权和其他法定职权。1982年《宪法》在党与人民代表大会关系上确立了党对国家的领导，中国各族人民继续坚持党的领导进行现代化建设，同时第一次在《宪法》中对党的领导加以约束，规定党“必须以宪法为根本的生活准则”，“必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。它表明党与人民代表大会的关系包括两方面内容:一是党实施对人民代表大会和国家的领导，二是党的领导要遵守宪法和法律，要接受人民代表大会的监督。党对国家的领导是思想、路线和方针政策的领导，党的主张和政策只有经过国家权力机关，经过法定程序，才能变成国家意志和政府政策，坚决杜绝各级党委以党的名义发布法律性文件，充分发挥国家权力机关立法和监督执政的职能，凡是宪法和法律规定必须由人民代表大会或人民代表大会常务委员会审议、决定的事项，必须提请人民代表大会或人民代表大会常务委员会审议、决定。同时，党的各级组织应该在全国人民代表大会及其常务委员会制定的宪法和法律范围内活动。并且，党应该尊重和遵守全国人民代表大会和各级地方人民代表大会制定的法律和通过的各项决议。由于全国人民代表大会及其常务委员会负责监督宪法和法律的实施，因此，执政党也应该接受全国人民代表大会及其常务委员会的监督，执政党的地方各级组织和党员干部必须接受地方各级人民代表大会及其常务委员会的监督。

其次，执政党与国家行政机关的关系。行政机关是执行国家行政管理职能的一个机构，由于具体的方针和政策都要由行政机关具体执行。因此，执政党与行政机关之间的关系同样是一组非常重要的关系。要切实处理好执政党与国家行政机关之间的关系，克服党政不分、以党代政，把党混同于国家行政机关等做法。行政机关依法行使职权不受任何机关、组织和个人的干涉及影响，这是法律赋予行政机关的职权。执政党作为一个执掌国家政权的组织更应该模范遵守法律，依法办事。执政党对行政机关的领导表现在路线、方针、政策上的政治领导，而不是具体事情的包办包替，更不能随意干涉国家的行政事务。况且执政党与行政机关也不存在组织上的隶属关系，不存在谁管理谁或者谁控制谁的问题。执政党可以推荐适当的人选，通过各级人民代表大会，通过选举进入行政机关，在履行行政机关职能的过程中可以把自己的目的和意图贯彻下去，而不能直接在政府行政系统任命干部。现在我们实践当中所实行的基本就是这样一种制度。各级行政机关首长是执政党推荐合适的候选人，然后通过同级人民代表大会选举产生。行政机关首长基本上也是党委委员，执政党的各项方针、政策就可以通过行政首长在行使具体的行政管理职能的时候予以贯彻和实施。

最后，执政党与国家司法机关的关系。根据《宪法》的规定，人民检察院和人民法院依法独立行使国家的检察权和审判权，不受任何行政机关组织、单位和个人的干涉。保持司法机关和司法工作应有的独立性，也是中国社会主义法制的一项重要的基本原则。司法机关在法律适用上严格按照以事实为依据，以法律为准绳和法律面前人人平等的原则适用法律，公平、公正地处理社会中所发生的案件，以维护社会的公平和正义。但是，在实际工作中经常出现个别党组织和个人随意插手、干预司法工作以及司法腐败问题日益突出的现象，严重地干扰了司法机关的正常的工作，损害了司法机关的形象，同时也对执政党的形象造成了一定的影响。因此，在司法工作中如何正确处理执政党和司法机关二者之间的关系是一个至关重要的问题。要处理好这一关系，必须明确以下几点:第一，既坚持党的领导，又要尊重司法独立。我们既要坚持党对司法工作的领导，又要坚持司法的独立性，让司法独立名副其实。第二，党对司法机关的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导。党的政治领导、思想领导、组织领导是通过政治原则、政治方向、重大决策来领导和通过思想政治工作、向司法机关推荐重要干部等来实现的。第三，通过党的领导来维护司法独立。党要通过自己的领导保障独立的审判权和独立的检察权得以实现。这种领导保障，主要是通过支持、监督司法机关公正司法，排除来自行政机关、社会团体和个人的干预，教育司法工作人员严格依法办事，惩治司法腐败等途径来实现的。第四，坚持司法独立绝不是排斥党的领导。坚持司法独立不但不会排斥党的领导，反而是以适应司法专业特点的方式来维护和坚持党的领导地位。司法机关以独立的方式保证司法公正实现的程度越高，其维护党的领导权威和人民利益的作用就越大。

(二)民主党派是参政党

参政党是极具中国特色的政党概念，其基本内涵形成于中华人民共和国成立初期，而在概念上、理论上正式形成则是在20世纪80年代末。为了从制度上保证民主党派与共产党的合作地位，中国共产党于1989年12月在同各民主党派中央和无党派代表人士反复研讨、广泛征求意见的基础上，中共中央正式颁发了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，其中明确提出:“我国是人民民主专政的社会主义国家。中国共产党是社会主义事业的领导核心，是执政党。各民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，是接受中国共产党领导的，同中国共产党通力合作、共同致力于社会主义事业的亲密友党，是参政党。”“民主党派参政的基本点是:参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律、法规的制定执行。”第一次给这些参与国家政权和政府管理的民主党派以“参政党”这样一个法律和政治上的明确定位。“参政党”这一概念，突破了以往非执政党即在野党的思维定式，赋予政党功能以新的内涵。它从理论上把我国民主党派的性质和地位准确地概括了出来，是多党合作发展历程中一个具有重大意义的理论突破。概念一经提出，就得到了各民主党派的广泛认同。“参政党”的定位表明这些民主党派不是在野党，也不是反对党，是合法参与国家政权的党，是执政党的合作党。在中国共产党领导的多党合作、政治协商制度下，参政党的内涵应包括:第一，参政党是参加政权的党，不是“参与执政的党”，也不是“亚执政党”，更不是与中国共产党联合执政的党。在中国的多党合作制度中，中国共产党与各民主党派长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共，共同致力于建设中国特色社会主义，形成了“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”的基本特征。他们积极参加国家政权，参与国家管理和重大问题的决策，也可以通过选举或者其他方式参与管理国家，担任国家和地方人民代表大会、行政机关和司法机关的领导职务。第二，参政党与执政党的关系是在政治上被领导与领导的关系。中国共产党是执政党，是领导党，而各民主党派是自愿接受中国共产党领导的亲密友党。第三，参政党的基本职能作用是政治协商、民主监督、参政议政。第四，参政党的目的是和执政党一起共同致力于社会主义建设事业，为广大人民谋福利。

参政党概念的提出，发展了马克思主义关于政党制度的学说，表明了中国共产党与各民主党派之间的新型政党关系，是马克思主义政党学说和社会主义国家政党制度的一大创造。为我国社会主义民主政治、政党政治的发展提供了重要理论依据。

我国目前有八个民主党派，即中国国民党革命委员会、中国民主同盟、民主促进会、中国民主建国会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟。

(三)“人民政协”是多党合作和政治协商制度的组织形式

中国人民政治协商会议(以下简称“人民政协”或“政协”)，是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论和民主政治理论同中国具体实践相结合的伟大创造，是中国共产党同各民主党派、人民团体和各族各界人士风雨同舟、团结奋斗的伟大成果。经过多年的发展，这种制度已经在中国的政治和社会生活中显示出独特的政治优势和强大的生命力，发挥了不可替代的重大作用。我国已取得的社会主义现代化建设的辉煌成就也充分证实，共产党领导下的多党合作和政治协商制度是我国政党体制的正确选择。

1.人民政协的性质

人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是中国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，是马克思主义政党理论和统一战线学说与我国实际相结合的产物，也是具有中国特色的政党制度。

人民政协是中国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。人民政协作为实行协商民主的重要渠道和载体，各党派团体、各族各界人士通过政协组织的会议和活动协商议政，是扩大人民民主、实现人民当家做主的生动体现。

2.人民政协的地位

人民政协是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商这一基本政治制度的重要政治形式和组织形式，是中国政治体制的重要组成部分，在国家政治生活中具有不可替代的作用。

人民政协是各党派团体和各族各界代表人士进行政治协商、民主监督、参政议政的重要机构。人民政协与人大、政府三者之间的关系是，一个在决策前协商，一个在协商后表决作决策，一个在决策后执行，三者统一在中国共产党的领导下，依照法律和章程独立负责、协调一致地开展工作，各司其职，相辅相成。

3.人民政协的职能

人民政协的性质决定了它与国家机关的职能是不同的。人民政协围绕团结和民主两大主题，履行政治协商、民主监督和参政议政的职能。人民政协作为爱国统一战线组织，其根本任务就是要实现爱国统一战线在新时期的三大任务，即实现社会主义现代化、完成祖国和平统一大业和维护世界和平。

4.人民政协的组成

人民政协设全国委员会和地方委员会。

(1)全国委员会

政协全国委员会由主席1人、副主席若干人、秘书长1人、委员若干人组成。政协委员每届任期5年。

全国委员会设常务委员会主持会务。常务委员会由全国委员会主席、副主席、秘书长、常务委员组成，其候选人从政协委员中产生，由参加政协全国委员会的各党派团体、各族各界人士协商提名，经全国委员会全体会议选举产生。全国委员会主席主持常务委员会的工作，副主席、秘书长协助主席工作。主席、副主席、秘书长组成主席会议，处理常务委员会的重要日常工作。

人民政协全国委员会常务委员会行使以下职权:解释中国人民政治协商会议章程，监督章程的实施;召集并主持中国人民政治协商会议全国委员会全体会议;每届第一次全体会议由会议选举主席团主持;组织实现中国人民政治协商会议章程规定的任务;执行全国委员会全体会议的决议;全国委员会全体会议闭会期间，审查通过提交全国人民代表大会及其常务委员会或国务院的重要建议案;根据秘书长的提议，任免中国人民政治协商会议全国委员会副秘书长;决定中国人民政治协商会议全国委员会工作机构的设置和变动，并任免其领导成员。

全国委员会根据工作需要设立若干专门委员会及其他工作机构。专门委员会是在常务委员会和主席会议领导下，组织委员进行经常性活动的工作机构。各专门委员会设主任一人，副主任、委员若干人。

全国委员会设立了九个专门委员会。即提案委员会、经济委员会、人口资源环境委员会、教科文卫体委员会、社会和法制委员会、民族和宗教委员会、港澳台侨委员会、外事委员会、文史和学习委员会。

(2)地方委员会

人民政协的地方委员会包括省、自治区、直辖市委员会，自治州、地级市委员会，县、县级市委员会三级。中国各省、自治区、直辖市，自治州、设区的市、县、自治县、不设区的市和市辖区，凡有条件的地方都设立了政协组织。

各级地方委员会每届任期5年，各级地方委员会及其常务委员会的组成、产生办法、主要职责和工作机构的设置等，根据政协章程的规定，结合当地实际情况，参照全国委员会的做法而定。

【司法考试关联知识点】

共产党领导的多党合作和政治协商制度、中国共产党和民主党派的地位、多党合作的政治基础和基本方针以及爱国统一战线。

【练习题】

1.选择题

(1)我国《宪法》规定，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。下列哪些选项是关于多党合作制度的正确表述?(1999年卷一第75题)(　)

A.中国共产党和各民主党派都必须以宪法为基本活动准则

B.中国共产党是执政党，各民主党派是参政党

C.中国共产党和各民主党派合作的方针是“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”

D.中国共产党和各民主党派合作的政治基础是坚持四项基本原则

(2)学者们一般根据实际执掌政权的执政党数量，把资本主义国家的政党制度分为一党制、两党制和多党制，那么，法国是典型的(　)国家。

A.一党制　　B.两党制

C.多党制　　D.一党多元制

(3)在中国共产党领导的多党合作制度下，各民主党派的地位和性质是(　)。

A.反对党　　B.在野党

C.参政党　　D.执政党

(4)现阶段，中国共产党领导的多党合作的形式主要有(　)。

A.中国共产党和各民主党派进行政治协商

B.民主党派成员担任司法机关的领导职务

C.民主党派成员担任行政机关的领导职务

D.民主党派成员在国家权力机关参政议政

2.思考题

(1)什么是政党?政党有哪些特征?

(2)如何理解政党的功能?

(3)什么是政党制度?世界上的政党制度主要有哪些类型及其代表性国家?

(4)简述我国《宪法》关于政党制度的规定。

(5)简述我国多党合作中包含哪些民主党派。

(6)简述我国人民政治协商会议的主要职能。

【注释】

[1]王月明.宪法学基本问题.北京:法律出版社，2006:181．

[2]霍布斯.利维坦.黎思复，黎廷弼，译.北京:商务印书馆，1985:174-175．

[3]王浦.政治学基础.北京:北京大学出版社，1995:264．

[4]梁红.西方政党制度理论简析.山西高等学校社会科学学报，2003(7)．

[5]权伟太.执政党论.北京:中共党史出版社，2004:34．

[6]列宁.列宁全集:第24卷.北京:人民出版社，1990:38．

[7]周叶中.宪法.北京:高等教育出版社，2000:334．

[8]周叶中.宪法.北京:高等教育出版社，北京大学出版社，2000:344．

[9]罗豪才，吴撷英.资本主义国家的宪法和政治制度.北京:北京大学出版社，1983:131．